農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀與對策

張 悅

（南京大學(xué)馬克思主義學(xué)院，南京210023）

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀與對策

張 悅

（南京大學(xué)馬克思主義學(xué)院，南京210023）

隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，我國農(nóng)村土地三權(quán)分置走上歷史舞臺，近年來的農(nóng)地流轉(zhuǎn)更是發(fā)展較快。目前，農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題主要有：流轉(zhuǎn)制度不完善；流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范；土地流轉(zhuǎn)市場化程度低；流轉(zhuǎn)水平區(qū)域差異大；農(nóng)民利益有待進(jìn)一步保障。針對于此，應(yīng)做好如下工作：規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同；完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)登記制度；規(guī)范農(nóng)地流出與流入行為；完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)；為農(nóng)民積極參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)建立健全社會保障制度

一、研究背景

1990年，鄧小平提出，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展要經(jīng)過“兩次飛躍”，第一次是廢除人民公社，實(shí)現(xiàn)家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制；第二次是適應(yīng)科學(xué)種田和生產(chǎn)社會化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。［1］隨著農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)應(yīng)運(yùn)而生。農(nóng)民將自己的承包地轉(zhuǎn)讓給他人經(jīng)營，其土地承包權(quán)保持不變，此即農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，簡稱農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

馬克思曾指出：“土地是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉，并且它又是同農(nóng)業(yè)結(jié)合著的，而農(nóng)業(yè)是一切多少固定的社會的最初的生產(chǎn)方式?！保?］農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一種制度創(chuàng)新，從土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀出發(fā)，研究解決土地流轉(zhuǎn)問題的對策，對于提高農(nóng)村土地使用的經(jīng)濟(jì)效益具有重要意義。

國內(nèi)相關(guān)研究主要包括宏觀和微觀兩個角度。宏觀研究主要涉及土地流轉(zhuǎn)的制度變遷、流轉(zhuǎn)意義、流轉(zhuǎn)動因和流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀等問題。錢忠好 （1999）從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，對農(nóng)村土地制度變遷和農(nóng)村土地制度創(chuàng)新問題進(jìn)行了系統(tǒng)性總結(jié)，重點(diǎn)分析了平均主義、中央集權(quán)主義等對土地制度創(chuàng)新的影響。［3］林毅夫 （2001） 對中國的農(nóng)地制度改革進(jìn)行了開創(chuàng)性研究。［4］羅必良 （2008） 指出， 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在本質(zhì)上是土地要素的市場化，提高土地資源配置效率，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；透咝Щ?jīng)營提供廣闊空間；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀和對策研究，是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)最基礎(chǔ)、最根本的問題。［5］

微觀研究主要涉及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場、農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中的行為以及基層組織的行為。金永思 （1997）認(rèn)為，土地供給是土地流轉(zhuǎn)市場最大的制約因素，農(nóng)民把土地看成就業(yè)和基本生活的保障。［6］鄒偉 （2006） 認(rèn)為， 能否實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地內(nèi)部流轉(zhuǎn)交易，最主要看流轉(zhuǎn)利潤的大小，要考慮交易成本、 機(jī)會成本和交易收益。［7］鄧大才 （2009）認(rèn)為，土地財產(chǎn)性質(zhì)不清、產(chǎn)權(quán)主體的 “搭便車”行為，導(dǎo)致土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏內(nèi)生驅(qū)動力。［8］傅晨 （2013）指出，一半的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)民自發(fā)進(jìn)行的，具有隨意性、不穩(wěn)定性，在流轉(zhuǎn)手續(xù)和程序上存在很多問題，比如合同管理不規(guī)范。［9］

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐日新月異，國家土地流轉(zhuǎn)政策正在完善，相關(guān)研究因此仍有待加強(qiáng)，需要與時俱進(jìn)，并為黨和政府有關(guān)決策提供建議。本文基于農(nóng)戶理性假說理論研究農(nóng)村土地問題，以其作為土地流轉(zhuǎn)問題的分析工具和方法；爭取通過分析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，找出當(dāng)前阻礙農(nóng)村土地進(jìn)一步流轉(zhuǎn)的因素。

二、理論基礎(chǔ)：農(nóng)民行為理性假說

農(nóng)民是土地流轉(zhuǎn)市場的主體，其行為對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)具有重要影響。許多學(xué)者從不同角度分析了農(nóng)民理性問題，這些理性假說對我們理解農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題有重要借鑒意義。［10］

（一）西奧多﹒舒爾茨：理性農(nóng)民

20世紀(jì)50年代，舒爾次根據(jù)社會學(xué)家對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的調(diào)查資料指出，即使在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會，農(nóng)民也是具有理性的，他們并不愚鈍，是精明能干的，追求少投入、多產(chǎn)出，努力讓生產(chǎn)要素配置達(dá)到最佳狀態(tài)。這與當(dāng)時很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家的觀點(diǎn)相左，他們認(rèn)為，農(nóng)民貧窮的原因是缺乏經(jīng)濟(jì)頭腦和管理知識，應(yīng)該派專家到農(nóng)村組織農(nóng)民進(jìn)行生產(chǎn)并采取西方先進(jìn)技術(shù)。以舒爾次為代表的“農(nóng)民理性”學(xué)說批駁了當(dāng)時流行的把農(nóng)民看作保守的、非理性的觀點(diǎn)。他在著作中指出：全世界的農(nóng)民都在與成本打交道，他們都是時刻計(jì)算個人受益的經(jīng)濟(jì)人。［11］農(nóng)民具有企業(yè)家的素質(zhì)，即使是從事家務(wù)生產(chǎn)活動的婦女也是如此。所以，在舒爾茨看來，必須給農(nóng)民有利的投資機(jī)會，并依靠教育投資來提高人力資本，使農(nóng)民能夠真正掌握先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)，應(yīng)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險。

舒爾茨的分析摒棄了多年來對農(nóng)民的偏見，但也引起眾多異議。根據(jù)在印度以及一些不發(fā)達(dá)國家的調(diào)查研究，追求利潤最大化的假設(shè)并不符合自給性的農(nóng)民行為。但舒爾茨關(guān)于改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的觀點(diǎn)對于改造發(fā)展中國家傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)特別是土地制度具有重要指導(dǎo)意義。

（二）蔡雅諾夫：為自己生計(jì)而生產(chǎn)的小農(nóng)

蘇聯(lián)學(xué)者蔡雅諾夫研究了革命前的俄國小農(nóng)。他指出，對農(nóng)民生產(chǎn)不能以研究資本主義利潤最大化的方式來解釋，資本主義利潤的計(jì)算方法不適用于小農(nóng)家庭農(nóng)場。而且，農(nóng)民家庭式農(nóng)場最主要目的不是利潤最大化，而是滿足家庭基本消費(fèi)需要；農(nóng)民是為了自己生計(jì)而生產(chǎn)的小農(nóng)。后來詹母斯·科特在其著作 《農(nóng)民的道義經(jīng)濟(jì)：東南亞的叛亂和生計(jì)維持》一書中，主要從農(nóng)民思想和政治行為方面解釋了小農(nóng)行為，指出農(nóng)民的主導(dǎo)動機(jī)是避免風(fēng)險、安全第一。農(nóng)民的集體行為是具有防衛(wèi)性和復(fù)原性的，是為了對抗威脅生計(jì)的外來壓力。

以蔡雅諾夫?yàn)槭椎膶＜覍W(xué)者主要從社會學(xué)角度觀察農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)行為，并得出不同于舒爾次的結(jié)論：在高度自給的農(nóng)業(yè)社會，農(nóng)民追求的是家庭效用最大化，并不關(guān)注市場經(jīng)濟(jì)下利潤的最大化。

（三）赫伯特·西蒙：有限理性的農(nóng)民

根據(jù)現(xiàn)實(shí)生活中農(nóng)民的自發(fā)性、盲目性等非理性特點(diǎn)，赫伯特·西蒙曾提出有限理性和滿意型決策理論。西蒙認(rèn)為，人的理性是有限的，人類行為中的理性和非理性同時存在，信息的局限性導(dǎo)致人的決策和行為的非理性。在一個信息不完全的現(xiàn)實(shí)世界，外部事件是不確定的并且隨時可能失效，而且人在收集信息進(jìn)行推斷時的能力也有限。因此，做出決策時，人的行為難免受到非理性因素的制約。隨著認(rèn)識和處理信息能力的發(fā)展，非理性因素并不會消失，由于企業(yè)或小農(nóng)受自身能力和社會環(huán)境因素制約，使得企業(yè)或小農(nóng)的行動不免帶有隨機(jī)性、不合理性。在遠(yuǎn)離信息中心的邊緣地帶，農(nóng)民搜集信息的成本較高，決策成本因此增加，農(nóng)民最終的選擇不是最優(yōu)的而是較為滿意的。

（四）中國學(xué)者農(nóng)民行為理性假說

鄭風(fēng)田根據(jù)我國農(nóng)村的實(shí)際情況和農(nóng)民生產(chǎn)特點(diǎn)，提出了制度理性假說，主要觀點(diǎn)是：農(nóng)民的理性具有異質(zhì)性和相對統(tǒng)一性。異質(zhì)性是指不同制度下農(nóng)民的理性是有所變化的。在自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)民的生產(chǎn)主要是為了滿足家庭自身需要，農(nóng)民的各項(xiàng)生產(chǎn)活動都是圍繞這一主題展開，類似于蔡雅諾夫提到的 “小農(nóng)”；在商品經(jīng)濟(jì)時代，農(nóng)民的生產(chǎn)社會化了，追求利潤最大化成為了最重要的目標(biāo)，這類似于舒爾次所提到的 “農(nóng)民”。而在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)向商品經(jīng)濟(jì)的過渡階段，農(nóng)民的理性行為也發(fā)生了變化，一方面農(nóng)民要為自給自足的生計(jì)而生產(chǎn)；另一方面也要為參與商品交換和追求利潤而生產(chǎn)。相對統(tǒng)一性是指不同制度下農(nóng)民理性行為雖然具有異質(zhì)性，但是由于制度是人類行為的沉淀物，不管在何種制度下，農(nóng)民理性行為的核心問題都是生存溫飽問題。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀與問題

改革開放以來，我國逐步建立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要有以下問題：

（—）流轉(zhuǎn)制度不完善

從全國范圍來看，土地流轉(zhuǎn)平臺逐漸搭建，流轉(zhuǎn)制度逐步完善。各地積極探索土地流轉(zhuǎn)模式，搭建農(nóng)地流轉(zhuǎn)的信息平臺，推動我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)由自發(fā)分散向自覺規(guī)?；D(zhuǎn)變，帶動了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的深刻變化。但從全國范圍看，土地流轉(zhuǎn)制度還有待完善，一些不規(guī)范的行為和問題有待進(jìn)一步矯正。

（二）流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范

問題主要表現(xiàn)在：第一，有些地區(qū)將土地隨意轉(zhuǎn)給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位和個人，或者在沒有農(nóng)民授權(quán)情況下簽訂土地流轉(zhuǎn)合同；第二，土地流轉(zhuǎn)手續(xù)不規(guī)范，大都采取口頭協(xié)議的形式；第三，基層政府和村集體沒有發(fā)揮好引導(dǎo)和服務(wù)作用。

（三）土地流轉(zhuǎn)市場化程度低

主要問題如下：第一，由于缺乏土地流轉(zhuǎn)交易平臺，有的農(nóng)戶想轉(zhuǎn)出土地卻因信息不暢或者信息不對稱而放棄；第二，土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)落后；第三，土地流轉(zhuǎn)資本化程度較低，作為固定資產(chǎn)，土地?zé)o法隨意分割和移動。

（四）流轉(zhuǎn)水平區(qū)域差異大

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)規(guī)?；l(fā)展趨勢。在大城市周邊，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模較大、市場化程度較高，但在比較落后的村鎮(zhèn)，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地意識薄弱，土地流轉(zhuǎn)還處于較低水平。區(qū)域流轉(zhuǎn)差異表現(xiàn)在：東部地區(qū)流轉(zhuǎn)比例高于中西部；因經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度以及城鎮(zhèn)化水平不同，各省份流轉(zhuǎn)水平差別大；各省份內(nèi)部不同地區(qū)流轉(zhuǎn)比例也不同，大城市周邊以及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地流轉(zhuǎn)比例高，流轉(zhuǎn)市場活躍；農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)出地區(qū)流轉(zhuǎn)比例普遍較高；農(nóng)業(yè)機(jī)械化、規(guī)模化經(jīng)營需求高的商品糧生產(chǎn)基地流轉(zhuǎn)比例高。

（五）農(nóng)民利益有待進(jìn)一步保障

資本進(jìn)村有積極一面，也會帶來一些問題。資本進(jìn)入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，可以帶動農(nóng)民增收，加速農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移。但也給農(nóng)民帶來一定風(fēng)險，比如，業(yè)主投資失敗或者市場變化等都會給農(nóng)民的收益帶來風(fēng)險。農(nóng)民利益保障還不充分。

四、促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的建議

（一）規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同

《流轉(zhuǎn)管理辦法》第21條規(guī)定：“承包方流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，應(yīng)當(dāng)與受讓方在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上簽訂書面流轉(zhuǎn)合同。”一旦雙方發(fā)生流轉(zhuǎn)糾紛，可根據(jù)流轉(zhuǎn)合同追究責(zé)任。因此，農(nóng)地流轉(zhuǎn)必須做到程序合法、合同規(guī)范、手續(xù)完備，依法有序進(jìn)行流轉(zhuǎn)工作。合同簽訂后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門進(jìn)行鑒定，各地應(yīng)針對合同相關(guān)特殊事項(xiàng)進(jìn)一步完善補(bǔ)充規(guī)定。

（二）完善登記制度

從調(diào)查情況來看，仍有一部分農(nóng)戶沒有拿到土地承包經(jīng)營權(quán)證書，承包權(quán)沒有得到政府確認(rèn)，也就是沒有進(jìn)行登記。就此，可從以下幾方面著手：制定土地登記法，明確土地登記的法律效力；充實(shí)土地產(chǎn)權(quán)登記內(nèi)容，建立土地使用權(quán)證制度；規(guī)范土地登記程序，嚴(yán)格按照協(xié)議進(jìn)行土地的流轉(zhuǎn)；統(tǒng)一土地登記機(jī)構(gòu)，方便農(nóng)戶進(jìn)行土地登記。

（三）規(guī)范流出與流入行為

農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)過程往往是自發(fā)進(jìn)行的，缺少規(guī)范性的流轉(zhuǎn)合同或者文件。如果發(fā)生流轉(zhuǎn)糾紛，就不容易處理和解決。因此，必須對流轉(zhuǎn)行為加以規(guī)范。

第一，規(guī)范流出行為。一方面，要加強(qiáng)對農(nóng)民的普法教育，增強(qiáng)農(nóng)民的法律和契約觀念，引導(dǎo)農(nóng)民簽訂正式流轉(zhuǎn)合同；另一方面，要通過電視、網(wǎng)絡(luò)等方式進(jìn)行宣傳和教育，提高農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意識，推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

第二，引導(dǎo)流入行為。加大對農(nóng)業(yè)企業(yè)的支持力度，為種植大戶和龍頭企業(yè)提供貸款、農(nóng)業(yè)保險等方面支持，鼓勵更多企業(yè)參與到農(nóng)地流轉(zhuǎn)中。加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督，防止流轉(zhuǎn)土地用于建設(shè)用地或其他非法用途。

（四）完善中介服務(wù)

在流轉(zhuǎn)中，要注重發(fā)揮村組織的組織協(xié)調(diào)作用，為農(nóng)戶提供流轉(zhuǎn)信息和服務(wù)。同時，更要建立和完善流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)，為農(nóng)戶提供法律和咨詢服務(wù)，并協(xié)助解決流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的糾紛和問題。

可重點(diǎn)發(fā)展六類土地中介機(jī)構(gòu)：土地投資經(jīng)營公司，參與土地使用權(quán)的交易，是土地流轉(zhuǎn)的交易中介；土地評估事務(wù)所，對土地進(jìn)行評估，確定土地價格，為土地流轉(zhuǎn)提供價格參考；土地銀行，從事土地抵押和儲蓄業(yè)務(wù)；土地保險公司，發(fā)展針對土地投資、經(jīng)營活動的保險業(yè)務(wù)；委托代理機(jī)構(gòu)，收購經(jīng)營能力差的農(nóng)戶的土地，轉(zhuǎn)租給其他農(nóng)戶；土地證券公司，從事土地使用權(quán)證券交易。

（五）為農(nóng)民積極參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)建立健全社會保障制度

我國農(nóng)村土地不僅具有生產(chǎn)要素的基本功能，還承載農(nóng)民就業(yè)、社會保障和社會福利等功能。二元戶籍制度、就業(yè)體制等仍未發(fā)生根本性變化，土地仍然是農(nóng)民生活的重要經(jīng)濟(jì)來源。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)保障制度好了，農(nóng)民才能更放心地將土地流轉(zhuǎn)出去。可通過為農(nóng)民工提供和提高社會保障，完善 “以土地?fù)Q社?！敝贫龋母飸艏贫炔檫M(jìn)城農(nóng)村人口提供城鎮(zhèn)社保和公共服務(wù)等方式，推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

［1］翟研寧.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制研究 ［M］.中國農(nóng)業(yè)科學(xué)出版社，2014：11.

［2］馬克思恩格斯選集.第二卷 ［M］.北京：人民出版社，1972：96.

［3］錢忠好.中國農(nóng)村土地制度變遷與創(chuàng)新研究 ［M］.北京：北京大學(xué)出版社，1999：37.

［4］林毅夫.制度、技術(shù)與中國農(nóng)業(yè)發(fā)展 ［M］.上海：上海人民出版社，2000：9.

［5］羅必良.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)須有嚴(yán)格而規(guī)范的制度匹配 ［J］.農(nóng)村工作通訊，2008（03）.

［6］金永思.農(nóng)用地流轉(zhuǎn)機(jī)制建立的難點(diǎn)分析與對策建議［J］ .中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，1997（09）

［7］鄒偉，吳群.基于交易成本分析的農(nóng)用地內(nèi)部流轉(zhuǎn)對策研究 ［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2006（12）

［8］鄧大才.農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場何以形成——以紅旗村、梨園屯村、湖村、小崗村為例 ［J］.中國農(nóng)村觀察，2009（05）.

［9］傅晨.中國農(nóng)業(yè)改革與發(fā)展前沿研究 ［M］，中國農(nóng)業(yè)出版社，2013：21.

［10］劉衛(wèi)柏.中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式創(chuàng)新研究 ［M］.湖南人民出版社，2010：23.

［11］舒爾次.論人力資本投資 ［M］.北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1990：47.

關(guān)鍵詞：農(nóng)民理性；農(nóng)地流轉(zhuǎn)

F321.1

文章編號：2095-7238（2017）06-0089-03

10.3969／J.ISSN.2095-7238.2017.06.020

2017-09-05

李學(xué)迎