增值稅擴(kuò)圍與中央地方財(cái)政關(guān)系調(diào)整

胡紹雨

(武漢學(xué)院,湖北 武漢 430212;中山大學(xué),廣東 廣州 510275)

一、引言

我國(guó)財(cái)政收入主要以第二產(chǎn)業(yè)為主,增值稅一直牢牢占據(jù)主體稅種的地位。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和協(xié)調(diào)政府間財(cái)政關(guān)系離不開增值稅稅制的完善。增值稅和營(yíng)業(yè)稅自1994年我國(guó)分稅制改革后就成為我國(guó)流轉(zhuǎn)稅領(lǐng)域的兩大稅種,二者并行征收。但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,服務(wù)業(yè)逐漸占據(jù)經(jīng)濟(jì)重心,增值稅和營(yíng)業(yè)稅共同征收的稅收模式顯現(xiàn)出了各種弊端。經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的研究,國(guó)務(wù)院于2011年同意“營(yíng)改增”試點(diǎn)方案,并于2012年初在上海設(shè)立首個(gè)試點(diǎn)城市,隨后在多個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省(直轄市)試行,最終于2016年5月1 日全面推開“營(yíng)改增”試點(diǎn)。然而在增值稅擴(kuò)圍后,仍然存在著諸多問題,其中最為重要的是主體稅種缺失的地方政府如何培養(yǎng)新的主體稅種來彌補(bǔ)財(cái)政損失,重新劃分財(cái)權(quán)和事權(quán)界限,完善中央與地方共享稅分配比例,為地方政府公共服務(wù)建設(shè)確立一個(gè)穩(wěn)定的長(zhǎng)期的財(cái)政稅收體制,同時(shí)地方政府的財(cái)政損失解決了,地方也會(huì)大力推行增值稅擴(kuò)圍,這也為增值稅擴(kuò)圍提供穩(wěn)定的支持。本文從中央與地方財(cái)政關(guān)系存在的問題出發(fā),從最優(yōu)稅制理論、公共財(cái)政理論、財(cái)政分權(quán)理論進(jìn)行分析,結(jié)合理論和實(shí)踐研究出中央與地方財(cái)政關(guān)系的調(diào)整對(duì)策。

自1954年增值稅第一次在法國(guó)實(shí)行后,各國(guó)爭(zhēng)相效仿法國(guó)開征增值稅,到目前為止增值稅已成為大多數(shù)國(guó)家的主體稅種。各國(guó)一開始僅在貨物的生產(chǎn)、批發(fā)環(huán)節(jié)征稅,后來征稅范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，既涉及貨物生產(chǎn)、流通又涉及服務(wù)等各個(gè)行業(yè)領(lǐng)域,但是各國(guó)仍存在著較大差異。對(duì)于增值稅征收范圍的研究,國(guó)外文獻(xiàn)更多側(cè)重于公共部門服務(wù)、住房服務(wù)、金融部門服務(wù)以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的征免稅等問題,往往面臨理論和現(xiàn)實(shí)兩難抉擇的矛盾,至今尚無定論。Richard M.Bird,Pierre-Pascal Gendron(2007)指出,增值稅既不是已經(jīng)完美無缺,也不可能臻至完美無缺。但是,只要一國(guó)的第三產(chǎn)業(yè)占的比重較大,消費(fèi)時(shí)產(chǎn)生的稅比重較高,那么增值稅對(duì)該國(guó)來說就是最好的稅制模式,這是大多數(shù)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐證明的。Keen M，Lockwood B(2009)指出，增值稅是十分有效的,許多開征了增值稅的國(guó)家都獲得了更有效的稅收效果。愛倫·泰特在《增值稅國(guó)際實(shí)踐和問題》中列舉了幾種不易判別和計(jì)征增值稅的服務(wù)和勞務(wù)，包括建筑業(yè)、租賃和代理業(yè)、金融服務(wù)業(yè)、境外提供勞務(wù)等。同時(shí)他也表明即使這些服務(wù)和勞務(wù)難以辨別,這些都是可以歸入增值稅的征稅范圍的。這為增值稅改革提供了理論依據(jù)?？v觀各國(guó)實(shí)施增值稅的情況,在增值稅改革中對(duì)中央和地方關(guān)系處理是否合理,直接關(guān)系著增值稅在該國(guó)的成敗。德國(guó)建立了較為完善的增值稅制度,盡管增值稅立法權(quán)掌握在聯(lián)邦政府手里,但是其稅收收入不是由聯(lián)邦政府獨(dú)享,同時(shí)增值稅分配比例,在聯(lián)邦政府和地方政府間做了具體的細(xì)化。

我國(guó)增值稅起步較晚,因此關(guān)于增值稅征稅范圍的研究并不多,但是從有關(guān)學(xué)者的著作和研究中不難看出,大家都十分支持?jǐn)U大增值稅的征稅范圍。范曉路(2012)提出,現(xiàn)中央與地方財(cái)權(quán)劃分仍以中央為主導(dǎo)地位,增值稅擴(kuò)圍將進(jìn)一步削減地方財(cái)權(quán)。賈康(2010)探討了增值稅為中央與地方共享稅,在一定程度上能保證地方政府財(cái)力,但是也存在明顯的缺陷。邢樹東、陳麗麗(2013)肯定了增值稅擴(kuò)圍對(duì)我國(guó)稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化和財(cái)政體制完善的深遠(yuǎn)意義,同時(shí)也指出中央與地方增值稅稅收收入分配比例的確定關(guān)系到改革的成功與否。汪德華、楊之剛(2009)提出,中國(guó)增值稅未能覆蓋到服務(wù)業(yè)所造成的市場(chǎng)扭曲,阻礙了服務(wù)業(yè)的發(fā)展，而且在增值稅轉(zhuǎn)型之后,市場(chǎng)將更加扭曲,為此需要加快增值稅擴(kuò)圍的進(jìn)程。蔡昌(2010)探討了增值稅擴(kuò)圍改革的行業(yè)選擇、行業(yè)禁區(qū)及前提,同時(shí)提出了完善增值稅抵扣鏈條、實(shí)行增值稅“實(shí)質(zhì)課稅”的建議。孫鋼(2011)認(rèn)為增值稅實(shí)行擴(kuò)圍改革,必然引發(fā)收入分配體制的調(diào)整需要。

二、增值稅擴(kuò)圍與中央地方財(cái)政關(guān)系理論分析

(一) 相關(guān)概念的界定

1.增值稅擴(kuò)圍。狹義的增值稅擴(kuò)圍就是擴(kuò)大增值稅征稅范圍,將營(yíng)業(yè)稅的征稅范圍轉(zhuǎn)變到增值稅中,從而進(jìn)一步解決重復(fù)征稅的問題,完善稅收制度,給現(xiàn)代服務(wù)業(yè)注入新的活力。

廣義的增值稅擴(kuò)圍就是將營(yíng)業(yè)稅改為增值稅。法國(guó)是最早實(shí)行增值稅的國(guó)家,也是最早進(jìn)行增值稅擴(kuò)圍的國(guó)家。法國(guó)進(jìn)行增值稅擴(kuò)圍后,重復(fù)征稅的問題得到了有效解決,后被各國(guó)爭(zhēng)相效仿,各國(guó)紛紛受益。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,第三產(chǎn)業(yè)逐漸取代第二產(chǎn)業(yè),成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)的主力,傳統(tǒng)的營(yíng)業(yè)稅計(jì)征顯現(xiàn)出了很多弊端,不再與中國(guó)的經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)。因此，我國(guó)財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局積極制定相關(guān)政策,完善各類法律法規(guī),研究制定增值稅擴(kuò)圍的試點(diǎn)地區(qū)和行業(yè)的具體方案,從而進(jìn)一步優(yōu)化中央和地方財(cái)政關(guān)系,充分調(diào)動(dòng)中央和地方的積極性,完善事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分,兼顧整體利益和局部利益,發(fā)展各地地緣優(yōu)勢(shì),因地制宜,給地方財(cái)政注入新的血液,給中國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來蓬勃生機(jī)。

增值稅擴(kuò)圍,將營(yíng)業(yè)稅改為增值稅,可以擴(kuò)大增值稅增收范圍,消除重復(fù)征稅的問題;將廣義的服務(wù)業(yè)納入增值稅的征稅范圍,能簡(jiǎn)化稅制,促進(jìn)稅收公平,完善我國(guó)增值稅的稅收抵扣鏈條,減輕納稅人的稅收負(fù)擔(dān),較好地實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性減稅的要求。

2.中央與地方財(cái)政關(guān)系。人類歷史進(jìn)入國(guó)家形態(tài),為中央和地方關(guān)系的產(chǎn)生提供了必要條件。國(guó)家地域的擴(kuò)張、人口的增加以及國(guó)家職能與活動(dòng)范圍的增多又為中央與地方關(guān)系的存在提供了充分條件。從整體上看，中央與地方的關(guān)系問題是關(guān)系到一個(gè)國(guó)家穩(wěn)定與動(dòng)亂、統(tǒng)一與分裂、興盛與衰亡的大問題。中央與地方關(guān)系的實(shí)質(zhì)是集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系。如何正確處理中央與地方的關(guān)系,說到底就是如何正確處理集權(quán)與分權(quán)關(guān)系的問題。歷史證明,過度集權(quán)與過度分權(quán)都有礙于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的正常發(fā)展，都是不可取的，關(guān)鍵在于尋找集權(quán)與分權(quán)的度即均點(diǎn)，并使之規(guī)范化、法律化。當(dāng)然這個(gè)度或均衡點(diǎn)應(yīng)該是一個(gè)彈性區(qū)間,其最低限度應(yīng)該是不危及一個(gè)國(guó)家的統(tǒng)一。中央與地方政府的財(cái)政關(guān)系是中央與地方關(guān)系的伴生物。可以說，有了中央與地方的關(guān)系就有了中央與地方的財(cái)政關(guān)系。中央與地方的財(cái)政關(guān)系是中央與地方關(guān)系在財(cái)權(quán)、財(cái)力分配及其相互關(guān)系上的體現(xiàn)。換句話說，中央與地方的財(cái)政關(guān)系即中央政府與地方政府及地方各級(jí)政府之間財(cái)權(quán)、財(cái)力分配及其所形成的相互關(guān)系。

(二)理論基礎(chǔ)分析

1.最優(yōu)稅制理論。最優(yōu)稅制理論是指在信息不對(duì)稱、政府無法有效取得某些信息的情形下,政府的征稅行為如何兼顧效率和公平。對(duì)于最優(yōu)稅制理論,我們需要批判地借鑒。在信息不對(duì)稱時(shí),政府應(yīng)增加信息的來源渠道,提高掌握信息的能力,確保能及時(shí)有效地接收到相關(guān)信息,保證信息相對(duì)對(duì)稱。與此同時(shí),所得稅是否能公平有效,還需進(jìn)一步研究探討。在稅制改革中,同樣也需兼顧效率和公平。

2.公共財(cái)政理論。公共財(cái)政又稱市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)財(cái)政,是指國(guó)家(政府)把一部分社會(huì)資源用于市場(chǎng),為市場(chǎng)提供公共產(chǎn)品和服務(wù),滿足公眾的需要。目前我國(guó)財(cái)政管理制度問題重重,各種越位、缺位現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,地方支出大包大攬,我國(guó)公共財(cái)政急需建立。我國(guó)實(shí)行公共財(cái)政不能一味地借鑒西方模式,應(yīng)結(jié)合我國(guó)社會(huì)主義的基本國(guó)情,國(guó)家(政府)是分配的主體,行使經(jīng)濟(jì)管理職能,只是在原有的基礎(chǔ)上增加了稅務(wù)部門和國(guó)有資產(chǎn)部門,形成“一體兩翼”的格局,在傳統(tǒng)公共財(cái)政模式上做出巨大創(chuàng)新,走出了具有中國(guó)特色社會(huì)主義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路。

3.財(cái)政分權(quán)理論。財(cái)政分權(quán)是指通過給予地方一定的自主權(quán),讓地方能自主制定與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的政策性法規(guī),發(fā)揮地方政府的積極性和能動(dòng)性。縱觀我國(guó)財(cái)政稅制的實(shí)踐,1994年分稅制改革為財(cái)政分權(quán)制度拉開了序幕,從此我國(guó)開始了財(cái)政分權(quán)的道路?，F(xiàn)在我國(guó)增值稅擴(kuò)圍已經(jīng)完成,中央與地方財(cái)政關(guān)系將進(jìn)一步調(diào)整,財(cái)政分權(quán)將進(jìn)一步滲入到地方的各個(gè)部門,我國(guó)經(jīng)濟(jì)將迎來新的春天。

三、增值稅擴(kuò)圍與中央地方財(cái)政關(guān)系現(xiàn)狀分析

(一)我國(guó)增值稅擴(kuò)圍的基本情況

國(guó)務(wù)院于2011年同意“營(yíng)改增”試點(diǎn)方案,確定實(shí)施“三步走”,并于2012年初在上海設(shè)立首個(gè)試點(diǎn)城市,首先在交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)試點(diǎn)。隨后在北京、江蘇、安徽、福建、廣東、天津、浙江、湖北等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省(直轄市)試行。2013年交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)試點(diǎn)在全國(guó)試行。2014年初鐵路運(yùn)輸業(yè)和郵政業(yè)在全國(guó)范圍試行；6月份在全國(guó)范圍內(nèi)推行電信業(yè)“營(yíng)改增”。最終于2016年5月1 日全面推開“營(yíng)改增”試點(diǎn),全面取消營(yíng)業(yè)稅。經(jīng)過各地的試點(diǎn),“營(yíng)改增”顯現(xiàn)出了巨大的成效,傳統(tǒng)營(yíng)業(yè)稅重復(fù)征稅的問題得到了有效解決。實(shí)踐證明，增值稅擴(kuò)圍對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了積極影響,同時(shí)我國(guó)稅制得到了進(jìn)一步完善。

(二)中央與地方財(cái)政關(guān)系現(xiàn)狀

1994的分稅制財(cái)政體制改革進(jìn)一步推進(jìn)了我國(guó)中央與地方財(cái)政關(guān)系,財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)。隨著中央財(cái)政實(shí)力的增強(qiáng)以及中央財(cái)力的集中,國(guó)家宏觀調(diào)控能力明顯提高。中央財(cái)政占據(jù)主導(dǎo)地位,財(cái)政轉(zhuǎn)移資金規(guī)模不斷擴(kuò)大。但是隨著中央財(cái)權(quán)的高度集中,相應(yīng)的事權(quán)開始下移,中央占有絕對(duì)支配地位,加上省級(jí)政府,二者財(cái)力比重過大,縣鄉(xiāng)兩級(jí)基層政府處于弱勢(shì),這就必然引起上級(jí)政府干擾下級(jí)財(cái)權(quán)事權(quán),表現(xiàn)為政府活動(dòng)越位和缺位,從而導(dǎo)致地方政府既要承擔(dān)本地區(qū)發(fā)展所需的財(cái)政支出,又要承擔(dān)中央的財(cái)政支出,兩方支出責(zé)任壓力全部下壓,各方面支出以及部分改革成本也由地方承擔(dān),就連最低生活保障、五險(xiǎn)一金等社會(huì)福利開支也一并納入地方支出范疇,這些開支雖然有利于人民生活水平的提高和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,但是地方的能力畢竟是有限的,財(cái)政收入重心仍然在中央,地方難以負(fù)擔(dān)巨額的支出。上級(jí)層層下壓,又沒有相關(guān)法律法規(guī)的界定,最終基層政府成為改革發(fā)展的承擔(dān)者,本就窘迫的財(cái)政更加雪上加霜,這就逐漸演變成基層人民的生活水平越來越低,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)越來越富有,貧富差距與日俱增。

(三)中央地方財(cái)政關(guān)系存在的問題

1.財(cái)政關(guān)系立法不明確。與國(guó)際上大多數(shù)國(guó)家國(guó)情不同,我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家,社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)起步較晚,相應(yīng)的憲法和法律制度不完善,導(dǎo)致我國(guó)中央和地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)劃分不清,沒有一個(gè)權(quán)威的依據(jù),這與我國(guó)1994年分稅制改革的要求相悖,同時(shí)產(chǎn)生了許多問題，比如政府之間支出相互交叉、中央政府承擔(dān)的支出責(zé)任轉(zhuǎn)移給地方政府承擔(dān)、中央地方稅收劃分極其不規(guī)范、中央通過大量的?？罱槿胗傻胤阶孕邪才诺闹С龅?。我國(guó)經(jīng)過多年的實(shí)踐與探索,已經(jīng)大致摸清了中央和地方財(cái)政關(guān)系應(yīng)該具備的基本框架和原則,我國(guó)重新立法的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟,中央和地方財(cái)政體系需要注入新的活力。至于具體的劃分辦法,包括中央和地方如何明確劃分稅收和財(cái)政責(zé)任,可以等待今后時(shí)機(jī)成熟再分別立法。

2.財(cái)權(quán)高度集中。目前,我國(guó)中央財(cái)政占主導(dǎo)地位,財(cái)權(quán)高度集中于中央,中央權(quán)力過大從而導(dǎo)致政府活動(dòng)越位和缺位,上級(jí)政府把支出負(fù)擔(dān)層層下壓,最終由基層政府承擔(dān),這無疑使基層政府財(cái)政雪上加霜。財(cái)權(quán)高度集中,上級(jí)政府權(quán)力過大,容易滋生腐敗,給國(guó)家和人民帶來危害。而且地方財(cái)政缺乏合理的主體稅種,我國(guó)收入主要來源于第二產(chǎn)業(yè),這一部分稅收大多劃給中央收入,地方政府沒有穩(wěn)定的稅收來源,無法因地制宜地發(fā)揮地緣優(yōu)勢(shì),招商引資,發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。增值稅、消費(fèi)稅和所得稅劃為中央所有,房產(chǎn)稅、土地稅和財(cái)產(chǎn)稅歸地方所有,然而我國(guó)主要財(cái)政收入來源為增值稅、消費(fèi)稅和所得稅,這三種稅稅收收入歸中央所有,中央財(cái)政牢牢占據(jù)主導(dǎo)地位。中央與地方之間差距日益加大,而且中央轉(zhuǎn)嫁財(cái)政支出負(fù)擔(dān),這無疑給地方財(cái)政重重一擊,地方無法承擔(dān)巨大的財(cái)政支出,只能運(yùn)用有限的資源招商引資,進(jìn)而收取房產(chǎn)稅和土地稅,這也進(jìn)一步造成當(dāng)前房?jī)r(jià)高的局面,這一問題亟待解決,需要多方面的協(xié)調(diào)和配合。

3.事權(quán)劃分混亂。目前我國(guó)中央與地方事權(quán)劃分混亂,財(cái)權(quán)高度集中,相應(yīng)事權(quán)下移,主要由基層政府承擔(dān),這無疑加重了基層政府的稅收負(fù)擔(dān)?；鶎诱疀]有多余的能力發(fā)展本縣鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),從而進(jìn)一步導(dǎo)致富的越富,窮的越窮,貧富差距越來越大,這與我國(guó)發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)主義國(guó)情背道而馳。因此基于這種情況,需重新合理界定政府職能,不能發(fā)生越位和錯(cuò)位。此外,還要?jiǎng)澐种醒肱c地方的支出責(zé)任和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限,明確中央的財(cái)政支出職能,減輕基層政府的負(fù)擔(dān),合理分配收入,互幫互助,消除貧富差距,讓基層貧困縣鄉(xiāng)富起來,只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展好了,人民的生活才會(huì)越過越好。

4.中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付混亂。從各國(guó)的中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付來看,正確有效的轉(zhuǎn)移支付有利于平衡各地區(qū)間的基礎(chǔ)公共設(shè)施服務(wù)水平,有利于加強(qiáng)中央對(duì)地方的宏觀調(diào)控能力,因此各國(guó)十分重視該舉措。但是從我國(guó)實(shí)施情況來看,我國(guó)中央對(duì)地方每年轉(zhuǎn)移支付總金額十分巨大,但是成效并不顯著。主要原因是大量轉(zhuǎn)移支付資金轉(zhuǎn)移給地方都沒有通過正確的渠道,而是以一種不規(guī)范的形式進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付,而且各地區(qū)的資金各不相同,沒有做到縮小地區(qū)間的差距。我國(guó)實(shí)行轉(zhuǎn)移支付的時(shí)間太短,資金不充足,而且財(cái)權(quán)掌握在中央的手中,能轉(zhuǎn)移的資金十分有限,難以真正縮小各地區(qū)之間的貧富差距和大力發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

我國(guó)中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付可以借鑒西方一些國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn),這些發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展較早,各類改革趨于完善,相關(guān)法律制度也比較完備,對(duì)于此類問題的研究也十分詳細(xì)和深入。我國(guó)可以結(jié)合國(guó)情,借鑒西方經(jīng)驗(yàn),簡(jiǎn)化轉(zhuǎn)移支付模式,均衡各地區(qū)之間的財(cái)力,以中央為主,地方為輔,加快對(duì)目前我國(guó)轉(zhuǎn)移支付體系進(jìn)行清理的進(jìn)程,使轉(zhuǎn)移支付發(fā)揮其巨大的作用,有效發(fā)展各地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),發(fā)展經(jīng)濟(jì),加強(qiáng)中央對(duì)地方的有效宏觀調(diào)控能力。

5.省以下財(cái)政關(guān)系不明確。我國(guó)政府實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),分級(jí)管理”?！敖y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”是堅(jiān)持中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),中央指導(dǎo)地方完善相關(guān)法規(guī),對(duì)地方工作做出指導(dǎo)性意見?！胺旨?jí)管理”是給予地方足夠的自主權(quán)利和自控權(quán)利,地方有權(quán)在中央規(guī)定的方針政策下制定符合地方實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)章制度。但是這種模式僅限于中央和省、直轄市,對(duì)于省級(jí)以下的財(cái)政關(guān)系,中央無法正確有效地制定體制,因此對(duì)省級(jí)以下傳達(dá)制定的相關(guān)制度與該地區(qū)的實(shí)際情況可能不相符。而且無論將省以下的財(cái)政關(guān)系統(tǒng)一到哪一級(jí),都會(huì)對(duì)地方的體制做出巨大改變,各利益相關(guān)聯(lián)的部門或行業(yè)會(huì)產(chǎn)生很大的變動(dòng)。因此目前最有效的辦法是建立省以下財(cái)政制度,最大可能地滿足縣級(jí)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求,讓縣級(jí)政府也能自主地發(fā)展起來,從而帶動(dòng)地方相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

6.地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重。稅收競(jìng)爭(zhēng)是指地方政府為了發(fā)展本地方經(jīng)濟(jì),采用低稅負(fù)的手段,來吸引資本、勞務(wù)和技術(shù)等進(jìn)入本地,從而帶動(dòng)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,增加就業(yè)崗位,提高人民生活水平。雖然政府間的稅收競(jìng)爭(zhēng)有利于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì),增加地方稅收收入,解決地方就業(yè)等,但是過度的稅收競(jìng)爭(zhēng)必然會(huì)導(dǎo)致地方保護(hù)主義,盲目降低稅負(fù),吸引污染性強(qiáng)的產(chǎn)業(yè),這不僅不能長(zhǎng)遠(yuǎn)地發(fā)展經(jīng)濟(jì),還必然加劇地方環(huán)境污染,威脅工業(yè)區(qū)附近人民的生命健康。地方把經(jīng)濟(jì)發(fā)展建立在環(huán)境污染和低稅負(fù)的基礎(chǔ)上,這無疑走上了自取滅亡的道路。

(四)中央地方財(cái)政問題的原因分析

1.地方財(cái)政以營(yíng)業(yè)稅為主體稅種。營(yíng)業(yè)稅作為按營(yíng)業(yè)額征收的稅制,自1994年分稅制改革后,成為地方財(cái)政的主要來源,營(yíng)業(yè)稅歸地方所有,按照營(yíng)業(yè)額進(jìn)行征收,地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展越好,營(yíng)業(yè)稅收越多,給地方發(fā)展提供了資金保證,地方發(fā)展也會(huì)越來越好。但是增值稅擴(kuò)圍后,營(yíng)業(yè)稅被取消,而增值稅又歸中央所有,地方失去了主要經(jīng)濟(jì)來源,財(cái)政收入驟減,地方政府如何發(fā)展這一問題亟待解決。

2.中央始終占主導(dǎo)地位。以營(yíng)業(yè)稅為主體稅種的地方政府在“營(yíng)改增”后,主體稅種缺失,財(cái)權(quán)高度集中于中央,事權(quán)加劇于地方,使中央與地方財(cái)政關(guān)系存在的問題更加嚴(yán)重,而且地方經(jīng)濟(jì)受到極大的阻礙,地方?jīng)]有足夠的財(cái)權(quán)去發(fā)展經(jīng)濟(jì)和承擔(dān)上級(jí)政府下壓的事權(quán)。中央雖然給予地方一定的自主權(quán),但是缺失主體稅種的地方政府必然互相博弈,地方政府為保證財(cái)政收入必定設(shè)置保護(hù)關(guān)卡,形成地方保護(hù)主義。在稅源充足、經(jīng)濟(jì)富裕的地方,稅收收入沒有多大改變,能較好地完成中央制定的稅收任務(wù)。而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的地方,政府支出負(fù)擔(dān)層層下壓,主體稅種缺失,受稅收任務(wù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大壓力所迫,必然會(huì)采取行動(dòng),主動(dòng)爭(zhēng)奪稅源加大稅收競(jìng)爭(zhēng)力度。地方發(fā)展不同,財(cái)政任務(wù)壓力也就不同,地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展采取的稅收競(jìng)爭(zhēng)力度也就大不相同。針對(duì)中央與地方財(cái)政關(guān)系界限模糊不清、事權(quán)財(cái)權(quán)混亂、貧富差距各不相同等問題，中央應(yīng)該明確劃分財(cái)權(quán)事權(quán)界限,稅收收入均等分配,給予地方足夠的自主能力,讓地方能因地制宜發(fā)展經(jīng)濟(jì),同時(shí)各地區(qū)應(yīng)聯(lián)合起來,相輔相成,共同促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

四、增值稅擴(kuò)圍與中央地方財(cái)政關(guān)系調(diào)整對(duì)策

(一)調(diào)整中央地方共享稅分享比例

之前營(yíng)業(yè)稅作為地方的主體稅種,絕大部分歸地方所有,保證地方收入穩(wěn)定增長(zhǎng)。但是增值稅擴(kuò)圍后,營(yíng)業(yè)稅被取代,地方政府失去財(cái)政收入支柱,再加上財(cái)權(quán)高度集中,事權(quán)層層下移,財(cái)政收入與支出極其不匹配,地方政府承受巨大壓力。因此，增值稅擴(kuò)圍后,中央需重新調(diào)整共享稅的分享比例,如在中央財(cái)政收入與支出基本平衡時(shí),可以適當(dāng)增加增值稅和所得稅的分享比例,給予地方更多的稅收收入。同時(shí)也可以增加一定量的中央與地方共享稅的稅種,增加地方財(cái)政收入的來源。而且可以完善中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付制度,加大轉(zhuǎn)移支付力度,讓地方把資金用好、用活。

(二)完善各級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分

1994年分稅制改革后,財(cái)權(quán)高度集中于中央,相應(yīng)的事權(quán)相對(duì)下移,地方政府沒有財(cái)力去承擔(dān)過重的支出負(fù)擔(dān),因此劃分財(cái)權(quán)事權(quán)界限,平衡財(cái)政收入和支出等問題亟待解決。中央需出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī),明確劃分各級(jí)政府的支出責(zé)任,讓支出有法可依,而不是隨著上級(jí)政府的指示去承擔(dān),這樣才有利于中央和地方財(cái)政關(guān)系的健康發(fā)展,中央與地方相輔相成,才能共同促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。對(duì)于中央和地方財(cái)權(quán)事權(quán)的劃分,我們應(yīng)科學(xué)對(duì)待,公平公正地劃分各級(jí)政府的界限,只有政府間的界限明確了,財(cái)政收入有明確的來源,支出責(zé)任有明確的部門承擔(dān),才能把國(guó)家的政策實(shí)施好,把人民的事辦好。

(三)培養(yǎng)新的地方稅主體稅種

增值稅擴(kuò)圍后,增值稅取代營(yíng)業(yè)稅,營(yíng)業(yè)稅不復(fù)存在。為發(fā)展本地經(jīng)濟(jì),地方政府急需培養(yǎng)新的主體稅種來增加地方財(cái)政收入,建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施。目前我國(guó)還未開征遺產(chǎn)稅,根據(jù)西方國(guó)家實(shí)踐表明,遺產(chǎn)稅有利于調(diào)節(jié)貧富差距,解決不合理的資源占有,同時(shí)能將收入收歸國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè),平衡地區(qū)間發(fā)展差距。而且，我國(guó)一直關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展,忽略了環(huán)境污染問題,早已在發(fā)達(dá)國(guó)家開征的環(huán)保稅有利于監(jiān)控高污染、高耗能企業(yè),增加其污染成本,減少污染性企業(yè),做好排污減污措施,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型,走可持續(xù)發(fā)展道路。同時(shí)如今房?jī)r(jià)日益暴漲,購(gòu)房需求與日俱增,地方政府可以根據(jù)廣大人民群眾的消費(fèi)水平和可承受能力,酌情考慮征房產(chǎn)稅。

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