政社分開與團(tuán)結(jié)：政府購買社會服務(wù)第三方評估的風(fēng)險及其治理
——基于S市的評估實(shí)踐

徐選國，黃 穎

（1. 華東理工大學(xué)社會工作系，上海，200237；2. 上海高校智庫社會工作與社會政策研究院，上海，200237）

政社分開與團(tuán)結(jié)：政府購買社會服務(wù)第三方評估的風(fēng)險及其治理
——基于S市的評估實(shí)踐

徐選國1,2，黃 穎1

（1. 華東理工大學(xué)社會工作系，上海，200237；2. 上海高校智庫社會工作與社會政策研究院，上海，200237）

近年來，在社會體制改革與社會治理創(chuàng)新進(jìn)程推動下，政府購買社會服務(wù)第三方評估應(yīng)運(yùn)而生，成為強(qiáng)化政府職能轉(zhuǎn)移、提高社會組織能力、促進(jìn)政社分開與合作治理機(jī)制形成的重要力量。基于對S市政府購買社會服務(wù)的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，政府購買社會服務(wù)第三方評估實(shí)踐中存在著結(jié)構(gòu)性風(fēng)險、合法性風(fēng)險、有效性風(fēng)險和道義性風(fēng)險，這與第三方評估的結(jié)構(gòu)性地位尚未確立、合法性機(jī)制缺位、權(quán)威性難以彰顯、自主性缺失密切相關(guān)，其根本原因在于政社關(guān)系結(jié)構(gòu)失衡。基于此，筆者嘗試借助政社分開與團(tuán)結(jié)取向，為分析政府購買社會服務(wù)中政府與社會力量的關(guān)系提供一種新視角，并通過重構(gòu)第三方評估的結(jié)構(gòu)性位置、重建其合法性基礎(chǔ)、強(qiáng)化第三方評估的權(quán)威性特質(zhì)、反思和加強(qiáng)第三方評估的能力體系等方面，探求上述多重風(fēng)險的治理之道；在實(shí)踐中探尋一種邁向政社分開與團(tuán)結(jié)取向下的第三方評估模式。這可能是重構(gòu)當(dāng)前基層社會治理中政社關(guān)系結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新舉措。

政府購買社會服務(wù)；第三方評估；風(fēng)險生成；治理之道；政社分開與團(tuán)結(jié)

近年來，第三方評估機(jī)構(gòu)的發(fā)展速度十分迅猛。自2007年《民政部關(guān)于推進(jìn)民間組織評估工作的指導(dǎo)意見》和《全國性民間組織評估實(shí)施辦法》下發(fā)后，民政部陸續(xù)啟動了基金會、涉外基金會、民辦非企業(yè)單位、全國性行業(yè)類、學(xué)術(shù)類、聯(lián)合類、職業(yè)類、公益類社團(tuán)等8類社會組織的評估工作。截至2015年5月底，共評估各類全國性社會組織993家，其中，社會團(tuán)體736家、基金會217家、民辦非企業(yè)單位40家。同時，從2008年開始，北京、上海、浙江、福建、青海、山東、湖北、廣東、大連、深圳等地區(qū)陸續(xù)啟動了社會組織評估工作。截至2014年底，各省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市已全部開始了社會組織評估工作。[1]獨(dú)立第三方評估機(jī)制的引入，既成為落實(shí)政府購買社會服務(wù)制度的重要抓手，也是評價社會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能有效性的外部制衡力量。第三方評估在政府購買社會服務(wù)實(shí)踐中發(fā)揮著越來越重要的治理功能，成為創(chuàng)新社會治理體制的協(xié)同力量，既有助于促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)移的有效實(shí)施，又有助于社會組織“在做中”不斷提升能力以勝任政府轉(zhuǎn)移的職能，同時也是加快推進(jìn)“政社分工與合作”治理體制的外在驅(qū)力。[2]因此，對政府購買社會服務(wù)第三方評估進(jìn)行反思性研究，具有明顯的理論與現(xiàn)實(shí)價值。

一、問題的提出

2013年9月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，自此，政府向社會組織購買公共服務(wù)從地方探索上升到中央決策之中。[3]2014年8月27日，李克強(qiáng)總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，他強(qiáng)調(diào)：“要用第三方評估促進(jìn)政府管理方式改革創(chuàng)新”，“有關(guān)部門要逐步嘗試，將更多社會化專業(yè)力量引入第三方評估，進(jìn)一步加強(qiáng)對政策落實(shí)的監(jiān)督、推動，不斷提高政府的公信力。”[4]這表明，第三方評估與政府購買服務(wù)在政策實(shí)踐上成為一個相依相存的問題。在上述政策背景下，社會服務(wù)第三方評估，成為檢視政府購買服務(wù)參與國家治理、社會治理創(chuàng)新成效，揭示國家與社會關(guān)系(政社關(guān)系)變遷，以及促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)和提高社會組織能力的重要力量。

然而，在實(shí)踐中，政府購買社會服務(wù)第三方評估并未像預(yù)期的那樣順勢而為，而是存在著“名實(shí)不符”的現(xiàn)象，在實(shí)踐的過程中呈現(xiàn)出多重亂象，在不同程度上限制著第三方評估專業(yè)性的提升、功能的發(fā)揮，以及評估主體本身的可持續(xù)發(fā)展。例如，有的評估機(jī)構(gòu)因難以真正落地扎根而被迫“撤離”，并從以評估為主導(dǎo)的業(yè)務(wù)模式被迫轉(zhuǎn)型為非評估業(yè)務(wù)模式；有的評估機(jī)構(gòu)得出的評估結(jié)論受到被評方的質(zhì)疑，甚至出現(xiàn)因未達(dá)成共識而產(chǎn)生沖突的情形；有的評估機(jī)構(gòu)可能因與某些被評方的熟人關(guān)系而使評估過程或結(jié)果帶有主觀性，或者被其他利益主體質(zhì)疑其可能有的關(guān)系化運(yùn)作；還一些評估機(jī)構(gòu)體現(xiàn)出較強(qiáng)的監(jiān)控特征而被詬病為政府的“幫手”，進(jìn)而出現(xiàn)第三方評估主體的結(jié)構(gòu)性位置不清晰而受到質(zhì)疑的情形。諸此種種。

在近幾年的評估實(shí)踐中切身感受到的種種問題，引起了筆者的研究興趣，而2016年參與的S市公益招投標(biāo)實(shí)踐更是讓筆者疑惑不已。S市自2009年啟動了社區(qū)公益招投標(biāo)項(xiàng)目，至今已有連續(xù)6年的實(shí)踐，理應(yīng)形成一種健全的公益招投標(biāo)服務(wù)體系，然而有部分項(xiàng)目卻在本年度中期評估時被迫“叫?！?。是真的越做越差，還是僅僅因?yàn)樵u估方的要求越來越高？評估方在評估過程中發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施存在的問題并提出相應(yīng)建議，為何在下一年度的實(shí)踐中相關(guān)問題仍然重復(fù)出現(xiàn)？是真的難以做到，還是因?yàn)榈谌皆u估的存在起不到應(yīng)有的促進(jìn)或制約作用？基于此，本文嘗試從風(fēng)險生產(chǎn)與治理的線索來探究第三方評估參與政府購買社會服務(wù)實(shí)踐中存在的多重風(fēng)險及其特征，并結(jié)合實(shí)際探究風(fēng)險形成的原因，最后基于政府職能轉(zhuǎn)移、社會治理創(chuàng)新以及社會體制改革等背景，提出有效應(yīng)對當(dāng)前政府購買社會服務(wù)第三方評估風(fēng)險的治理之策。

二、政府購買社會服務(wù)第三方評估實(shí)踐中的多重風(fēng)險及其特征

以往研究較多關(guān)注政府購買服務(wù)(公共服務(wù)、社會服務(wù))的議題，而對于政府購買服務(wù)第三方評估的研究才剛剛起步?，F(xiàn)有關(guān)于第三方評估的研究成果更多是一些倡導(dǎo)性觀點(diǎn)，缺乏真正通過實(shí)證研究聚焦現(xiàn)實(shí)問題的反思和探討。在對S市公益招投標(biāo)項(xiàng)目的評估實(shí)踐研究中發(fā)現(xiàn)，第三方評估在實(shí)踐中面臨著結(jié)構(gòu)性風(fēng)險、合法性風(fēng)險、有效性風(fēng)險和道義性風(fēng)險，并與之相應(yīng)地呈現(xiàn)出一系列特征。

(一)結(jié)構(gòu)性風(fēng)險：獨(dú)立性與自主性缺失

以往學(xué)界對非營利性社會組織第三方評估的概念和內(nèi)容進(jìn)行了初步界定，即由獨(dú)立于政府部門、被評社會組織以及其他利益相關(guān)方之外的第三方機(jī)構(gòu)，借助科學(xué)的評估方法與評估指標(biāo)體系，對社會組織本身或承擔(dān)的項(xiàng)目相關(guān)方面，進(jìn)行資料收集與分析，最終得出公正評價的過程；或指公民個人、社會團(tuán)體、社會輿論機(jī)構(gòu)、中介評估機(jī)構(gòu)等通過一定程序和途徑，采取各種方式，直接或間接、正式或非正式地評估社會組織績效。[5]不難看出，第三方評估機(jī)構(gòu)在結(jié)構(gòu)上應(yīng)具有獨(dú)立性，在與政府、社會組織與社會大眾等多方主體形成的治理結(jié)構(gòu)中處于平行并列的位置。但在實(shí)踐中，這種獨(dú)立性、自主性卻難以真正實(shí)現(xiàn)，而易出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性風(fēng)險。結(jié)構(gòu)性風(fēng)險主要是指第三方評估機(jī)構(gòu)在政府、社會組織的結(jié)構(gòu)框架中出現(xiàn)的關(guān)系失衡現(xiàn)象，即第三方評估機(jī)構(gòu)從原本處于與政府、社會組織平行并列的地位，逐漸淪為對出資方的依附式發(fā)展，并演變成政府監(jiān)督社會組織服務(wù)成效的治理工具。[6]

在現(xiàn)實(shí)中，這種結(jié)構(gòu)失衡帶來的風(fēng)險普遍存在。筆者在對S市公益招投標(biāo)項(xiàng)目化評估實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，由于沒有專項(xiàng)的政府資金支持，在公益招投標(biāo)項(xiàng)目運(yùn)行6年的過程中，第三方評估機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了“從無到有”的過程。而根據(jù)S市民政局有關(guān)公益招投標(biāo)方面的最新規(guī)定，未來的公益招投標(biāo)項(xiàng)目將委托定點(diǎn)供應(yīng)商(以會計師事務(wù)所、各類管理咨詢類公司為主)進(jìn)行績效管理服務(wù)，導(dǎo)致原先已經(jīng)參與了幾年評估、具有專業(yè)性和非營利性的第三方評估機(jī)構(gòu)可能面臨“被遺棄”的處境。這表明，現(xiàn)有的出資方、項(xiàng)目實(shí)施方和第三方評估機(jī)構(gòu)并未在制度或?qū)嵺`中形成事實(shí)上的平行并列關(guān)系，而仍然是以出資方為主導(dǎo)，項(xiàng)目實(shí)施方和第三方評估機(jī)構(gòu)對出資方資源存在高度依附性的情況。因此，第三方評估的應(yīng)然角色并沒有得到真正的發(fā)揮，其主體性的缺失，以及結(jié)構(gòu)性位置的失衡及其依附性特征，在很大程度上限制了其功能的彰顯。

(二)合法性風(fēng)險：法律與社會的雙重缺位

獨(dú)立的第三方評估在政府購買社會服務(wù)領(lǐng)域是一項(xiàng)新事物，而每一項(xiàng)新事物只有獲得生存根基并成為社會“普遍接受的事實(shí)”之后，才能具有充分的合法性。其中，法律制度的保障對于任何一種新生組織的發(fā)展及其社會行動實(shí)踐都是不可或缺的關(guān)鍵要素。在當(dāng)前政府購買社會服務(wù)政策中，尤其是關(guān)于政府購買社會服務(wù)第三方評估方面的制度法規(guī)非常欠缺，而現(xiàn)有的一些政策條款過于籠統(tǒng)，缺乏對第三方評估機(jī)構(gòu)的主體性質(zhì)、地位的明確厘定，缺乏具體的實(shí)踐性指導(dǎo)，以致于第三方評估機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中受到諸多限制。例如，在具體評估實(shí)踐中，很多相關(guān)主體難以真正意識到第三方評估的價值和意義，進(jìn)而無法有效發(fā)揮其在參與國家治理和社會治理創(chuàng)新進(jìn)程中的功能。這種由于缺乏法律制度保障，而使得第三方評估機(jī)構(gòu)身份、地位不明確的現(xiàn)象，可以稱之為合法性風(fēng)險。按照既有的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，合法性一般分為法律合法性、行政合法性、政治合法性和社會合法性。[7]筆者在此更加強(qiáng)調(diào)作為核心要素的法律合法性和社會合法性的缺失對于第三方評估帶來的風(fēng)險。

結(jié)合筆者參與的項(xiàng)目化評估實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，第三方評估合法性風(fēng)險主要體現(xiàn)在兩個方面。

第一，有關(guān)政府購買社會服務(wù)政策中沒有明文規(guī)定第三方評估在此過程中的地位、作用和行動原則，因此現(xiàn)有的第三方評估機(jī)構(gòu)基本上是在法律未明確賦予其合法身份的前提下開展評估工作的。因而在實(shí)踐中面臨著較為普遍的風(fēng)險，并主要體現(xiàn)在合同文書的“虛設(shè)性”上：合同內(nèi)容寬泛、易于變更、流于形式等。這種風(fēng)險折射在S市的公益項(xiàng)目化實(shí)踐中，一方面，表現(xiàn)為出資方與社會組織、出資方與第三方評估機(jī)構(gòu)所簽訂合同文書具有模糊性，沒有具體規(guī)定出資方和第三方機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)義務(wù)、角色分工以及違約情況下所應(yīng)采取的具體應(yīng)對策略；另一方面，表現(xiàn)為出資方主導(dǎo)下的合同內(nèi)容的“易變性”，出資方在項(xiàng)目執(zhí)行過程中，會不時對社會組織施加影響，從而導(dǎo)致合同內(nèi)容以及形式的變更，社會組織出于對項(xiàng)目資金的依賴，一般都會采取接受的態(tài)度，這使得第三方評估機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中的獨(dú)立性、客觀性和公共性受到明顯的干預(yù)。

第二，從社會認(rèn)知與社會文化的角度來講，第三方評估的社會認(rèn)知和認(rèn)可度依然較低，很容易流于一種“評估人員都是專家或領(lǐng)導(dǎo)”的刻板印象，因此，在具體評估過程中會出現(xiàn)一種“被檢查”的應(yīng)付邏輯。這在現(xiàn)實(shí)中也是比較常見的，集中體現(xiàn)在很多項(xiàng)目承接方在接受評估時所做的各項(xiàng)“迎接檢查”工作上，包括項(xiàng)目呈現(xiàn)的資料、信息，以及評估現(xiàn)場的項(xiàng)目匯報等方面，主要以數(shù)量為導(dǎo)向，而難以看到服務(wù)的真實(shí)質(zhì)量。因此，法律與社會合法性缺失是第三方評估合法性風(fēng)險的重要表征。

(三)有效性風(fēng)險：第三方評估失靈

所謂有效性，即某種行為實(shí)踐之后應(yīng)發(fā)揮的作用和效果。第三方評估的有效性是指通過獨(dú)立第三方評估可以實(shí)現(xiàn)對政府購買社會服務(wù)項(xiàng)目的有效促進(jìn)。比如，第三方評估機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目需求與項(xiàng)目方案、項(xiàng)目目標(biāo)與服務(wù)內(nèi)容、項(xiàng)目管理與團(tuán)隊(duì)能力建設(shè)、承接項(xiàng)目的社會組織規(guī)范化、專業(yè)化等方面具有獨(dú)特的“以評促建”功能。然而，在實(shí)踐中，這樣的效應(yīng)卻很難實(shí)現(xiàn)，經(jīng)常出現(xiàn)第三方評估的“無效性”問題，可以將此種現(xiàn)象稱為有效性風(fēng)險。第三方評估的有效性風(fēng)險意味著其專業(yè)性、權(quán)威性受到挑戰(zhàn)或未被重視，導(dǎo)致其評估行為流于形式。其具體特征有兩個：一是由于現(xiàn)有第三方評估機(jī)構(gòu)自身專業(yè)能力的限制而導(dǎo)致評估結(jié)果浮于淺層；二是由于第三方評估的評估行為未受到法律賦權(quán)而使得評估過程、評估結(jié)果缺乏權(quán)威性和有效性。

筆者在對S市的項(xiàng)目評估實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，這種第三方評估的有效性風(fēng)險尤為明顯，主要體現(xiàn)在兩個方面。第一，目前的評估大多處在較為基礎(chǔ)的階段，容易流于對項(xiàng)目資料的檢查與核實(shí)，使得第三方評估人員變成類似“檢查員”的身份，負(fù)責(zé)向出資方反饋由其出資購買的項(xiàng)目實(shí)施情況。某些承接項(xiàng)目的社會組織每到項(xiàng)目評估前期就加緊準(zhǔn)備資料，項(xiàng)目資料一年比一年準(zhǔn)備得齊全。某些社會組織為了應(yīng)付“項(xiàng)目過關(guān)”而專注于資料整理，反而忽視了項(xiàng)目服務(wù)的真實(shí)質(zhì)量與成效。第二，即使評估方帶著比較專業(yè)和嚴(yán)格的態(tài)度進(jìn)行評估，也會出現(xiàn)兩種看似迥異、實(shí)則結(jié)果一致的情形。一種情形是多數(shù)被評方表面上都會“悉心”聽取評估方指出的有關(guān)項(xiàng)目實(shí)施的成績、不足及相關(guān)建議，但實(shí)際上這些建議并未發(fā)揮真正的作用，因?yàn)槌薪禹?xiàng)目的社會組織并未真正聽取建議而進(jìn)行改變。另一種情形是有些承接項(xiàng)目的社會組織在接受評估時，就會對評估方提出的深化和改進(jìn)方面的建議產(chǎn)生質(zhì)疑，出現(xiàn)“我們做的這么好為何還要提這些建議”等不滿情緒。這兩種情形的結(jié)果必然是評估行為的無效性，即第三方評估失靈。這與前述結(jié)構(gòu)性風(fēng)險、合法性風(fēng)險是緊密結(jié)合在一起的。

(四)道義性風(fēng)險：關(guān)系、人情抑或同情

所謂道義，即道德正義。原則上，第三方評估主體應(yīng)該堅(jiān)持獨(dú)立性、公正性、客觀性和專業(yè)性等原則。這里的公正性、客觀性就是指第三方評估在實(shí)踐中應(yīng)該秉持的道德正義原則。然而，在現(xiàn)實(shí)中，因?yàn)橹T多因素，第三方評估實(shí)踐中存在著明顯的道義性風(fēng)險，即行為主體面臨人情與法理之間出現(xiàn)的沖突和矛盾，選擇違背相關(guān)的法理規(guī)則，使得本應(yīng)秉持的道德正義面臨危機(jī)的情形。第三方評估的道義性風(fēng)險主要是指評估中的信任機(jī)制陷入風(fēng)險，即第三方評估實(shí)踐中由于人情關(guān)系的出現(xiàn)與作用機(jī)制，導(dǎo)致評估結(jié)果的公正性受到質(zhì)疑，社會組織、社會公眾對第三方評估的信任進(jìn)一步降低。其特征表現(xiàn)為，評估實(shí)踐中的各主體因受到人情、關(guān)系的影響，使評估過程和結(jié)果陷入道義性風(fēng)險之中。

在全國性的政府購買社會服務(wù)第三方評估實(shí)踐中，主要存在三種道義性風(fēng)險。一是被評方可能具有某種體制背景或者其他關(guān)系，在評估過程中，第三方評估機(jī)構(gòu)的評估結(jié)果可能會被“篡改”，難以成為最終評定結(jié)果。二是某些被評方在實(shí)然關(guān)系上可能確實(shí)與第三方評估人員較為熟悉，因而無論是有形的請求還是無形的人情基礎(chǔ)，都有可能會影響第三方評估進(jìn)行公正、客觀評價，這是第三方評估機(jī)構(gòu)需要認(rèn)真反思和避免的問題。三是由于出資方和第三方評估機(jī)構(gòu)共同的影響，比如某些專業(yè)性社會組織雖然目前存在人員流動性大、項(xiàng)目管理欠缺規(guī)范等問題，但是，評估過程中仍然注重對他們的鼓勵和包容，“故意”將他們的成績放大。這種情形實(shí)際上是出資方、第三方評估機(jī)構(gòu)對于社會服務(wù)組織發(fā)展的一種關(guān)懷。這與現(xiàn)有研究得出的結(jié)論基本一致。[8]所以，盡管這樣的評估結(jié)果不盡客觀公正，但也是對相關(guān)社會組織成長的包容和鼓勵。后兩種道義性風(fēng)險在筆者參與的S市評估實(shí)踐中有所體現(xiàn)。

三、結(jié)構(gòu)限制與自主性缺乏：第三方評估風(fēng)險的生成機(jī)制

基于上述對政府購買社會服務(wù)第三方評估實(shí)踐中存在的多重風(fēng)險及其特征的理解和認(rèn)識，可進(jìn)一步追問：上述風(fēng)險是如何發(fā)生的？或者說，促成第三方評估實(shí)踐存在多重風(fēng)險的發(fā)生機(jī)理是什么？具體而言，可以從四個方面加以解釋。

(一)結(jié)構(gòu)性位置未能落實(shí)

第三方評估在評估實(shí)踐中之所以出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性風(fēng)險，其主要原因在于其結(jié)構(gòu)性位置尚未得到重視和落實(shí)。從理論上講，第三方評估機(jī)構(gòu)在其結(jié)構(gòu)性位置上應(yīng)是有明確界定的，但在現(xiàn)實(shí)中并未得到真正落實(shí)，第三方評估機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中并未真正被納入政府購買社會服務(wù)這一結(jié)構(gòu)性治理體系之中，沒有形成出資方、項(xiàng)目實(shí)施方以及第三方評估機(jī)構(gòu)在結(jié)構(gòu)上的獨(dú)立與并行關(guān)系，而是出現(xiàn)了彼此關(guān)系的失衡。這種結(jié)構(gòu)性失衡現(xiàn)象背后更為深層次的原因在于政社關(guān)系不明確，傳統(tǒng)上政社不分、以政代社的現(xiàn)象依然存在。這是由于我國長期以來“社會”的缺位，以及政府的“越位”等歷史行動邏輯所導(dǎo)致的。即使目前中央和地方大力推進(jìn)政府購買社會服務(wù)，旨在促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)型與社會體制創(chuàng)新，但是，在此過程中仍然有諸多結(jié)構(gòu)性問題未能得到有效重視和解決。

(二)合法性機(jī)制尚未建立

第三方評估在評估過程中之所以會出現(xiàn)合法性風(fēng)險，是因?yàn)槠浞珊戏ㄐ院蜕鐣戏ㄐ源嬖陔p重缺位的問題。與結(jié)構(gòu)性位置不當(dāng)密切相關(guān)的是，第三方評估在現(xiàn)有的法律制度體系內(nèi)沒有一個既定的位置，因此也沒有受到相關(guān)法律制度的保障。一個新生事物沒有法律上的依據(jù)支撐，必然面臨因缺乏合法性或合理性而受到詬病的風(fēng)險。同時，因?yàn)槿狈χ贫然倪^程，第三方評估未成為“廣泛接受的社會事實(shí)”，因而缺乏相應(yīng)的社會合法性。在實(shí)踐中，第三方評估合法性基礎(chǔ)缺失的主要原因在于兩個方面。第一，法律地位的缺失導(dǎo)致其法律合法性困境。當(dāng)前我國第三方專業(yè)評估組織常被納入民辦非企業(yè)單位的范疇，雖然具有法人地位，但在整個社會組織體系中的獨(dú)特身份未能體現(xiàn)出來，缺乏與其他民辦非企業(yè)單位相區(qū)別的專門法律法規(guī)?，F(xiàn)有的社會服務(wù)領(lǐng)域第三方評估機(jī)構(gòu)缺乏像會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所那樣明確的法律資質(zhì)規(guī)定。第二，由于缺乏相應(yīng)的文化傳統(tǒng)、社會習(xí)慣、行業(yè)規(guī)范等社會性基礎(chǔ)而導(dǎo)致第三方評估出現(xiàn)社會合法性困境。長期以來，我國社會組織處于一種管控型發(fā)展?fàn)顟B(tài)，難以發(fā)展壯大，相應(yīng)地缺乏社會組織發(fā)展的社會傳統(tǒng)。第三方評估作為現(xiàn)代社會制度體系的組成部分，更是缺乏相應(yīng)的文化基礎(chǔ)和社會規(guī)范，社會上對第三方評估的認(rèn)知程度較低，行業(yè)內(nèi)對第三方評估的規(guī)范性要素仍然缺位。這種法律合法性與社會合法性的缺失，是生成當(dāng)前我國政府購買社會服務(wù)“第三方評估”合法性困境的重要動因。[9]

(三)權(quán)威性難以真正彰顯

為什么在政府購買社會服務(wù)領(lǐng)域需要第三方評估機(jī)構(gòu)的介入？從根本上講，就是因?yàn)榈谌皆u估具有不同于政府或服務(wù)型社會組織的獨(dú)特之處。其獨(dú)立性體現(xiàn)在第三方評估具有不被其他主體干預(yù)的自主性；其權(quán)威性和專業(yè)性體現(xiàn)在第三方評估是一項(xiàng)專業(yè)系統(tǒng)工程，具備其特有的專業(yè)特質(zhì)，是不能被其他機(jī)構(gòu)所替代的；[10]其公正性、客觀性體現(xiàn)在第三方評估是基于其獨(dú)立性而進(jìn)行的評估行動。這其中，專業(yè)性要素成為第三方評估主體最為關(guān)鍵的特質(zhì)，它是衡量第三方評估機(jī)構(gòu)是否具有權(quán)威性的核心要素。然而，在現(xiàn)實(shí)中，第三方評估的權(quán)威性形象尚未建立起來，導(dǎo)致評估在很大程度上淪為一種“事中檢查”或“事后診斷”，評估建議和評估結(jié)果往往流于形式。這種現(xiàn)象之所以產(chǎn)生，一方面是由于第三方評估機(jī)構(gòu)在法律上缺乏專門的界定，在治理結(jié)構(gòu)上處于依附或邊緣位置，第三方評估主體未能得以“立身”“正身”；另一方面是由于第三方評估機(jī)構(gòu)自身專業(yè)能力不足，其評估知識的系統(tǒng)性、評估方法的科學(xué)性、評估工具的有效性等方面的限制，削弱了其評估的權(quán)威性。所以，相應(yīng)地，其專業(yè)性難以通過權(quán)威性而得以體現(xiàn)，進(jìn)而出現(xiàn)評估的無效或“第三方評估失靈”現(xiàn)象。

(四)自主性不能有效獲得

在實(shí)踐中，第三方評估會經(jīng)常會面臨著多重的道義風(fēng)險，這正是第三方評估缺乏自主性的體現(xiàn)。如果第三方評估能在現(xiàn)有的制度框架之中堅(jiān)守自身的價值、使命，堅(jiān)持自身的公正性、客觀性，進(jìn)而超過對“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”的重視；[11]那么，第三方評估是具有自主性的。但是，現(xiàn)實(shí)中，這樣的自主性仍然難以實(shí)現(xiàn)，因而難以確保評估的獨(dú)立性、公正性和客觀性。具體原因包括三個方面。一是評估資金的行政性依附而非社會性獲得，即現(xiàn)有的政府購買社會服務(wù)第三方評估經(jīng)費(fèi)基本上來自政府，導(dǎo)致第三方評估在生存發(fā)展方面體現(xiàn)出嚴(yán)重的依附邏輯。這與當(dāng)前社會組織發(fā)展存在的依附與自主結(jié)構(gòu)性張力是一致的。[12]二是評估機(jī)構(gòu)自身理念、宗旨等方面的定位可能并未回應(yīng)社會的需求。由于缺乏明確的法律屬性規(guī)定，現(xiàn)有法規(guī)體系之中沒有對專業(yè)服務(wù)類第三方評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行理念和宗旨上的規(guī)定，因而會出現(xiàn)第三方評估機(jī)構(gòu)自身理念和宗旨不明確，難以體現(xiàn)對于社會結(jié)構(gòu)問題和需求的關(guān)注與回應(yīng)的情形。三是現(xiàn)有的人情、關(guān)系、面子等文化情結(jié)，一定程度上還制約著政府購買社會服務(wù)第三方評估良性文化的形成及其作用的發(fā)揮。

四、政社分開與團(tuán)結(jié)：政府購買社會服務(wù)第三方評估的風(fēng)險治理

要深究以上問題產(chǎn)生的根源，必然回到問題的中心：即第三方評估所遭遇的結(jié)構(gòu)性限制。正是這一核心動因形塑了當(dāng)前第三方評估的生存境遇及實(shí)踐百態(tài)。那么，針對這樣的處境，應(yīng)如何思考一種可為的治理之道呢？結(jié)合前述對于第三方評估風(fēng)險及其生成機(jī)制的分析，筆者嘗試從“政社分開與團(tuán)結(jié)”視角，提出改善政府購買社會服務(wù)第三方評估的風(fēng)險治理策略?！罢绶珠_與團(tuán)結(jié)”是在政社分開、政社合作基礎(chǔ)上提出的一種重構(gòu)政府與社會力量關(guān)系的重要視角，它強(qiáng)調(diào)政社雙方不僅具有各自的利益邏輯和行動策略，而且二者在促進(jìn)社會發(fā)展、實(shí)現(xiàn)社會秩序方面存在著更大程度地團(tuán)結(jié)精神和共治邏輯。[13]

(一)在現(xiàn)有治理框架中找準(zhǔn)第三方評估的結(jié)構(gòu)性位置

在第三方評估參與的治理實(shí)踐中，最關(guān)鍵的問題在于：多方主體能否認(rèn)清政府購買社會服務(wù)的本質(zhì)內(nèi)涵？能否在政府購買社會服務(wù)這一治理結(jié)構(gòu)框架中厘定每個主體的結(jié)構(gòu)性位置及其角色？筆者認(rèn)為，在當(dāng)前共有的國家治理和社會治理創(chuàng)新目標(biāo)進(jìn)程中，政府購買社會服務(wù)作為一項(xiàng)社會體制改革議程，應(yīng)該在這一治理架構(gòu)中明確政府、社會組織與第三方評估主體的結(jié)構(gòu)性位置。其中，政府應(yīng)成為現(xiàn)有公共服務(wù)、社會服務(wù)的資源配置者和制度實(shí)踐者，讓社會組織在資源傳遞、服務(wù)供給方面發(fā)揮基礎(chǔ)性和決定性作用，同時為第三方評估確立一種具有獨(dú)立性的結(jié)構(gòu)位置。一些發(fā)達(dá)國家在政府購買社會服務(wù)或者政府公共政策實(shí)踐領(lǐng)域積極建立了第三方評估機(jī)制，這一機(jī)制賦予了第三方評估明確的權(quán)利和責(zé)任，同時這種機(jī)制進(jìn)一步促進(jìn)了政府、社會組織、第三方評估以及社會其他相關(guān)主體之間的有效連接。因此，在現(xiàn)有的治理架構(gòu)之中，應(yīng)該理順政府與社會力量關(guān)系，探尋政府購買社會服務(wù)的內(nèi)在本質(zhì)要求，在宏觀制度架構(gòu)上不斷形成政社分工與團(tuán)結(jié)的關(guān)系機(jī)制。從社會治理的意義上講，“第三方評估”可以被視為國家與社會關(guān)系從管控型邁向合作治理型的重要標(biāo)志，是政府購買社會服務(wù)實(shí)踐中社區(qū)治理共同體的有機(jī)構(gòu)成。[14]因此，要形成這樣一種治理共同體，就需要在深層次上找到政社關(guān)系的實(shí)質(zhì)，進(jìn)而在現(xiàn)有治理結(jié)構(gòu)中明確每個主體的恰適性位置。

(二)在評估制度與實(shí)踐中建立第三方評估的合法性基礎(chǔ)

第三方評估作為社會體制改革、政府職能轉(zhuǎn)移和政府購買社會服務(wù)背景下的“新興產(chǎn)物”，在其發(fā)展過程中必然會面臨諸多困境，而上述諸多風(fēng)險都與第三方評估的法律缺失有關(guān)。因此，如何建立、完善有關(guān)第三方評估的法律法規(guī)體系是亟待解決的重大問題。筆者認(rèn)為，要改善當(dāng)前第三方評估合法性依據(jù)缺失進(jìn)而導(dǎo)致其角色迷失或定位不清的現(xiàn)象，就要在制度層面形成關(guān)于第三方評估的法律依據(jù)。這種法律依據(jù)將從根本上規(guī)定第三方評估主體是誰的問題。只有在法律上有了合法身份，第三方評估才能順利進(jìn)入政府購買社會服務(wù)治理體系之中。從這個意義上講，明確第三方評估的合法身份與尋求第三方評估在現(xiàn)有治理架構(gòu)中的結(jié)構(gòu)性位置是內(nèi)在一致的。因此，應(yīng)該將第三方評估視為整個社會發(fā)展有機(jī)體中的一環(huán)，并賦予其法律屬性。在此基礎(chǔ)上建立第三方評估法律制度，不斷加強(qiáng)現(xiàn)有法律法規(guī)建設(shè)，進(jìn)一步細(xì)化政策規(guī)范，形成一套有助于指導(dǎo)第三方評估開展實(shí)施的具體法律文件體系。這些具體實(shí)施細(xì)則可以包括培育與認(rèn)證、服務(wù)內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范、權(quán)利義務(wù)、違約責(zé)任、合同兌現(xiàn)等方面。在條件成熟的情況下，可以由國務(wù)院制定《政府購買公共服務(wù)第三方評估管理辦法》，對有關(guān)第三方評估的制度內(nèi)容加以規(guī)定。[15]另外，政府和第三方評估機(jī)構(gòu)自身應(yīng)該不斷加強(qiáng)宣傳，在推進(jìn)政府購買服務(wù)制度與評估實(shí)踐中不斷形成第三方評估文化體系，加強(qiáng)第三方評估與社會大眾的連接性、親和性，進(jìn)一步加強(qiáng)第三方評估的社會、文化基礎(chǔ)。

(三)在評估議程之中強(qiáng)化第三方評估的權(quán)威性和有效性

針對在實(shí)踐評估過程中出現(xiàn)評估無效的現(xiàn)象，應(yīng)該從第三方評估的權(quán)威性方面加以改善。一方面，應(yīng)該明確第三方評估的權(quán)威性基礎(chǔ)。即相關(guān)政府在引入第三方評估主體時，應(yīng)該賦予評估方一定的權(quán)限，這種權(quán)限是確保第三方評估過程和結(jié)果具備有效性的關(guān)鍵舉措。從更深層次講，這又涉及到第三方評估的法律地位問題。因此，通過法律或行政手段向第三方評估主體賦權(quán)，使第三方評估機(jī)構(gòu)具有從事相關(guān)領(lǐng)域評估工作的權(quán)威形象尤為關(guān)鍵。這主要體現(xiàn)在，第三方評估可以通過其權(quán)威性確保其過程和評估結(jié)果發(fā)生效力，即讓評估真正有效用；換言之，通過一定的約束力使被評機(jī)構(gòu)因評估而得以改善和發(fā)展。另一方面，應(yīng)該形成全程化評估機(jī)制。目前第三方評估主要是一種事后評估邏輯，也即項(xiàng)目立項(xiàng)后才來找第三方評估機(jī)構(gòu)。這樣一種“工作檢查或驗(yàn)收”，只是從形式上體現(xiàn)了對政府購買服務(wù)實(shí)施的一種“保證”，實(shí)際上卻是另一種性質(zhì)的形式治理或技術(shù)治理?；诖?，應(yīng)該進(jìn)一步促進(jìn)第三方評估的機(jī)制創(chuàng)新，通過建立起第三方參與項(xiàng)目的全程評估，即前置評估、過程評估、結(jié)果評估三階段貫穿于評估全過程。具體而言，要從需求評估、方案設(shè)計等項(xiàng)目形成階段開始進(jìn)行指導(dǎo)與把關(guān)，此為前置評估，這是目前普遍缺少的。過程評估，包括直接的參與或季度、中期評估，這是對項(xiàng)目實(shí)施周期內(nèi)的實(shí)際情況進(jìn)行參與、督導(dǎo)與咨詢的重要形式。結(jié)果評估，即在項(xiàng)目全周期結(jié)束時對項(xiàng)目進(jìn)行系統(tǒng)、綜合、全面的評價。另外，尤為重要的是，要考慮評估結(jié)果對于下年度項(xiàng)目實(shí)施的參考性問題，這也是目前普遍缺失的。正是因?yàn)槟壳暗脑u估未將評估結(jié)果與下年度項(xiàng)目資助相銜接，使得第三方評估的建議未發(fā)揮實(shí)際作用或效力，導(dǎo)致評估結(jié)果流于形式，出現(xiàn)“第三方評估失靈”現(xiàn)象。

(四)在評估行動與反思中完善第三方評估的自身能力體系

除了獲得結(jié)構(gòu)性地位、合法性身份以及權(quán)威性角色以外，還應(yīng)從第三方評估主體角度進(jìn)行反思，并不斷加強(qiáng)第三方評估的能力建設(shè)。在國際著名非營利部門研究專家薩拉蒙看來，政府與非營利組織之間是一種伙伴關(guān)系，而第三方理論進(jìn)一步為這種政社伙伴關(guān)系提供了理論支撐，即政府和非營利組織之間存在著大量的責(zé)任共享。[16]這表明，作為一種重要的非營利主體，第三方評估機(jī)構(gòu)應(yīng)該具備能與政府進(jìn)行責(zé)任共擔(dān)、共享的能力體系，這與本文提出的政社分工與團(tuán)結(jié)機(jī)制內(nèi)在地契合。具體而言，包括四個方面。第一，加強(qiáng)第三方評估人才隊(duì)伍建設(shè)。一方面不斷加強(qiáng)評估人員的專業(yè)能力建設(shè)，促進(jìn)其加強(qiáng)第三方評估理論與應(yīng)用研究的學(xué)習(xí)，提高專業(yè)知識水平和技能；另一方面，促進(jìn)評估人員對第三方評估價值觀的內(nèi)化，不斷增強(qiáng)其專業(yè)素養(yǎng)，在評估實(shí)踐中保持客觀性與公正性，避免評估結(jié)果受到來自出資方、項(xiàng)目承接方等其他相關(guān)方的干預(yù)或影響。第二，提高第三方評估體系的專業(yè)性與科學(xué)性。目前第三方評估實(shí)踐中評估指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)等工具的設(shè)計在科學(xué)性、適用性方面還需要進(jìn)一步完善，因此，應(yīng)該在借鑒國內(nèi)外優(yōu)秀的評估指標(biāo)與體系的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)氐谌皆u估的實(shí)際情況，設(shè)計出適應(yīng)當(dāng)?shù)乇就粱榫暗脑u估機(jī)制及其指標(biāo)體系。第三，要加強(qiáng)第三方評估專業(yè)人員使用、考核、晉升、激勵等機(jī)制，確保第三方評估人員能夠勝任其所承擔(dān)的政府購買社會服務(wù)評估職責(zé)。[10]第四，加強(qiáng)第三方評估主體與政府、社會組織等相關(guān)方的溝通對話能力，在良性的溝通合作機(jī)制中共同實(shí)現(xiàn)政府購買社會服務(wù)之于社會發(fā)展、社會建設(shè)的核心目標(biāo)。

第三方評估是政府購買社會服務(wù)創(chuàng)新的一項(xiàng)重要機(jī)制，它力求通過專業(yè)的第三方評估，對政府購買的相關(guān)社會服務(wù)項(xiàng)目績效進(jìn)行客觀評價，并在此過程中不斷改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量、提升社會組織綜合能力，以從整體上促進(jìn)社會體制優(yōu)化與社會治理創(chuàng)新。然而，在實(shí)踐中，第三方評估存在著多重風(fēng)險，這主要與第三方評估在現(xiàn)有治理體系之中缺乏明晰的結(jié)構(gòu)性位置、在法律體系中缺乏應(yīng)有的合法身份和相應(yīng)的社會文化基礎(chǔ)、在評估實(shí)踐中難以彰顯其權(quán)威性特征，以及自主性的缺失等因素密切相關(guān)。從更深層次講，上述問題的發(fā)生，是由于現(xiàn)有關(guān)于政府購買社會服務(wù)制度與實(shí)踐中政社關(guān)系不明晰、政社分工與合作治理結(jié)構(gòu)不完善所導(dǎo)致的?；诖?，筆者認(rèn)為，在未來推進(jìn)政府購買社會服務(wù)及其第三方評估實(shí)踐中，應(yīng)該深化對現(xiàn)有實(shí)踐范式的反思和創(chuàng)新，在此基礎(chǔ)上嘗試提出一種邁向政社分工與團(tuán)結(jié)機(jī)制下的第三方評估模式。這種模式有助于優(yōu)化當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)移，重構(gòu)政府購買社會服務(wù)實(shí)踐中的政社關(guān)系，以進(jìn)一步推動當(dāng)前社會治理朝向一種服務(wù)型治理取向演進(jìn)。

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(文字編輯：徐朝科 責(zé)任校對：賈俊蘭)

Separation and Unity of Government-Society :The Risks and Governing Methods of the Third Party Assessment under Government Purchasing
Social Services: Based on the Evaluation Practice in “S” City

XU Xuanguo1,2, HUANG Ying1
(1. Department of Social Work, East China University of Science and Technology, Shanghai, 200237, China; 2. Institute of Social Work and Social Policy, University Think Tank of Shanghai, Shanghai, 200237, China)

In recent years, under the impetus of social system reform and social governance innovation, the third party evaluation of government purchasing social services has emerged as an important force to strengthen the transfer of government functions, to improve the ability of social organizations and to promote the formation of cooperative governance mechanism about separation and unity of government and society. Based on the empirical study on the purchase of social services by the government in “S” city, which finds that the third party assessment has structural, legal, validity, moral and other risks in the practice of government procurement of social services. Above risks are closely related to disestablished structural status, the absence of legitimacy mechanism, unreflecting of the authority and less autonomy in the third party assessment practice. The most fundamental reason is the imbalance structural relationship between government and society. Therefore, the article tries to provide a new perspective to analyze the relationship between the government and social forces in the current government procurement of social services, and to explore the governing methods of multiple risks by reconstructing the structural position, reconstructing its legitimacy foundation, strengthening the authoritative characteristics, reflecting and strengthening the competence system in the third party evaluation. In conclusion, the article aims to explore a third party assessment model, which is moving toward division and solidarity between the government and society. The model may be the innovation initiatives, which reconstruct the structural relationship between government and society in grass-roots social governance.

government purchasing social services; third party assessment; risk generation; governing methods; separation and unity of government and society

C916

A

1671–623X(2017)02-0070-08

2016-11-14

■ 基金課題：上海市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃青年課題“嵌入性治理：中國社會工作本土化機(jī)制創(chuàng)新研究”(2016ESH003)；國家社科基金重大項(xiàng)目“中國特色社會體制改革與社會治理創(chuàng)新研究”(16ZDA078)；國家社科基金重大項(xiàng)目“社會治理背景下我國社會工作行動本土化理論框架與實(shí)踐體系研究”(16ZDA084)。

徐選國(1987— )，男，漢族，講師，管理科學(xué)與工程博士后；主要研究方向：社會工作學(xué)，社區(qū)社會學(xué)，基層社會治理。

徐選國，黃穎. 政社分開與團(tuán)結(jié)：政府購買社會服務(wù)第三方評估的風(fēng)險及其治理——基于S市的評估實(shí)踐［J］.社會工作與管理，2017，17(2)：70-77.