農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的路徑

文 中共云南省昆明市委黨校市情研究中心副教授

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是全面深化農(nóng)村改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是當(dāng)前深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要工作任務(wù)。2017年3月15日，第十二屆全國人民代表大會第五次會議審議通過的《中華人民共和國民法總則》作出“賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人資格”等重大法律規(guī)定，為深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革提供了法治保障。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)方向，就是要逐步構(gòu)建“歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格”的中國特色社會主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，建立符合市場經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運行新機(jī)制，形成有效維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利的治理體系。目前，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革路徑已經(jīng)明了，新的政策舉措需要把握好。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是農(nóng)村綜合改革的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)

新中國成立初期我國進(jìn)行的大規(guī)模的農(nóng)業(yè)社會主義改造和改革開放以來實行的“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”，相通之處是為了實現(xiàn)中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。本質(zhì)上的不同在于，前者是在典型的計劃經(jīng)濟(jì)體制下作出的制度安排，沒有也不可能有現(xiàn)代意義上的“產(chǎn)權(quán)”概念；而后者，伴隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，有中國特色的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的改革和建立，被逐漸提上議事日程。

20世紀(jì)80年代初期建立的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制（俗稱“大包干”），構(gòu)成我國農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度，即農(nóng)村的土地等生產(chǎn)資料“集體所有，農(nóng)戶承包經(jīng)營”，形成了集體和農(nóng)戶雙層經(jīng)營的生產(chǎn)關(guān)系。農(nóng)民承包村集體的土地，依次經(jīng)歷過15年到期和30年到期后的“兩次延包”，方針政策上，始終堅持和強(qiáng)調(diào)承包關(guān)系不改變。黨的十七屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，明確提出農(nóng)戶與集體的承包關(guān)系長久不變。中央的正式文件也多次強(qiáng)調(diào)“兩個不動搖”，但問題是，隨著我國市場化改革向縱深推進(jìn)，現(xiàn)行的農(nóng)村雙層經(jīng)營體制，受到了產(chǎn)權(quán)關(guān)系的嚴(yán)重羈絆。集體資產(chǎn)歸屬不清、權(quán)責(zé)不明、保護(hù)不嚴(yán)、流轉(zhuǎn)不暢等問題凸顯。一方面，農(nóng)村可觀的集體資產(chǎn)“沉睡”著活不起來；另一方面，農(nóng)民享有的財產(chǎn)權(quán)利無以釋放，增收渠道依然狹窄。

黨的十八屆三中全會提出，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。這個命題的含金量很高，“更多的財產(chǎn)權(quán)利”體現(xiàn)在以下幾個方面：一是在農(nóng)民的承包地方面，在原來賦予的占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)等權(quán)益基礎(chǔ)上，又賦予了農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押、擔(dān)保權(quán)能。二是在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地方面，允許出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。三是在農(nóng)民對集體資產(chǎn)享有的財產(chǎn)權(quán)利方面，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。四是在農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)方面，要保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?？偟膩砜矗咭鈭D明顯，就是激活農(nóng)村集體資源、資產(chǎn)，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。但落實起來并不順利，主要是抵押擔(dān)保等權(quán)能缺乏法律配套，金融機(jī)構(gòu)有所顧慮。再就是“房地分離”的政策安排還存在局限性，宅基地所有權(quán)是集體的，農(nóng)民住房擁有財產(chǎn)權(quán)，抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓仍然存在障礙。

2016年，中央緊鑼密鼓地對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革作出重大部署和安排。2016年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，對農(nóng)民承包地作出了“三權(quán)分置”的改革部署。2016年12月《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》出臺，對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革作出總體部署。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革有了完整的頂層設(shè)計。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的路徑

改革的關(guān)鍵路徑是對農(nóng)村三大類集體資產(chǎn)進(jìn)行分類施策。對于資源性的資產(chǎn)改革，繼續(xù)抓好土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，完善“三權(quán)分置”辦法，做到堅持所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)。這相對于此前“兩權(quán)分離”的農(nóng)村雙層經(jīng)營體制，理論上有質(zhì)的變化，實踐中有利于農(nóng)地流轉(zhuǎn)和發(fā)展現(xiàn)代經(jīng)營農(nóng)業(yè)；對非經(jīng)營性資產(chǎn)的改革，主要是結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，探索建立集體統(tǒng)一經(jīng)營的運行管護(hù)機(jī)制，更好地為集體成員和社區(qū)居民提供公益性服務(wù)；對農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)的改革，把集體經(jīng)營性資產(chǎn)確權(quán)到戶，然后發(fā)展多種形式的股份合作制。

2017年中央一號文件對深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革作出一些新的安排。一是落實農(nóng)村土地“三權(quán)分置”辦法，加快推進(jìn)農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證，要求擴(kuò)大“整省試點”范圍。二是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點（俗稱“三塊地改革”）。三是全面加快“房地一體”的農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記頒證工作。四是探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。五是允許地方多渠道籌集資金，按規(guī)定用于村集體對進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿退出承包地、宅基地的補(bǔ)償。六是穩(wěn)妥有序、由點及面地推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，確認(rèn)成員身份，量化經(jīng)營性資產(chǎn)，保障農(nóng)民集體資產(chǎn)權(quán)利。七是鼓勵地方開展資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東等改革，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力和實力。

需要特別指出的是，宅基地和住宅“房地一體”的改革設(shè)計，較之此前“房地分離”的改革有實質(zhì)性進(jìn)步?！胺康匾惑w”把宅基地確權(quán)登記頒證到集體的成員，這樣，農(nóng)戶依法取得的宅基地占有、使用權(quán)（用益物權(quán)）與其住宅的財產(chǎn)權(quán)，就具備了同一的產(chǎn)權(quán)權(quán)能，并由同一個權(quán)力主體來行使，有利于農(nóng)戶抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓和增加財產(chǎn)性收入。即便發(fā)生“追償”情況，也具有可操作性。在“房地分離”狀態(tài)下，在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，住宅可以擔(dān)保抵押，但宅基地是集體所有，不在成員名下，不可以用作抵押物。即便銀行受理了，萬一發(fā)生追償，銀行可以處置房產(chǎn)，但很難處置集體所有的宅基地。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的時間表和路線圖

從2017年開始，力爭用3年左右時間基本完成集體所有各類資產(chǎn)的全面清產(chǎn)核資，健全臺賬管理制度。在此基礎(chǔ)上，將經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或份額形式量化到集體成員，有序推進(jìn)經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，力爭用5年左右時間基本完成改革。2016年，全國農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)（“兩權(quán)”）抵押貸款試點工作已正式啟動，云南省開遠(yuǎn)市、硯山縣、劍川縣、魯?shù)榭h、景谷傣族彝族自治縣、富民縣、大理市、丘北縣、武定縣分別進(jìn)入兩項試點范圍。

從目前改革試點的初步成效來看，這項改革在東部發(fā)達(dá)地區(qū)推進(jìn)要快一些，并且首先在有經(jīng)營性資產(chǎn)的村鎮(zhèn)，特別是城中村、城郊村和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村開展，這些地方集體資產(chǎn)多，農(nóng)民改革的呼聲也高。西部地區(qū)總體上看，集體資產(chǎn)規(guī)模相對弱小，土地資源價值空間普遍狹窄，改革推進(jìn)相對要慢一點。當(dāng)前，有必要對西部地區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點經(jīng)驗和實踐案例深入研究，找出有特點和有規(guī)律性的東西，總結(jié)出西部地區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)模式。