民主黨派履行監(jiān)督職能研究

董玉明

（山西大學(xué)， 山西 太原 030006）

參政黨建設(shè)研究

民主黨派履行監(jiān)督職能研究

董玉明

（山西大學(xué)， 山西 太原 030006）

民主監(jiān)督是民主黨派的一項(xiàng)重要職能。面對(duì)新形勢(shì)，民主黨派履行民主監(jiān)督職能需要在理論和實(shí)踐層面不斷完善。要進(jìn)一步提高對(duì)民主黨派監(jiān)督職能重要性的認(rèn)識(shí)，在監(jiān)督人才隊(duì)伍建設(shè)上狠下功夫，堅(jiān)持以制度建設(shè)為基礎(chǔ)，堅(jiān)守民主監(jiān)督底線(xiàn)，貫徹落實(shí)好《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作條例（試行）》。

民主黨派；民主監(jiān)督；四項(xiàng)基本原則

在我國(guó)現(xiàn)行政治體制下，民主黨派的監(jiān)督簡(jiǎn)稱(chēng)民主監(jiān)督。民主監(jiān)督是民主黨派的一項(xiàng)重要職能。面對(duì)新形勢(shì)，民主黨派履行民主監(jiān)督職能需要在理論和實(shí)踐層面不斷完善。

一、如何理解民主黨派的監(jiān)督職能

在當(dāng)前新形勢(shì)下，理解民主黨派的監(jiān)督職能需從理論認(rèn)識(shí)上把握以下幾個(gè)方面：

（一）民主黨派監(jiān)督的含義和性質(zhì)

綜合現(xiàn)有的理論研究成果，結(jié)合具體實(shí)踐，民主黨派的民主監(jiān)督（以下簡(jiǎn)稱(chēng)民主監(jiān)督）有廣義和狹義之分。其中，狹義的民主監(jiān)督是指“存在于我國(guó)社會(huì)主義多黨合作政黨體制內(nèi)，在維護(hù)團(tuán)結(jié)合作的政黨關(guān)系并堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則的基礎(chǔ)上，由民主黨派作為主體，通過(guò)民主的方式，即提出意見(jiàn)、批評(píng)、建議的方式，對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)行的一種監(jiān)督”[1]。這種民主監(jiān)督屬于政治監(jiān)督的范疇，有其特定的內(nèi)容、方式和政策依據(jù)。但在具體政策指引上，則往往指廣義的民主監(jiān)督，即對(duì)執(zhí)政黨、人大、政府、政協(xié)及司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

理解民主監(jiān)督需把握的要點(diǎn)：首先，這種監(jiān)督是我國(guó)特有的多黨合作政黨體制內(nèi)的民主監(jiān)督，是國(guó)家基本政治制度的組成部分。其基本特征是中國(guó)共產(chǎn)黨處于長(zhǎng)期執(zhí)政地位，各民主黨派作為參政黨參政議政、民主監(jiān)督，并自覺(jué)接受中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)；其次，民主監(jiān)督的政治前提是維護(hù)團(tuán)結(jié)合作的政黨關(guān)系并堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則，體現(xiàn)了鮮明的協(xié)商民主、有序民主和堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義道路的政治特色；再次，監(jiān)督與被監(jiān)督主體的特定性，即在監(jiān)督關(guān)系中，實(shí)施監(jiān)督的主體是各民主黨派組織，被監(jiān)督的對(duì)象是各級(jí)中共黨委、人大、政府、政協(xié)及法院和檢察院，但也可能會(huì)涉及其他組織，如民主監(jiān)督可以針對(duì)工會(huì)工作的不足，對(duì)工會(huì)組織提出意見(jiàn)、批評(píng)和建議；最后，就其監(jiān)督的方式而言，主要表現(xiàn)為以問(wèn)題為導(dǎo)向的意見(jiàn)、批評(píng)、建議，屬于贊同和表?yè)P(yáng)的意見(jiàn)不在監(jiān)督范圍，可視為議政。一般以特定的書(shū)面形式為主，其目的是為了支持和幫助執(zhí)政黨加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)，支持和幫助相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織加強(qiáng)能力建設(shè)，更好地為人民服務(wù)。

（二）民主黨派監(jiān)督的過(guò)程和內(nèi)容

首先，民主監(jiān)督是民主黨派的一項(xiàng)基本職能，應(yīng)當(dāng)將其納為各民主黨派一項(xiàng)常規(guī)工作有組織地進(jìn)行。要根據(jù)中共各級(jí)黨委決策和政策實(shí)施過(guò)程，做到事前有參與，事中、事后有監(jiān)督。其次，由于中共各級(jí)黨委處于政治領(lǐng)導(dǎo)地位，因此，中共各級(jí)組織按照黨內(nèi)習(xí)慣、規(guī)矩和制度安排，積極主動(dòng)地邀請(qǐng)民主黨派參與決策，對(duì)政策實(shí)施予以監(jiān)督尤為重要。只有施以必要的制度安排，使其制度化、程序化、法治化，才能使民主監(jiān)督工作有效地推進(jìn)。

民主監(jiān)督的內(nèi)容涉及對(duì)什么進(jìn)行監(jiān)督的問(wèn)題，是民主監(jiān)督的基本范疇。改革開(kāi)放以來(lái)，中共與民主黨派的政治協(xié)商實(shí)踐，經(jīng)歷了一個(gè)歷史演變過(guò)程，民主監(jiān)督的內(nèi)容和形式逐漸明晰、具體。

1989年《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見(jiàn)》雖然將民主監(jiān)督視為民主黨派的一項(xiàng)重要職能，但并沒(méi)有對(duì)民主監(jiān)督的內(nèi)容予以明晰表述，而僅僅規(guī)定了民主黨派民主監(jiān)督的總原則，即在堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則的基礎(chǔ)上，發(fā)揚(yáng)民主，廣開(kāi)言路，鼓勵(lì)和支持民主黨派與無(wú)黨派人士對(duì)黨和國(guó)家的方針政策、各項(xiàng)工作提出意見(jiàn)、批評(píng)、建議，做到知無(wú)不言、言無(wú)不盡，并且勇于堅(jiān)持正確的意見(jiàn)。

2005年《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見(jiàn)》第四部分專(zhuān)門(mén)闡述了充分發(fā)揮民主黨派的民主監(jiān)督作用，明確提出民主黨派民主監(jiān)督的內(nèi)容主要體現(xiàn)在三個(gè)方面，即國(guó)家憲法和法律法規(guī)的實(shí)施情況；中國(guó)共產(chǎn)黨和政府重要方針政策的制定和貫徹執(zhí)行情況；黨委依法執(zhí)政及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)、為政清廉等方面的情況。該意見(jiàn)從民主監(jiān)督的形式角度作出了相應(yīng)政策指引，為進(jìn)一步完善民主黨派監(jiān)督發(fā)揮了積極推動(dòng)作用。

2015年，《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作條例（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例（試行）》）于9月正式頒布，該《條例（試行）》在明確“民主黨派的民主監(jiān)督是指在堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則的基礎(chǔ)上，通過(guò)提出意見(jiàn)、批評(píng)、建議的方式對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨進(jìn)行的政治監(jiān)督”基礎(chǔ)上，列舉了十項(xiàng)主要監(jiān)督形式。其雖然是以民主監(jiān)督“形式”的名義加以規(guī)定的，但實(shí)際上體現(xiàn)了對(duì)民主黨派民主監(jiān)督工作內(nèi)容的具體要求。這既是對(duì)民主黨派工作的要求，也是對(duì)各級(jí)中共黨委、人大、政府、政協(xié)和司法機(jī)關(guān)的要求。其政策指向明確，關(guān)鍵是如何執(zhí)行。

（三）民主黨派監(jiān)督的效應(yīng)

從我國(guó)目前實(shí)踐情況看，民主黨派的監(jiān)督?jīng)]有“剛性”的效果要求?，F(xiàn)實(shí)中，只要向有關(guān)機(jī)關(guān)提交了體現(xiàn)監(jiān)督內(nèi)容的意見(jiàn)、批評(píng)、建議，就可視為履行了職能。至于相關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)意見(jiàn)、批評(píng)、建議是否采納，則取決于意見(jiàn)、批評(píng)、建議的質(zhì)量。這就需要民主黨派發(fā)揮人才和資源優(yōu)勢(shì)，深入實(shí)際，調(diào)查研究，善于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、分析問(wèn)題，提出切實(shí)可行的對(duì)策和方案。從目前看，三種情況下的民主監(jiān)督效果比較好：一是按照中共統(tǒng)戰(zhàn)部門(mén)及相關(guān)組織的安排，由民主黨派進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)調(diào)研的課題，就某一問(wèn)題提出意見(jiàn)、批評(píng)和建議；二是由民主黨派內(nèi)部的專(zhuān)家從自身專(zhuān)業(yè)角度出發(fā)提出的意見(jiàn)、批評(píng)和建議；三是民主黨派基層組織針對(duì)社會(huì)普遍性問(wèn)題提出的意見(jiàn)、批評(píng)和建議。其效果比較好的基本原因是問(wèn)題抓得準(zhǔn)、情況吃得透、提出的對(duì)策具有可行性。

（四）民主黨派履行民主監(jiān)督職能的法制保障

在國(guó)家全面推進(jìn)依法治國(guó)、實(shí)施法治治理的新形勢(shì)下，民主監(jiān)督應(yīng)受到法制的保障。首先，民主監(jiān)督職能作為一項(xiàng)國(guó)家基本政治制度，是有憲法保障的；①其次，中共和各民主黨派《章程》、中共黨內(nèi)文件規(guī)定、政協(xié)《章程》處于準(zhǔn)法律的地位，②是目前實(shí)施民主監(jiān)督的準(zhǔn)法律依據(jù)；再次，按照法學(xué)原理，民主監(jiān)督既然涉及民主黨派的職能、職責(zé)及其權(quán)利的行使，就要做到權(quán)責(zé)一致，其目的是杜絕民主黨派監(jiān)督中的“不作為”或“亂作為”，使民主監(jiān)督做到于法有據(jù)、與法一致、于法有益。

二、民主黨派履行監(jiān)督職能的政策分析

筆者認(rèn)為，在當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期，中共和各民主黨派的一項(xiàng)政治任務(wù)就是圍繞《條例（試行）》做好民主監(jiān)督工作。

（一）關(guān)于政治協(xié)商中的民主監(jiān)督問(wèn)題

根據(jù)《條例（試行）》，涉及政治協(xié)商方面的民主監(jiān)督要點(diǎn)：一是政治協(xié)商的民主監(jiān)督主要針對(duì)的是《條例（試行）》所指的四個(gè)方面內(nèi)容；二是民主監(jiān)督的對(duì)象集中于各級(jí)黨委，但也涉及民主黨派對(duì)人大、政府、政協(xié)及其他社會(huì)組織的監(jiān)督；三是監(jiān)督的方式主要采取會(huì)議協(xié)商監(jiān)督、約談協(xié)商監(jiān)督和書(shū)面協(xié)商監(jiān)督，要在會(huì)議協(xié)商、約談協(xié)商和書(shū)面協(xié)商中反映民主黨派就有關(guān)事宜提出的意見(jiàn)、批評(píng)和建議；四是應(yīng)當(dāng)有程序保障，按照中共中央多年來(lái)的做法，其基本程序是：“中共中央根據(jù)年度工作重點(diǎn)，研究提出全年政治協(xié)商規(guī)劃；協(xié)商的議題提前通知各民主黨派中央，并提供相關(guān)材料；各民主黨派中央組織相關(guān)人員閱讀文件，調(diào)查研究，對(duì)協(xié)商議題進(jìn)行集體研究后提出意見(jiàn)和建議；在協(xié)商過(guò)程中充分發(fā)揚(yáng)民主，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，求同存異；中共中央認(rèn)真研究民主黨派中央提出的意見(jiàn)和建議，對(duì)重要意見(jiàn)和建議的采納情況及時(shí)進(jìn)行反饋?！雹凼〖?jí)以下中共黨委也應(yīng)當(dāng)按此辦理，但需要作出專(zhuān)門(mén)規(guī)定。

（二）專(zhuān)門(mén)涉及各級(jí)黨委工作的民主監(jiān)督

按照《條例（試行）》第14條規(guī)定，民主黨派的監(jiān)督涉及中共各級(jí)黨委的監(jiān)督形式包括五個(gè)方面，但需要通過(guò)制度完善予以保障。首先涉及的問(wèn)題是如何理解各級(jí)黨委。按照《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》規(guī)定，黨委的范疇，不僅應(yīng)包括中共在中央、省、市、縣一級(jí)產(chǎn)生的委員會(huì)，也應(yīng)包括機(jī)關(guān)、企業(yè)和事業(yè)單位的中共基層委員會(huì)，其衡量的標(biāo)準(zhǔn)，筆者認(rèn)為，應(yīng)按照法律規(guī)定的獨(dú)立法人單位的中共黨委為宜，不宜擴(kuò)大到更為基層的分委員會(huì)或支部委員會(huì)。凡是符合這一范疇的黨委，均應(yīng)按照《條例（試行）》規(guī)定將民主監(jiān)督納入其工作任務(wù)，由專(zhuān)人負(fù)責(zé)來(lái)抓。其次，究竟什么屬于“重大決策的部署”和“重大問(wèn)題”，需要通過(guò)制度予以規(guī)范明確。

（三）其他方面的民主監(jiān)督

1.在人大、政協(xié)活動(dòng)中的監(jiān)督。

人民代表大會(huì)制度和政協(xié)制度是我國(guó)的重要政治制度。民主黨派參與人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議活動(dòng)，是這兩項(xiàng)政治制度的重要體現(xiàn)，但有兩個(gè)方面的問(wèn)題需要加以明確。

首先，民主黨派成員以人大代表或政協(xié)委員身份參政議政、民主監(jiān)督究竟是個(gè)人行為還是組織行為。筆者認(rèn)為，其應(yīng)當(dāng)被視為組織行為?；纠碛桑阂皇敲裰鼽h派成員成為人大代表、政協(xié)委員離不開(kāi)民主黨派組織的認(rèn)可和推薦；二是每一名人大代表、政協(xié)委員均代表著他所在的民主黨派所依托的群眾基礎(chǔ)；三是在參與人大和政協(xié)活動(dòng)中，人大代表、政協(xié)委員的個(gè)人行為直接影響著其所在的民主黨派的聲譽(yù)。因此，民主黨派中的人大代表、政協(xié)委員在履行民主監(jiān)督職責(zé)時(shí)，應(yīng)當(dāng)自覺(jué)地保持與自己所在黨派組織的聯(lián)系，接受組織的指導(dǎo)和監(jiān)督。

其次，在人大和政協(xié)活動(dòng)中，民主黨派履行監(jiān)督職能所涉及的議題具有廣泛性。其中一些是固定的議題，例如，在人大會(huì)議期間，要審議政府工作報(bào)告、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃或年度計(jì)劃、財(cái)政預(yù)決算報(bào)告及人大常委會(huì)工作報(bào)告；在政協(xié)會(huì)議期間，除與人大同步審議相關(guān)報(bào)告外，政協(xié)委員還要審議政協(xié)常委會(huì)工作報(bào)告，對(duì)政協(xié)工作履行監(jiān)督職責(zé)。但也有大量的議題是向中共黨委、人大、政府、司法及其他國(guó)家機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)提出的建議、批評(píng)和意見(jiàn)。且對(duì)相關(guān)議題的監(jiān)督，不僅可以在會(huì)議期間提出，也可以在會(huì)后提出。這就要求民主黨派中的人大代表、政協(xié)委員具有較高的政治素質(zhì)和參政議政、民主監(jiān)督能力。

2.對(duì)人民法院、人民檢察院工作提出意見(jiàn)和建議。

按照我國(guó)憲法和法律規(guī)定，各級(jí)人民法院和人民檢察院是我國(guó)的司法機(jī)關(guān)，在人大監(jiān)督下履行職責(zé)。各級(jí)人民法院和人民檢察院必須接受人大和人大代表的監(jiān)督。但這項(xiàng)制度的推行存在一些爭(zhēng)議，焦點(diǎn)問(wèn)題是人大及人大代表能否對(duì)人民法院和人民檢察院所辦理的個(gè)案進(jìn)行監(jiān)督。如果監(jiān)督個(gè)案，是否與人民法院和人民檢察院依法獨(dú)立辦案的司法原則相沖突。對(duì)此，筆者認(rèn)為，人民法院和人民檢察院是專(zhuān)門(mén)的辦案機(jī)關(guān)，只有通過(guò)辦案，才能體現(xiàn)其司法職能，人大及人大代表只有通過(guò)對(duì)人民法院和人民檢察院所辦理的個(gè)案進(jìn)行監(jiān)督，提出意見(jiàn)和建議，才能促進(jìn)司法公正。在把握監(jiān)督環(huán)節(jié)上，為防止對(duì)案件辦理造成干擾，重點(diǎn)是對(duì)案件結(jié)果的監(jiān)督，而不是對(duì)辦案過(guò)程的監(jiān)督。為防止人大代表濫用權(quán)力，應(yīng)當(dāng)避免人大代表就本單位案件進(jìn)行司法監(jiān)督。與此同時(shí)，有關(guān)政協(xié)委員和民主黨派組織對(duì)人民法院和人民檢察院工作提出意見(jiàn)和建議沒(méi)有“剛性”要求，導(dǎo)致部分人民法院和人民檢察院對(duì)政協(xié)委員和民主黨派提出的意見(jiàn)、建議不理不睬消極對(duì)待，需要通過(guò)制度約束加以改進(jìn)。

3.關(guān)于擔(dān)任司法機(jī)關(guān)和政府部門(mén)特約人員參加相關(guān)監(jiān)督檢查工作問(wèn)題。

自2005年以來(lái)，為貫徹中央文件精神，司法機(jī)關(guān)和政府部門(mén)與民主黨派組織之間建立了特約人員制度。在政府方面，還實(shí)行了對(duì)口聯(lián)系制度。這為民主黨派更好地履行監(jiān)督職能提供了條件。通過(guò)各類(lèi)特約人員制度的建立，民主黨派特約人員能夠更好地了解特約單位的實(shí)際情況，更有針對(duì)性地履行監(jiān)督職能。但實(shí)際工作中不可避免地存在流于形式的問(wèn)題，個(gè)別制度例如檢察機(jī)關(guān)的特約檢察員制度已經(jīng)被監(jiān)督員制度所替代，特約檢察員制度名存實(shí)亡。結(jié)合《條例（試行）》對(duì)相關(guān)制度予以完善，需要通過(guò)建立制度約束機(jī)制予以積極推進(jìn)。

三、以《條例（試行）》頒布為契機(jī)，全面開(kāi)創(chuàng)民主黨派民主監(jiān)督新局面

目前，《條例（試行）》作為中共黨內(nèi)法規(guī)，為新時(shí)期正確處理我國(guó)政黨關(guān)系、更好發(fā)揮民主監(jiān)督職能提供了新的契機(jī)。針對(duì)現(xiàn)實(shí)中存在的突出問(wèn)題，筆者提出以下建議：

（一）進(jìn)一步提高對(duì)民主黨派監(jiān)督職能重要性的認(rèn)識(shí)

實(shí)踐證明，民主監(jiān)督職能能否有效發(fā)揮，與監(jiān)督者和被監(jiān)督者的思想認(rèn)識(shí)有極大關(guān)系。如果大家認(rèn)為民主監(jiān)督是可有可無(wú)的，就很難有效地推進(jìn)監(jiān)督工作。在此方面，無(wú)論是民主監(jiān)督的監(jiān)督者，還是被監(jiān)督者，均不同程度地存在認(rèn)識(shí)上的問(wèn)題。從監(jiān)督者角度分析，最大的問(wèn)題是存在監(jiān)督顧慮，即不敢監(jiān)督或監(jiān)督過(guò)于謹(jǐn)慎，擔(dān)心由于監(jiān)督給自身帶來(lái)麻煩，這種現(xiàn)象尤其在基層民主監(jiān)督中比較嚴(yán)重。這是因?yàn)楸O(jiān)督者和被監(jiān)督者同處于一個(gè)體制內(nèi)，且被監(jiān)督者又是監(jiān)督者的直接領(lǐng)導(dǎo)，掌握著監(jiān)督者的職務(wù)升遷，甚至工作、生活待遇等問(wèn)題。這是長(zhǎng)期以來(lái)形成民主監(jiān)督“上熱下冷”的主要原因。從被監(jiān)督者角度分析，作為被監(jiān)督者的中共各級(jí)組織，尤其是基層組織，統(tǒng)戰(zhàn)意識(shí)缺乏，有些人把民主監(jiān)督視為走形式；有些人認(rèn)為可有可無(wú)；有些人甚至對(duì)民主黨派監(jiān)督長(zhǎng)期存在偏見(jiàn)，聽(tīng)不得不同意見(jiàn)。提高民主監(jiān)督認(rèn)識(shí)，首先是執(zhí)政黨應(yīng)主動(dòng)接受監(jiān)督理念的培養(yǎng)，制定相應(yīng)的組織措施，建立相應(yīng)的制度保障；其次是民主黨派組織的跟進(jìn)。而且，執(zhí)政黨的這種認(rèn)識(shí)不應(yīng)僅停留于中央和省、市級(jí)層面，要深入到基層。為此，加強(qiáng)學(xué)習(xí)、教育和培訓(xùn)十分重要。

（二）在監(jiān)督人才隊(duì)伍建設(shè)上狠下功夫

“政治路線(xiàn)確定之后，干部就是決定的因素”，這是中共長(zhǎng)期執(zhí)政的一條基本經(jīng)驗(yàn)。改革開(kāi)放以來(lái)，秉承先輩傳統(tǒng)，恢復(fù)和發(fā)展民主黨派監(jiān)督職能，強(qiáng)調(diào)其重要性，就是政治路線(xiàn)的確定，這是黨和國(guó)家賦予民主黨派的光榮使命。但是，要完成這一使命，人才隊(duì)伍建設(shè)至關(guān)重要。人才隊(duì)伍建設(shè)的不足，恰恰是導(dǎo)致民主黨派監(jiān)督職能不能很好地發(fā)揮的重要原因之一。在具體實(shí)踐中，一些不合理的甚至是錯(cuò)誤制度的存在，阻礙了民主黨派優(yōu)秀監(jiān)督人才的成長(zhǎng)和作用的發(fā)揮。其突出表現(xiàn)有二：一是錯(cuò)誤地認(rèn)為，民主黨派成員中的專(zhuān)家學(xué)者必然具有民主監(jiān)督的能力。事實(shí)上，專(zhuān)家學(xué)者在某一專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域業(yè)績(jī)可能十分突出，但不一定具有參政議政和民主監(jiān)督的意識(shí)和能力；二是在選拔用人機(jī)制上往往套用中共組織部門(mén)的用人標(biāo)準(zhǔn)，過(guò)度強(qiáng)調(diào)行政級(jí)別因素，忽略參政議政、民主監(jiān)督的業(yè)績(jī)和能力，使一些民主監(jiān)督能力強(qiáng)的同志得不到合理使用，影響了其民主監(jiān)督積極性的發(fā)揮。此外，按照《條例（試行）》所確定的監(jiān)督內(nèi)容，許多工作需要具備綜合素質(zhì)和專(zhuān)業(yè)能力的人才能勝任。各民主黨派都要把對(duì)具有參政議政和民主監(jiān)督能力成員的培養(yǎng)作為一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)來(lái)抓，對(duì)業(yè)績(jī)突出者不拘一格加以重用。

（三）堅(jiān)持民主監(jiān)督底線(xiàn)，與中共中央保持高度一致

我國(guó)的民主監(jiān)督是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的有序民主、合作民主，民主監(jiān)督應(yīng)是以堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則為基礎(chǔ)的、善意的和建設(shè)性的，其目的是促進(jìn)執(zhí)政黨及相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)和機(jī)構(gòu)改進(jìn)工作，是我國(guó)社會(huì)主義制度和實(shí)踐完善的組成部分。對(duì)此，民主黨派要與中共中央保持高度一致，把握好政治方向。各民主黨派除繼續(xù)堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則外，要把愛(ài)黨、愛(ài)國(guó)、愛(ài)社會(huì)主義確定為民主監(jiān)督的政治底線(xiàn)，任何違背這一政治底線(xiàn)的所謂“民主監(jiān)督”都是不可取的。

（四）以制度建設(shè)為基礎(chǔ)

總結(jié)以往經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，民主監(jiān)督最突出的問(wèn)題就是缺乏制度保障。落實(shí)《條例（試行）》必須以制度建設(shè)為基礎(chǔ)。

1.有必要出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的民主監(jiān)督細(xì)則。

按照民主監(jiān)督的狹義含義，有必要將民主黨派對(duì)中共組織的政治監(jiān)督單獨(dú)出臺(tái)細(xì)則，將其具體化。也可以擴(kuò)大到全面規(guī)定中共與民主黨派相互監(jiān)督的領(lǐng)域。與此同時(shí)，鑒于民主黨派對(duì)人大、政府、政協(xié)和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督已經(jīng)有一些制度存在，可在原有制度基礎(chǔ)上分別出臺(tái)細(xì)則，明確將其與政黨監(jiān)督相區(qū)別。

2.在制度建設(shè)上，應(yīng)著力于三個(gè)方面。

首先，無(wú)論是執(zhí)政黨，還是參政黨，均有必要通過(guò)完善黨內(nèi)制度將民主監(jiān)督列為一項(xiàng)常規(guī)性工作，要有專(zhuān)人負(fù)責(zé)，有專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)來(lái)抓。要將民主監(jiān)督納入對(duì)執(zhí)政黨、相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)和民主黨派自身績(jī)效考核的范疇，促進(jìn)民主監(jiān)督工作的開(kāi)展。其次，要針對(duì)《條例（試行）》規(guī)定的十種監(jiān)督形式，通過(guò)制度安排，明確各自程序，保障十種監(jiān)督形式順利實(shí)現(xiàn)。再次，在制度設(shè)計(jì)上，要從實(shí)體權(quán)利角度明確民主監(jiān)督的邊界，做到責(zé)權(quán)一致?？傮w上來(lái)說(shuō)，民主監(jiān)督職能首先是一種責(zé)任（義務(wù)），在實(shí)體制度安排上要堅(jiān)持“責(zé)任為本位”④；其次，按照權(quán)利義務(wù)相一致的原則，要使民主監(jiān)督有效推進(jìn)，就要賦予監(jiān)督者相應(yīng)的權(quán)利，其核心權(quán)利包括監(jiān)督信息知情權(quán)、履行監(jiān)督職能必要的調(diào)查權(quán)、發(fā)表批評(píng)性意見(jiàn)的豁免權(quán)（違反政治原則和紀(jì)律的除外）⑤、要求被監(jiān)督者對(duì)監(jiān)督意見(jiàn)或建議予以反饋的權(quán)利等；監(jiān)督者應(yīng)享有的這些權(quán)利，則成為被監(jiān)督者應(yīng)盡的義務(wù)；第三，從利益關(guān)系角度分析，民主黨派民主監(jiān)督應(yīng)站在人民群眾利益角度考慮問(wèn)題，而不應(yīng)有自己的利益。

注釋

①對(duì)此，現(xiàn)行《憲法》序言中關(guān)于“社會(huì)主義的建設(shè)事業(yè)必須依靠工人、農(nóng)民和知識(shí)分子，團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量。在長(zhǎng)期的革命和建設(shè)過(guò)程中，已經(jīng)結(jié)成由中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的，有各民主黨派和各人民團(tuán)體參加的，包括全體社會(huì)主義勞動(dòng)者、社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者、擁護(hù)社會(huì)主義的愛(ài)國(guó)者和擁護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一的愛(ài)國(guó)者的廣泛的愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)，這個(gè)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)將繼續(xù)鞏固和發(fā)展。中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)組織，過(guò)去發(fā)揮了重要的歷史作用，今后在國(guó)家政治生活、社會(huì)生活和對(duì)外友好活動(dòng)中，在進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)、維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一和團(tuán)結(jié)的斗爭(zhēng)中，將進(jìn)一步發(fā)揮它的重要作用。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長(zhǎng)期存在和發(fā)展”的表述，被視為民主黨派監(jiān)督的憲法依據(jù)。

②準(zhǔn)法律是國(guó)家法律體系中的特殊文件形態(tài)，這種“法律”雖然不具有《立法法》規(guī)定的立法形態(tài)或形式，但是，由于其對(duì)一定范圍內(nèi)的社會(huì)成員的行為起著規(guī)范作用，因此，各國(guó)均將其視為法律的一種特殊形態(tài)，是國(guó)家法律的補(bǔ)充。

③參見(jiàn)國(guó)務(wù)院新聞辦《中國(guó)的政黨制度白皮書(shū)》（2007）。

④在法律上，以“責(zé)任（義務(wù)）為本位”和“以權(quán)利為本位”有著本質(zhì)的區(qū)別，前者強(qiáng)調(diào)的是必要性，是一項(xiàng)必須要做的工作；后者則意味著權(quán)利可以放棄，為此，筆者強(qiáng)調(diào)民主黨派監(jiān)督的“責(zé)任本位”，就意味著這項(xiàng)工作是民主黨派必須做的工作，也是其存在的重要價(jià)值所在。對(duì)于被監(jiān)督者而言，接受監(jiān)督也是一種責(zé)任，而非權(quán)利，同樣是不可放棄的。

⑤關(guān)于監(jiān)督豁免權(quán)，目前，我國(guó)的法律和政策僅對(duì)人大代表的監(jiān)督規(guī)定了豁免權(quán)，對(duì)于民主黨派和政協(xié)的監(jiān)督，尚未規(guī)定豁免權(quán)。

［1］李建霞.民主黨派履行民主監(jiān)督職能的思考［J］．協(xié)商論壇，2015（1）.

［2］李淑萍.新時(shí)期民主黨派監(jiān)督機(jī)制建設(shè)研究［J］．寧夏社會(huì)科學(xué)，2011（9）.

［3］方昀.民主黨派民主監(jiān)督：憲政維度［J］．求實(shí)，2010（10）.

［4］中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見(jiàn).中發(fā)〔1989〕14號(hào).

［5］中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見(jiàn).中發(fā)〔2005〕5號(hào).

［6］中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作條例（試行）. 2015-09-22.

［7］國(guó)務(wù)院新聞辦.中國(guó)的政黨制度白皮書(shū). 2007-11.

（責(zé)任編輯 白繼英）

D665

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1008-9012（2017）01-0015-06

2017-02-13

本文系中共山西省委統(tǒng)戰(zhàn)部2016年全省統(tǒng)戰(zhàn)理論政策研究課題成果。

董玉明（1961- ），男，山西大學(xué)法學(xué)院教授，民盟山西省委常委，民盟中央法制委員會(huì)委員。