經(jīng)營異常名錄制度的立法完善

王 韞

(山東大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟南 250100)

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【民商法研討】

經(jīng)營異常名錄制度的立法完善

王 韞

(山東大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟南 250100)

為了與“寬進”的市場準入制度相適應(yīng)，貫徹國務(wù)院“嚴管”的基本要求，國家工商行政管理總局起草了《經(jīng)營異常名錄管理辦法(征求意見稿)》。經(jīng)營異常名錄制度完成了政府監(jiān)管方式的創(chuàng)新，實現(xiàn)了政府由實體監(jiān)管到程序監(jiān)管、被動舉報監(jiān)管到群眾主動申報監(jiān)管、行政處罰式監(jiān)管到違信制裁監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，并在多個省市及領(lǐng)域展開了實踐，但是該制度仍存在進一步完善的空間。我國應(yīng)當進一步具體完善各省市的企業(yè)信息公示操作規(guī)范，加強政府監(jiān)管部門對信用制裁的相互配合，此外，我們還應(yīng)當建立舉報獎勵機制，以提升群眾對企業(yè)監(jiān)督的積極性。

企業(yè)信息公示;經(jīng)營異常名錄;黑名單;信用約束

我國《公司法》的最新修改展開了市場主體“寬進”制度的改革創(chuàng)新，使我國公司資本制度體系發(fā)生了轉(zhuǎn)變，它給予了市場更多的自由度，激發(fā)了市場的創(chuàng)業(yè)動力，促進了社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展。隨著《公司法》的修改，我們需要一套能夠系統(tǒng)并且完整地展現(xiàn)公司資產(chǎn)信用狀況的信息公示系統(tǒng)。隨后國務(wù)院頒布了《企業(yè)信息公示暫行條例》(以下簡稱《暫行條例》)，該條例的頒布意味著“嚴管”制度的建立。為了落實國務(wù)院對于市場主體“寬進嚴管”的基本要求，制定好與《暫行條例》相關(guān)的配套規(guī)章制度，進一步強化企業(yè)信用約束，促進社會主義誠信體系建設(shè)，國家工商行政管理總局起草了《經(jīng)營異常名錄管理辦法(征求意見稿)》(以下簡稱《管理辦法》)?！豆芾磙k法》的出臺對于引導(dǎo)社會主義市場經(jīng)濟制度的健康發(fā)展具有非凡的意義，經(jīng)營異常名錄制度在我國多個省市及領(lǐng)域已經(jīng)展開了實踐，并取得了可喜的成果。但是由于該制度乃新近頒布并運行，該理論在制度規(guī)定、政府部門配合實施以及群眾參與監(jiān)督等方面仍存在不完善之處，有進一步完善的空間。

一、經(jīng)營異常名錄管理制度的意義

經(jīng)營異常名錄制度的建立意味著“嚴管”制度的實施，它實現(xiàn)了政府由實體監(jiān)管到程序監(jiān)管、被動監(jiān)管到群眾主動申報監(jiān)管、行政處罰式監(jiān)管到違信制裁監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。經(jīng)營異常名錄制度促進了社會主義誠信體系建設(shè)，進一步強化了企業(yè)信用約束，對市場經(jīng)濟的發(fā)展有重大意義。

(一)推動工商登記制度改革與政府營業(yè)監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變

1.工商登記制度的改革?！稌盒袟l例》與《管理辦法》等法律制度的頒布促進了商事登記制度的改革，實現(xiàn)了從管理型政府到服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。改革后的政府將監(jiān)管方向從微觀具體事務(wù)轉(zhuǎn)變到對宏觀規(guī)則的制定與監(jiān)督上來，科學(xué)合理地配置各行政部門的監(jiān)管力量，以期更好地引導(dǎo)經(jīng)濟的發(fā)展。

我國傳統(tǒng)商事登記程序?qū)嵭械氖恰跋仍S可，后登記”的制度，不符合商法的意思自治原則，違背市場規(guī)律，阻塞經(jīng)濟發(fā)展。而新的商事登記制度改革為“先登記，后許可”，將商事主體的資格取得與經(jīng)營資格審批相分離，經(jīng)營資格的審批不再是商事登記的前置條件，屬于一般經(jīng)營項目的，相關(guān)部門只進行形式要件的審查。這一改革創(chuàng)新有以下幾方面的便利：(1)商事主體的資格得以在第一時間確立，利于解決商事主體在成立過程中遇到的糾紛，降低法律成本。[1](2)賦予商事主體自由經(jīng)營的權(quán)利，尊重其意思自治，利于市場經(jīng)濟健康運行。(3)降低商事登記的成本，節(jié)省社會資源，有利于促進政府的合理分工，提高政府效能。

2.政府營業(yè)監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變。《暫行條例》的出臺改革了我國商事主體的監(jiān)管方式，在監(jiān)管理念以及監(jiān)管方式上均形成了鮮明的特色。具體包括以下幾個方面：(1)監(jiān)管理念的創(chuàng)新。《暫行條例》規(guī)定了政府、社會和企業(yè)共同參與的治理格局，使政府在尊重市場規(guī)律的前提下，通過社會等多元主體的參與來實現(xiàn)監(jiān)管的目的，形成社會共同參與的監(jiān)管機制。政府部門仍舊是企業(yè)的監(jiān)管主體，負責商事主體經(jīng)營資格的程序?qū)徟恰稌盒袟l例》加強了社會監(jiān)督作用，進一步明確了公民、法人或者其他組織的監(jiān)督舉報權(quán)。此外，我國民商事法律制度的改革也加強了企業(yè)自我監(jiān)督機制的建設(shè)。通過及時披露企業(yè)信用信息，提升市場信息透明度，設(shè)置企業(yè)黑名單并予以信用制裁，增加企業(yè)實習(xí)成本，使企業(yè)不敢失信，自覺遵守法律規(guī)范。(2)監(jiān)管方式的創(chuàng)新。[2]主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是通過法律制度的出臺，明確確定事后監(jiān)管的方式、程序以及監(jiān)管方的法律責任。二是充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，建立企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，增強企業(yè)信息的互聯(lián)分享，提升企業(yè)內(nèi)部信息的透明度，加強對企業(yè)的信用約束。三是形成了政府監(jiān)管、社會監(jiān)管以及企業(yè)自律三管齊下的監(jiān)督模式，把行政監(jiān)督、行政處罰與社會監(jiān)督、企業(yè)自律相結(jié)合，提升監(jiān)管質(zhì)量，形成全民參與的社會監(jiān)督機制，保障市場的公平競爭。

(二)利于保障交易安全，加強誠信體系建設(shè)

企業(yè)信用是一種信息，市場機制的失靈會導(dǎo)致市場秩序混亂等一系列問題，究其原因，在很大程度上是由于信息的不對稱所導(dǎo)致。如果強化企業(yè)信息的披露并對披露行為進行監(jiān)管，就能讓市場機制更富有效率。[3]《暫行條例》督促企業(yè)履行年度報告公示義務(wù)與信息公示義務(wù)，進一步推動企業(yè)信息的公開，有助于保障市場主體的交易安全。不及時履行企業(yè)的年度報告義務(wù)或者其他事項報告義務(wù)將被列入到黑名單，情節(jié)嚴重的要給予行政處罰，構(gòu)成犯罪的要追究刑事責任。上述信用制裁舉措強化了對企業(yè)的信用約束，通過違法制裁增加了企業(yè)自律性，有利于社會誠信體系的建設(shè)。

(三)構(gòu)建強有力的約束機制

1.將監(jiān)督面擴大到全社會，增強監(jiān)督的有效性。傳統(tǒng)的監(jiān)管方式中，以政府的行政監(jiān)管為主導(dǎo)，而《暫行條例》以及《管理辦法》同時強調(diào)了社會監(jiān)督以及企業(yè)自律的作用，即政府部門主動監(jiān)管的同時還接受社會公民的舉報，擴大了監(jiān)督主體的范圍。人民群眾可以作為舉報主體，將違法違規(guī)企業(yè)向工商管理部門進行舉報，政府部門接到舉報后依照法定程序進行核查，并予以信用制裁或者懲處，并將結(jié)果通過信用信息公示平臺予以公布。上述舉措能夠使企業(yè)失信成本增加，督促企業(yè)進行信息公示，對市場主體的商業(yè)經(jīng)營起到指導(dǎo)與規(guī)范的作用。

2.加強企業(yè)的自律性?！豆芾磙k法》將不履行年度報告公示義務(wù)、信息公示義務(wù)的企業(yè)嚴格按照法定程序納入“黑名單”，對違法企業(yè)的商業(yè)經(jīng)營予以限制、對負責人進行違法懲處，并在及時改正的情況下按照法定程序移除“黑名單”，這樣的信用約束機制加大了企業(yè)違法成本，使違法企業(yè)一處違法處處受限，往復(fù)循環(huán)就得以形成“守信經(jīng)營、守法得發(fā)展”的良好守法機制，使企業(yè)的行業(yè)操守與自律性得到大幅度的提升。

二、經(jīng)營異常名錄管理的制度設(shè)計

(一)關(guān)于載入經(jīng)營異常名錄的情形

按照《暫行條例》與《管理辦法》的規(guī)定，企業(yè)出現(xiàn)以下四種情況將被列入經(jīng)營異常名錄：(1)未按照規(guī)定在期限范圍內(nèi)公示年度報告。企業(yè)應(yīng)當于每年1月1日至6月30日向工商行政管理部門報送企業(yè)上一年度的年度報告，若企業(yè)未按時進行報送，則將其列入“黑名單”，并對企業(yè)違法行為通過企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)對社會公示；(2)未按照規(guī)定在工商行政管理部門責令的期限內(nèi)公示有關(guān)的企業(yè)信息。企業(yè)應(yīng)當在20個工作日內(nèi)，通過企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)將應(yīng)當公示的即時信息向社會公示，否則列入“黑名單”。(3)公示的信息隱瞞真實情況或者弄虛作假。企業(yè)公示的信息應(yīng)當真實，對于公布虛假信息欺瞞群眾的企業(yè)應(yīng)當予以懲處。(4)通過登記的住所(經(jīng)營場所)無法聯(lián)系的。[4]

(二)關(guān)于載入經(jīng)營異常名錄的程序

依照規(guī)定，工商行政管理部門將企業(yè)載入經(jīng)營異常名錄應(yīng)當遵循以下程序：(1)企業(yè)未按照規(guī)定報送年度報告并且公示的，工商行政管理部門應(yīng)當在年報結(jié)束之日起15日內(nèi)對企業(yè)作出載入決定，并將企業(yè)載入經(jīng)營異常名錄，同時對企業(yè)的信息進行公示。(2)企業(yè)未按照規(guī)定履行信息公示義務(wù)，工商行政管理部門應(yīng)當責令企業(yè)限期公示，仍不履行信息公示義務(wù)的，工商行政管理部門應(yīng)在責令限期屆滿之日起15日內(nèi)將其載入經(jīng)營異常名錄，并在企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)進行公示。(3)工商行政管理部門在依法履行職責過程中無法通過登記的住所(經(jīng)營場所)與企業(yè)取得聯(lián)系的，自發(fā)現(xiàn)之日起15日內(nèi)作出載入決定，將其載入經(jīng)營異常名錄，并予以公示。

(三)關(guān)于移出經(jīng)營異常名錄的程序

為使企業(yè)信用能夠得到修復(fù)，允許被載入經(jīng)營異常名錄的企業(yè)及時糾錯，對企業(yè)被載入經(jīng)營異常名錄的事由自載入之日起3年內(nèi)消失的，允許其申請恢復(fù)正常記載狀態(tài)，對移出經(jīng)營異常名錄的不同情形做了程序性規(guī)定：(1)企業(yè)被載入經(jīng)營異常名錄之日起3年內(nèi)注銷的，自注銷之日起7日內(nèi)移出。[5](2)未按規(guī)定報送年度報告的企業(yè)，申請恢復(fù)正常記載狀態(tài)時，須上報歷年年度報告并公示，工商行政管理部門自公示之日起7日內(nèi)作出移出決定，恢復(fù)正常記載狀態(tài)。(3)未按規(guī)定履行信息公示義務(wù)的企業(yè)，申請恢復(fù)正常記載狀態(tài)的，應(yīng)當先履行其信息公示的義務(wù)，工商行政管理部門自公示之日起7日內(nèi)作出移出決定，恢復(fù)正常記載狀態(tài)。(4)企業(yè)提出通過登記的住所(經(jīng)營場所)可以重新取得聯(lián)系，或者企業(yè)依法申請辦理了住所(經(jīng)營場所)變更登記，此類企業(yè)申請恢復(fù)正常記載狀態(tài)的，工商行政管理部門自核實之日起7日內(nèi)作出移出決定，恢復(fù)正常記載狀態(tài)。

(四)載入、移出經(jīng)營異常名錄決定的異議處理

依照法律規(guī)定，利害關(guān)系人對于工商行政管理部門的決定可以提出異議，申請人應(yīng)書面申請并提交相關(guān)證明材料，工商行政管理部門應(yīng)當在7日內(nèi)決定是否受理。[6]予以受理的，應(yīng)當在20日內(nèi)核實，并將核實結(jié)果書面告知申請人；不予受理的，將不予受理的理由書面告知申請人；通過核實發(fā)現(xiàn)載入、移出經(jīng)營異常名錄決定存在錯誤的，應(yīng)當作出撤銷決定，并及時糾正。

三、經(jīng)營異常名錄管理制度的實施情況

(一)廣東省建立污染企業(yè)“黑名單”制度

廣東省先后對多個市進行了預(yù)警座談，對該省未完成落后產(chǎn)能淘汰任務(wù)或者超標排污的地區(qū)實行行業(yè)限批制度。該省對于已經(jīng)列入嚴重環(huán)境違法“黑名單”的企業(yè)實行聯(lián)合掛牌督辦，并從嚴從重地查處了企業(yè)惡性偷排的案件。廣東省積極踐行污染企業(yè)“黑名單”制度，創(chuàng)建了國控、省控重點污染源的監(jiān)管責任制度和月巡查、季核查制度，并且加大了對于重點減排項目監(jiān)管的力度。該省實施行業(yè)區(qū)域限批并及時公布重點污染源的環(huán)境信用等級，嚴格把好環(huán)境保護的關(guān)，大力促進發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，并且取得了良好的效果。

(二)河南省涉牧企業(yè)“黑名單”制度出臺

河南省畜牧局發(fā)布了《河南省涉牧企業(yè)黑名單管理制度》(以下簡稱《制度》)的規(guī)定，旨在對畜禽養(yǎng)殖、飼料、獸藥、生鮮乳、屠宰等畜牧行業(yè)建立企業(yè)“黑名單”制度。[7]《制度》要求相關(guān)企業(yè)從事畜牧等行業(yè)必須取得許可證；在生產(chǎn)經(jīng)營活動中不得非法添加、使用國家禁止使用的物質(zhì)……違反法律規(guī)定并不按時整改的企業(yè)，將被農(nóng)業(yè)部及有關(guān)部門列入“黑名單”，河南省畜牧獸醫(yī)執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)當書面通知當事人，被控企業(yè)可以進行陳述和申辯。對于整改到位的企業(yè)，其情況經(jīng)審核通過可從“黑名單”中刪除。企業(yè)載入或者移出“黑名單”均應(yīng)按照法定程序通過媒體等方式進行公布。若企業(yè)在列入“黑名單”期間不進行整改、整改不合格或者多次被列入“黑名單”的，畜牧獸醫(yī)執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)當從重處理；情節(jié)嚴重的，可依法吊銷生產(chǎn)許可證；涉嫌犯罪的，依法移送公安機關(guān)處理。

四、經(jīng)營異常名錄制度的立法完善

(一)及時出臺各行業(yè)“黑名單”制度條例

我國經(jīng)營異常名錄已初步設(shè)立，并在廣東省、河南省等多個省市不同領(lǐng)域展開了實踐。但是由于《暫行條例》和《管理辦法》中法律條文只是進行了綱領(lǐng)性的規(guī)定，內(nèi)容過于模糊、籠統(tǒng)或者缺乏明確的執(zhí)行標準，企業(yè)哪些信息應(yīng)當公開、公開的程度、企業(yè)公開信息的真實性核查等問題不夠明確，導(dǎo)致在司法實踐過程中黑名單制度執(zhí)行較為艱難。所以各地區(qū)應(yīng)該結(jié)合本地區(qū)的經(jīng)濟以及立法技術(shù)情況，具體對各企業(yè)年度報告與信息公示義務(wù)中應(yīng)當公示的信息類型、公開程度以及其真實性等問題作出要求。不同地區(qū)、不同行業(yè)可以在不違反上位法的前提下，詳細規(guī)定地區(qū)性的執(zhí)行標準以及懲罰機制，以此彌補《管理辦法》的法律漏洞，實現(xiàn)有法可依，有法必依，并達到促進企業(yè)信息公示的目的。

(二)政府監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)配合

政府監(jiān)管部門應(yīng)相互協(xié)調(diào)配合，將企業(yè)制裁落實到位。工商部門是企業(yè)信息公示的主要監(jiān)管主體，其應(yīng)當按照法律規(guī)定的程序有效履行職責，相關(guān)部門應(yīng)當及時協(xié)調(diào)配合，將懲處落實到位。根據(jù)《暫行條例》的規(guī)定，對于被列入經(jīng)營異常名錄或者嚴重違法企業(yè)名單的企業(yè)，政府有關(guān)部門可以在工程招投標、政府采購、國有土地出讓以及授予榮譽稱號等活動中對違法企業(yè)予以限制或者禁入。但是要保證違信制裁的真正落實并形成良性的守法機制，就需要其他政府部門積極配合工商登記管理部門，若是在權(quán)責上相互沖突，則監(jiān)管部門應(yīng)當協(xié)商處理，把法律政策落到實處。

(三)建立舉報獎勵制度

為了更好地貫徹落實《暫行條例》，可以在第十三條規(guī)定的基礎(chǔ)上推行舉報獎勵制度，使舉報人與企業(yè)信息公示存在利益關(guān)聯(lián)，以此增強群眾的監(jiān)管以及舉報的積極性。[8]具體可以詳細規(guī)定：若舉報人舉報的內(nèi)容經(jīng)查證屬實，則可以給予舉報人五千元以下的資金獎勵；若舉報人的線索使國家監(jiān)管部門查處了企業(yè)的重大違法經(jīng)營行為，則給予舉報人五千元以上的金錢獎勵。舉報獎勵制度的建立可以吸引更多社會公眾關(guān)注企業(yè)信息公示的質(zhì)量，對違反信息公示義務(wù)或者經(jīng)營違法的企業(yè)進行舉報，增強企業(yè)運作的透明度，使企業(yè)嚴格地履行商事主體義務(wù)，樹立監(jiān)管權(quán)威責任，增強企業(yè)監(jiān)督的實效。

(四)強化對應(yīng)的信用制裁措施

依照我國法律的規(guī)定，企業(yè)違反信息公示義務(wù)的，由工商登記部門予以監(jiān)督并改正；情節(jié)嚴重的，由有關(guān)主管部門給予行政處罰；造成他人損失的，依法承擔賠償責任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。但是對于載入經(jīng)營異常名錄階段違規(guī)企業(yè)實施的民事法律行為的效力，相關(guān)法律沒有規(guī)定。為了構(gòu)建良好的信用體制，對于上述企業(yè)在載入黑名單后從事的違反法律法規(guī)的行為，應(yīng)當依法追究其刑事責任予以嚴懲，加強法律的威懾性，使企業(yè)積極守法。

[1]陳貝貝.公司資本登記制度改革的配套措施—以企業(yè)信用信息公示為視角[D].上海:華東政法大學(xué),2014.

[2]鐘瑞棟,劉奇英.商事登記制度改革背景下的行政管理體制創(chuàng)新[J].管理世界,2014(6).

[3]黃愛學(xué).我國商事登記制度的改革、創(chuàng)新與發(fā)展—評深圳和珠海商事登記立法[J].法治研究,2013(11).

[4]洪 雋.商事登記制度改革后的市場主體信用監(jiān)管[J].中國工商管理研究,2014(8).

[5]周友蘇,張異冉.企業(yè)信息公示暫行條例的制度亮點與實施要點[J].中國工商管理研究,2014(10).

[6]劉 鶴.兩次全球大危機的比較[J].管理世界,2013(3).

[7]顧小成.建立污染企業(yè)黑名單制度好[J].環(huán)球教育,2011(4).

[8]陳光良.江蘇省試行獸藥飼料不良企業(yè)黑名單制度[J].農(nóng)業(yè)知識,2009(8).

(責任編輯：宋 潔)

Research of Operators Exception List System

WANG Yun

(LawSchoolofShandongUniversity,JinanShandong250100,China)

In order to adapt to the“wide” market access system and implement the basic requirements -“strict control” of the State Council, the State Administration for Industry and Commerce has drafted the “Business Exception List Management Approach (Draft)”. Business exception list has completed the innovation of government regulation, realized the transformation from entity supervision to procedural supervision, from negative reported supervision to people’s initiative reporting regulations, from administrative punishment regulations to violating credit sanctions regulations, and carried out practices in a number of provinces, cities and areas, but the system still has room for improvement. We should improve the enterprise information publicity operation norms of all provinces, strengthen the cooperation on credit sanctions among government supervision departments; besides, we should also establish a reward mechanism to enhance the enthusiasm of the masses to enterprise supervision.

enterprise information publicity；business exception list；blacklist；credit constraints

2017-03-20

王 韞(1992-)，女，遼寧營口人，山東大學(xué)法學(xué)院2016級碩士研究生。

DF411.91

A

1672-1500(2017)02-0062-04