跨行政區(qū)劃檢察院管轄體制探析

黃建華，任尚鋒，陳 靜

(1.大同鐵路運(yùn)輸檢察院，山西 大同 037002；2.臨汾鐵路運(yùn)輸檢察院，山西 臨汾 041099)

?

【檢察建設(shè)】

跨行政區(qū)劃檢察院管轄體制探析

黃建華1，任尚鋒2，陳 靜2

(1.大同鐵路運(yùn)輸檢察院，山西 大同 037002；2.臨汾鐵路運(yùn)輸檢察院，山西 臨汾 041099)

設(shè)立跨行政區(qū)劃檢察院符合我國國情，但目前存在法律障礙、體制設(shè)置不健全等問題。只有修改相關(guān)法律規(guī)定，利用現(xiàn)有的鐵檢體制框架，建立三級(jí)跨行政區(qū)劃檢察體系，人財(cái)物實(shí)現(xiàn)中央統(tǒng)一管理，并明確跨行政區(qū)劃檢察院案件管轄的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，才能使其更好地發(fā)揮作用。

跨行政區(qū)劃；司法區(qū)劃；司法管轄

司法管轄始終是司法體制改革的重大問題。明確科學(xué)地解決司法管轄問題，對(duì)于保證訴訟活動(dòng)的順利啟動(dòng)和進(jìn)行，保障當(dāng)事人訴訟權(quán)利的有效、便利行使以及案件公正、高效解決，都具有十分重要的意義。司法區(qū)劃與行政區(qū)劃高度重疊是我國現(xiàn)行司法管轄在制度設(shè)計(jì)上的最不合理之處，這種弊端由來已久，而且隨著依法治國的全面推進(jìn)更加凸顯。

我國在國家結(jié)構(gòu)形式上是單一制國家，本輪司法體制改革，中央已多次明確司法權(quán)屬于中央事權(quán)，地方各級(jí)檢察院，均為國家設(shè)在地方代表國家行使檢察權(quán)的檢察院。因此為解決現(xiàn)有司法管轄制度存在的司法地方化等弊端，確保國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施，黨的十八屆三中全會(huì)提出：推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度。黨的十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步明確指出：探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件。

一、我國跨行政區(qū)劃檢察院管轄現(xiàn)狀

(一)鐵路檢察院成為跨行政區(qū)劃檢察院的優(yōu)勢(shì)

鐵路檢察院是國家為保障鐵路運(yùn)輸秩序和運(yùn)營安全而設(shè)立在鐵路運(yùn)輸系統(tǒng)的專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。自上世紀(jì)八十年代恢復(fù)重建以來，鐵路檢察院屢經(jīng)變革，但人財(cái)物由鐵道部和所在各鐵路局等部門和企業(yè)管理的體制始終未有變化，這種局面一直維持到2012年。

2012年1月12日，山西省政府、省檢察院與太原鐵路局簽訂太原鐵路檢察機(jī)關(guān)移交協(xié)議，太原鐵檢機(jī)關(guān)成為全國第一個(gè)正式移交地方的鐵檢機(jī)關(guān)。之后，全國各地鐵檢機(jī)關(guān)陸續(xù)舉行簽字儀式，先后完成改革移交工作。截止2012年6月30日，全國共76個(gè)鐵路檢察院(包括17個(gè)分院和59個(gè)基層院)全部移交給駐在地的省級(jí)黨委和檢察院。至此，鐵路檢察院實(shí)現(xiàn)了人財(cái)物管理與鐵路企業(yè)全部分離，實(shí)現(xiàn)了屬地化管理，整體上納入了國家司法管理體制，形成了省級(jí)院直接管理的工作模式。

目前，省級(jí)檢察院領(lǐng)導(dǎo)設(shè)置在本省區(qū)域內(nèi)的鐵檢分院或基層院的人財(cái)物等管理工作，分院領(lǐng)導(dǎo)設(shè)置在本省的基層院，同時(shí)領(lǐng)導(dǎo)屬于本鐵路局范圍但設(shè)置在外省的基層院業(yè)務(wù)工作。各鐵路檢察院均為省轄直管的專門檢察院，鐵檢機(jī)關(guān)均為跨地市設(shè)置，業(yè)務(wù)上保持專門管轄。鐵路檢察院在人、財(cái)、物管理方面的獨(dú)立性、體制機(jī)制的完備性、各省覆蓋的廣泛性、與鐵路公安的對(duì)應(yīng)關(guān)系以及這種獨(dú)特的系統(tǒng)性、專業(yè)性、流動(dòng)性、跨區(qū)域等特點(diǎn)，使其具備了超越地方干擾、維護(hù)司法公正的抗體和特質(zhì)。因此，從有效利用現(xiàn)有機(jī)制、合理配置司法資源、考慮鐵檢實(shí)際情況、發(fā)揮鐵檢體制優(yōu)勢(shì)、降低改革成本、減少改革阻力出發(fā)，在全國范圍內(nèi)設(shè)立跨區(qū)劃檢察院具有天然可行性。

(二)我國跨行政區(qū)劃檢察院管轄現(xiàn)狀

基于上述理由，北京、上海等地的鐵檢分院成為本次試點(diǎn)跨區(qū)劃檢察院的改革先鋒。2014年12月2日，中央審議通過的《設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點(diǎn)方案》確定在北京、上海依托鐵檢分院開展跨區(qū)劃檢察院改革試點(diǎn)工作。12月28日，中國首個(gè)跨區(qū)劃檢察院——上海市檢察院第三分院依托上海鐵檢分院誕生。12月30日，第二個(gè)跨區(qū)劃檢察院——北京市檢察院第四分院依托北京鐵檢分院掛牌成立，集中辦理跨地區(qū)案件。2016年1月18日，陜西鐵檢機(jī)關(guān)跨區(qū)劃管轄行政案件和環(huán)境資源案件試點(diǎn)改革工作也啟動(dòng)實(shí)施?，F(xiàn)將北京市檢察院第四分院與上海市檢察院第三分院案件管轄范圍對(duì)照如下：

北京、上?？缧姓^(qū)劃檢察分院案件管轄范圍對(duì)照表

二、我國跨行政區(qū)劃檢察院管轄體制改革中存在的問題

1.跨行政區(qū)劃檢察院管理體制上遇到的憲法、法律障礙。一是我國《憲法》第一百三十條第三款規(guī)定，人民檢察院的組織由法律規(guī)定。《立法法》第八條也規(guī)定，各級(jí)檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)，只能制定法律加以規(guī)定?？梢妼?duì)檢察院組織機(jī)構(gòu)的立法我國實(shí)行法律保留，目前在設(shè)立跨區(qū)劃檢察院方面尚無明確法律依據(jù)，有超越憲法和法律之嫌。二是我國《憲法》第三條第三款規(guī)定：“國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！笨鐓^(qū)劃檢察院必然突破現(xiàn)有的“人大-檢察院”同級(jí)對(duì)應(yīng)結(jié)構(gòu)，如何產(chǎn)生，如何接受人大監(jiān)督，對(duì)人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作？如果完全由所在省、市人大產(chǎn)生，其跨省、市行使司法權(quán)的合法性會(huì)受到質(zhì)疑。

2.跨行政區(qū)劃檢察管轄體制設(shè)置不健全。設(shè)置跨區(qū)劃檢察院，旨在排除執(zhí)法辦案中的地方因素干擾，維護(hù)司法公正。跨區(qū)劃檢察院管轄區(qū)域大，管轄案件覆蓋廣、類型多、專業(yè)強(qiáng)，不設(shè)立層級(jí)完善的跨區(qū)劃檢察體制無法達(dá)到改革的初衷，而且會(huì)造成區(qū)劃檢察院與跨區(qū)劃檢察院同類案件管轄的沖突，不利于法制統(tǒng)一。而當(dāng)前我國跨區(qū)劃檢察院的司法管轄體制并不健全，沒有從司法層級(jí)方面進(jìn)行劃分。從北京、上海試點(diǎn)跨區(qū)劃檢察改革來看，并未設(shè)立基層跨區(qū)劃檢察院。對(duì)直轄市之外的其他省、自治區(qū)來說，僅設(shè)立分院級(jí)別的跨區(qū)劃檢察院，無法徹底化解司法地方化問題。

3.跨行政區(qū)劃檢察院改革如何與其他改革配套銜接的問題。十八屆三中全會(huì)提出，優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，探索推進(jìn)省直管縣體制改革；改革司法管理體制，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理。“省直管縣”的改革措施如果到位，地市和區(qū)縣兩級(jí)黨政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系將會(huì)發(fā)生變化，與地市利益直接相關(guān)的司法案件數(shù)量隨之也會(huì)下降，地市檢察院受干預(yù)程度將會(huì)因此減輕。如果下一步人財(cái)物“省級(jí)統(tǒng)管”也落實(shí)到位，將會(huì)給跨區(qū)劃檢察院改革帶來以下影響：一是地、縣兩級(jí)黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法辦案的能力將會(huì)降低，跨地市、跨區(qū)縣檢察院承擔(dān)省內(nèi)跨區(qū)劃案件的必要性將會(huì)減小，還需不需要成立？二是省級(jí)黨政機(jī)關(guān)影響司法的能力得以強(qiáng)化。當(dāng)前，全國各鐵路檢察院均已實(shí)現(xiàn)了人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管，成立跨區(qū)劃檢察院將不會(huì)受到省內(nèi)地方黨政機(jī)關(guān)的干擾和限制，但由于人財(cái)物的“省級(jí)統(tǒng)管”，在省級(jí)層面司法地方化反而會(huì)得到加強(qiáng)?？鐓^(qū)劃檢察院在人財(cái)物“省級(jí)統(tǒng)管”的情況下，如何避免省級(jí)干預(yù)，公正辦理省際利益沖突案件？

4.案件管轄方面存在的問題。如上圖所示，北京、上?？鐓^(qū)劃檢察院除辦理鐵檢機(jī)關(guān)原管轄案件外，新增辦理跨區(qū)劃的行政訴訟、重大民商事以及知識(shí)產(chǎn)權(quán)類訴訟監(jiān)督案件，重大職務(wù)犯罪案件，重大環(huán)境資源保護(hù)和重大食品藥品安全刑事案件以及民航、水運(yùn)、海關(guān)所屬公安機(jī)關(guān)偵査的刑事案件等。二者在案件管轄范圍方面雖然大體相似，但也并非完全一致，根據(jù)本地實(shí)際又略有不同。比如上海還對(duì)軌道交通和海事訴訟案件實(shí)施管轄，而北京把公交案件交由跨行政區(qū)劃檢察院管轄。同時(shí)，其中的“重大”“跨地區(qū)”如何界定，均沒有明確具體的標(biāo)準(zhǔn)，容易造成管轄權(quán)爭議。此外，管轄范圍應(yīng)以法定為主，指定為輔，兩地管轄的“跨地區(qū)、重大職務(wù)犯罪案件”主要通過指定管轄來確定，具有隨意性。下一步應(yīng)當(dāng)明確跨區(qū)劃檢察院案件管轄的范圍和具體標(biāo)準(zhǔn)，以利于改革的進(jìn)一步推行。

三、我國跨行政區(qū)劃檢察院管轄體制完善設(shè)想

1.修改相關(guān)法律規(guī)定，使跨區(qū)劃檢察院于法有據(jù)。一是在將來修憲時(shí)，應(yīng)當(dāng)修改憲法中有關(guān)跨區(qū)劃檢察院產(chǎn)生以及檢察機(jī)關(guān)相關(guān)章節(jié)的規(guī)定。二是目前應(yīng)當(dāng)抓緊修改《人民檢察院組織法》。重點(diǎn)在第二條有關(guān)檢察院的種類條款增加一項(xiàng)：跨區(qū)劃檢察院；在第十條增加跨區(qū)劃檢察院對(duì)人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作的規(guī)定；在二十三條檢察院檢察長、檢委會(huì)委員、檢察員產(chǎn)生的條款中增加一款：跨區(qū)劃檢察院的檢察長由所跨行政區(qū)劃共同上級(jí)人大選舉和罷免，副檢察長、檢委會(huì)委員和檢察員由檢察長提請(qǐng)所跨行政區(qū)劃共同上級(jí)人大常委會(huì)任免。三是將來在修改刑事、民事、行政三大訴訟法時(shí)，可以在管轄條款中增加有關(guān)跨區(qū)劃檢察院案件管轄范圍的規(guī)定，將其案件管轄法定化。

2.利用現(xiàn)有鐵檢體制框架，在全國范圍內(nèi)，建立完善的跨區(qū)劃檢察管轄體系。如前所述，鐵路檢察院具有成為跨區(qū)劃檢察院的天然優(yōu)勢(shì)，可以在全國范圍內(nèi)，以現(xiàn)有鐵檢體制為框架，設(shè)立三級(jí)跨區(qū)劃檢察院。一是以現(xiàn)有的17個(gè)鐵檢分院和59個(gè)基層鐵檢院為基礎(chǔ)設(shè)立跨區(qū)縣的基層跨區(qū)劃檢察院和跨地市的上級(jí)跨區(qū)劃檢察分院。二是逐步建立跨省際區(qū)劃檢察院。在將來?xiàng)l件成熟的時(shí)候，可以借鑒國家鐵路局在沈陽、西安等地設(shè)立7個(gè)地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局的模式，整合省級(jí)檢察院，適當(dāng)減少省級(jí)檢察院數(shù)量，調(diào)整并擴(kuò)大其管轄區(qū)域，在東北、華北、華中、華南、西北、西南主要城市設(shè)立跨省際區(qū)劃檢察院，管轄跨省案件，建立一套阻卻地方保護(hù)、排除外部干擾、維護(hù)司法公正的強(qiáng)大的跨區(qū)劃檢察體系。

3.強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步推進(jìn)跨區(qū)劃檢察院改革。結(jié)合“省直管縣”、人財(cái)物“省級(jí)統(tǒng)管”等改革，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，細(xì)化操作措施，確保檢察權(quán)獨(dú)立公正行使。一是即使“省直管縣”全面推行、檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)人財(cái)物“省級(jí)統(tǒng)管”，也難以徹底切斷行政區(qū)劃檢察院與當(dāng)?shù)氐膶?shí)際利益關(guān)聯(lián)，地、縣兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)與同級(jí)地方利益關(guān)聯(lián)只是會(huì)得到不同程度的弱化，因此，依然有必要成立跨區(qū)劃檢察院，其目的在于從體制上保障檢察院依法獨(dú)立公正辦理各類利益關(guān)系復(fù)雜的司法案件。二是為確保省際利益沖突案件得以獨(dú)立公正辦理，有必要設(shè)置跨省際行政區(qū)劃檢察院。三是檢察權(quán)從本質(zhì)上說是國家事權(quán)，必須全部上收，由中央行使。從長遠(yuǎn)看，各級(jí)檢察院人財(cái)物將來也應(yīng)當(dāng)由中央統(tǒng)管。目前情況下，省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌省級(jí)以下司法機(jī)關(guān)財(cái)物，能在一定程度上遏制省內(nèi)的司法地方化現(xiàn)象，但又加劇了省級(jí)司法地方化，我們可以探索在設(shè)置跨行政區(qū)劃檢察院的同時(shí)，將其經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政擔(dān)負(fù)，為將來司法機(jī)關(guān)人財(cái)物中央統(tǒng)管體制積累經(jīng)驗(yàn)，打好基礎(chǔ)。

4.明確跨區(qū)劃檢察院案件管轄范圍和標(biāo)準(zhǔn)。首先，跨區(qū)劃檢察院管轄易受地方干擾的重大案件和跨區(qū)劃案件，對(duì)其中的“重大”“跨區(qū)劃”應(yīng)當(dāng)通過司法解釋予以明確。其次，應(yīng)確定相對(duì)固定的跨區(qū)劃檢察院職務(wù)犯罪案件管轄范圍。對(duì)指定管轄的案件，經(jīng)過定期實(shí)踐，認(rèn)為適宜由跨區(qū)劃檢察院管轄，就應(yīng)當(dāng)固定由其管轄。例如，將來可以由跨區(qū)劃檢察院相對(duì)固定管轄下列職務(wù)犯罪案件:對(duì)應(yīng)設(shè)置的法院、公安機(jī)關(guān)工作人員職務(wù)犯罪案件;環(huán)境污染、食品藥品安全、侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)犯罪涉及的公職人員職務(wù)犯罪案件。最后，從制度設(shè)計(jì)的角度看，每個(gè)跨區(qū)劃檢察院都應(yīng)當(dāng)具有固定的管轄范圍。結(jié)合目前跨區(qū)劃檢察院改革實(shí)際，為保證其檢察業(yè)務(wù)的完整性，將來可以考慮將其管轄范圍確定并擴(kuò)展為下列案件：一是鐵路檢察院原來管轄的偵查監(jiān)督、公訴、職務(wù)犯罪偵查等涉及鐵路案件；二是跨地區(qū)的重大環(huán)境資源保護(hù)、食品藥品安全以及民航、水運(yùn)、海關(guān)所屬公安機(jī)關(guān)偵查的刑事案件的審查批捕、起訴與訴訟監(jiān)督;三是對(duì)跨區(qū)劃法院審理行政訴訟案件、民商事案件進(jìn)行訴訟監(jiān)督;四是偵辦跨區(qū)劃法院以及民航、水運(yùn)、海關(guān)所屬公安機(jī)關(guān)工作人員職務(wù)犯罪案件；五是接受指定管轄的案件:因地方領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)行政區(qū)劃檢察院辦案而改變管轄以及上級(jí)院交辦或者指定管轄的地方領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)犯罪案件;上級(jí)院指定管轄的少數(shù)審查逮捕、公訴案件;上級(jí)院交辦的被告人、被害人不服生效裁判的刑事申訴案件。

[1]孫洪坤.論建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度[J].東方法學(xué),2014(6).

[2]熊文釗.司法管轄可與行政區(qū)劃適當(dāng)分離[J].法制資訊,2013(11).

[3]賀衛(wèi)方.司法區(qū)劃的構(gòu)思[J].中國法律評(píng)論,2014(1).

[4]張盛鑫,潘朗峰.跨行政區(qū)劃的司法管轄制度研究[J].法制博覽,2015(5).

[5]李衛(wèi)平.關(guān)于司法管轄區(qū)制度的幾點(diǎn)思考[J].河南社會(huì)科學(xué),2014(4).

(責(zé)任編輯：王小英)

Research on the Jurisdiction System of Cross-Administrative Division Procuratorate

HUANG Jian-hua1, REN Shang-feng2, CHEN Jing2

(1.DatongRailwayTransportProcuratorate,DatongShanxi037002,China;2.LinfenRailwayTransportProcuratorate,LinfenShanxi041099,China)

To establish cross-administrative division procuratorate is in line with China’s national conditions,but there are many problems such as legal barriers and imperfect system settings. Only through amending the relevant laws and regulations, using the existing iron inspection system framework, establishing three levels cross-administrative division inspection system, achieving unified central management of human property, and defining the scope and standards of the jurisdiction of procuratorate cases of cross-administrative division can we make it better play a role.

cross-administrative division；judicial division；jurisdiction

2017-04-03

黃建華(1957-)，男，河南沁陽人，大同鐵路運(yùn)輸檢察院檢察長； 任尚鋒(1982-)，男，山西芮城人，臨汾鐵路運(yùn)輸檢察院檢委會(huì)委員、控申科科長； 陳 靜(1984-)，女，山西臨猗人，臨汾鐵路運(yùn)輸檢察院檢察員。

DF83

A

1672-1500(2017)02-0044-04