行政行為檢察監(jiān)督制度的構(gòu)建

胡佳文

(天津市寶坻區(qū)人民檢察院，天津 301800)

【檢察建設(shè)】

行政行為檢察監(jiān)督制度的構(gòu)建

胡佳文

(天津市寶坻區(qū)人民檢察院，天津 301800)

將“權(quán)力關(guān)進制度的籠子”，這是法治社會的核心問題。檢察機關(guān)作為法律的監(jiān)督者，理所當然要對行政執(zhí)法活動中的違法行為進行監(jiān)督。文章圍繞“構(gòu)建中國特色行政行為檢察監(jiān)督制度”這一主題，針對我國行政行為檢察監(jiān)督的現(xiàn)實困境，提出“完善立法、方式創(chuàng)新”建議，以更好地發(fā)揮行政行為檢察監(jiān)督的作用。

檢察機關(guān)；法治政府；行政機關(guān)；行政行為；檢察監(jiān)督

一、法治政府與行政行為檢察監(jiān)督

英國思想史學(xué)家阿克頓曾經(jīng)說過：“權(quán)力是對人具有腐蝕性，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗?！庇纱丝梢?，權(quán)力是一把雙刃劍，一方面通過集權(quán)可以使國家安定，另一方面也誘發(fā)人類貪婪，沉溺于權(quán)力不能自拔。權(quán)力與生俱來的腐蝕性與擴張性，尤其行政權(quán)的擴張性遠超司法權(quán)、立法權(quán)。十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)中要求“行政機關(guān)要堅持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，勇于負責(zé)、敢于擔當，堅決糾正不作為、亂作為，堅決克服懶政、怠政，堅決懲處失職、瀆職”。因此，在社會日益增長的法治需求和權(quán)利訴求面前，如何有效監(jiān)督行政權(quán)，建立法治政府已經(jīng)變得越來越迫切。

(一)檢察機關(guān)與行政機關(guān)的關(guān)系

我國政體具有鮮明的社會主義特色，政府在社會管理、經(jīng)濟建設(shè)等領(lǐng)域具有強大的調(diào)控力量，政府的行政權(quán)較其他軍事權(quán)、司法權(quán)等具有更加優(yōu)越的權(quán)力地位。相對于龐大的政府權(quán)力，非權(quán)力的外部監(jiān)督顯得十分渺小。檢察機關(guān)作為憲法明確規(guī)定的法律監(jiān)督機關(guān)，對行政權(quán)的監(jiān)督具有法定的責(zé)任。根據(jù)我國國家機構(gòu)設(shè)置的結(jié)構(gòu)圖可以看出，全國人民代表大會是最高的權(quán)力機關(guān)，而中央人民政府、最高人民法院、最高人民檢察院是全國人民代表大會權(quán)力實現(xiàn)的三個具體運行機關(guān)，分別承擔著最高權(quán)力機關(guān)賦予的行政權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)，三權(quán)的存在都始終以全國人民代表大會的“立法權(quán)”為中心運轉(zhuǎn)。這表明，“根據(jù)憲法規(guī)定，檢察機關(guān)和行政機關(guān)同出一源，職能獨立，完全是一種平行的規(guī)范關(guān)系”。但是檢察院在履行法律監(jiān)督權(quán)時，與行政機關(guān)的關(guān)系會產(chǎn)生微妙的變化。人民代表大會作為“最高權(quán)力監(jiān)督機關(guān)”，將部分監(jiān)督權(quán)委托給檢察院行使，因此法律監(jiān)督權(quán)相對于行政權(quán)有更優(yōu)越的權(quán)源。當檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)時，檢察機關(guān)的地位應(yīng)該更優(yōu)越于行政機關(guān)，這樣的法律監(jiān)督才能符合監(jiān)督的一般原理。法律監(jiān)督權(quán)誠然非常重要，但最終不能代替人民代表大會的“最高監(jiān)督權(quán)”，這也就決定了法律監(jiān)督權(quán)不應(yīng)該構(gòu)成對行政權(quán)、司法權(quán)的實體處分，而只能督促其自行糾正違法行為或通過啟動法律設(shè)定的程序來糾正。在這種情況下，監(jiān)督者的權(quán)能實際上是“降格”，只能基于法律規(guī)定采取降低層次的監(jiān)督，不能要求被監(jiān)督者按照自己的意愿進行糾正，至于要對被監(jiān)督者采取實質(zhì)性的懲處，可以交給更高層次的權(quán)力監(jiān)督者。法律監(jiān)督權(quán)處在這樣的權(quán)力架構(gòu)中實際上具有相當合理性，不僅對于其他主體行使權(quán)力起到了有效的監(jiān)督作用，而且也不構(gòu)成對其他國家權(quán)力機關(guān)依法有效行使權(quán)力的根本妨害。

(二)檢察機關(guān)監(jiān)督行政行為具有優(yōu)異性

改革開放以來，我國行政法治建設(shè)可謂成績斐然。在“法治政府”的口號下，行政機關(guān)的執(zhí)法工作有了明顯改進，法治意識和責(zé)任意識有了明顯增強，依法行政和服務(wù)行政的水平顯著提高。但是，隨著中國社會的轉(zhuǎn)型，舊的利益格局逐漸被打破，新的利益分配機制仍在醞釀之中，考慮到部門利益和私人利益，行政機關(guān)濫用職權(quán)、超越職權(quán)、以權(quán)謀私等現(xiàn)象層出不窮，各種矛盾不斷激化，甚至導(dǎo)致一些群體性事件爆發(fā)，影響了政府的公信力，破壞了國家和政府的形象，損害了社會的穩(wěn)定。究其原因，最根本的在于監(jiān)督制約機制的缺失。

那么由誰來承擔這個監(jiān)督的角色最佳呢？盡管對行政行為的監(jiān)督有多重渠道和形式，如人大監(jiān)督、行政機關(guān)內(nèi)部的層級監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督等，但諸多監(jiān)督均使得監(jiān)督流于形式，使得對行政權(quán)的監(jiān)督機制幾乎失靈。而檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，與人大監(jiān)督所具有的權(quán)力性、決策性相比，檢察監(jiān)督具有監(jiān)督性質(zhì)的法律性、監(jiān)督對象的具體性、特定性。與行政層級監(jiān)督的內(nèi)部性相比，檢察監(jiān)督具有外部性，屬于異體監(jiān)督。與社會監(jiān)督相比，檢察監(jiān)督具有法定性、強制性。[1]具體而言，檢察機關(guān)對行政行為進行監(jiān)督具有不可替代的優(yōu)勢：檢察監(jiān)督是一種獨立于行政權(quán)的監(jiān)督，可以進行客觀、公正的監(jiān)督；檢察機關(guān)可以就具體個案或行政行為進行監(jiān)督，具有監(jiān)督的最直接性；檢察監(jiān)督以公共利益為核心，對行政違法行為的監(jiān)督具有主動性、積極性和全面性；檢察機關(guān)擁有較為專業(yè)的法律隊伍，更能保證監(jiān)督的質(zhì)量。因此，作為專門的法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)對行政行為進行監(jiān)督，既是憲法的要求，也是其法律監(jiān)督職責(zé)的合理回歸，可以有效地抗衡行政權(quán)行使中的恣意。

二、行政行為檢察監(jiān)督對象辨析

從理論上講，與行政機關(guān)相對應(yīng)的檢察監(jiān)督主要包括兩個方面：一是檢察機關(guān)對行政訴訟活動的監(jiān)督，即行政訴訟檢察監(jiān)督，主要針對法院的行政審判工作，通常檢察機關(guān)以抗訴等方式對行政訴訟活動進行法律監(jiān)督；二是檢察機關(guān)對行政活動的監(jiān)督，即行政行為檢察監(jiān)督，特指檢察機關(guān)對于行政機關(guān)及其工作人員的行政行為進行的法律監(jiān)督，是一種對行政的直接監(jiān)督。由此可見，并不能把兩者等同起來，并認為行政檢察監(jiān)督的對象只限于審判權(quán)。然而，行政行為檢察監(jiān)督的目的是出于對行政權(quán)監(jiān)督的需要，而不是對司法權(quán)的監(jiān)督。通過檢察機關(guān)對行政權(quán)的監(jiān)督，可以防止行政行為失范、行政行為違法乃至行政不作為等問題，防止行政權(quán)力的濫用，并通過某種方式通知、建議或制裁作出特定違法行政行為的行政主體，從側(cè)面保護行政相對人的合法權(quán)益和社會公共利益，并使行政法律秩序得到有效維護。

實踐中，行政機關(guān)在履行職責(zé)過程中，根據(jù)具體情況的不同處理會產(chǎn)生不同的后果，主要包括行政違法、行政不當、行政效能三個方面的問題。行政違法是指行政主體及其公務(wù)人員違反憲法和法律規(guī)范，侵害行政關(guān)系而尚未構(gòu)成犯罪的有過錯行政行為。[2]行政不當是指行政主體的行政行為雖然合法但不合理。行政效能則主要指行政機關(guān)在履行職責(zé)時能力水平、管理效率、效果、效益等方面的綜合反映。顯然，在這三類后果中，檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)只能依照法律規(guī)定對行政違法進行監(jiān)督。

筆者認為，黨的十八屆四中全會《決定》中指出的“完善對涉及公民人身、財產(chǎn)權(quán)益的行政強制措施實行司法監(jiān)督制度。檢察機關(guān)在履行職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正。探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度?！?這一表述即是針對行政行為檢察監(jiān)督而提出?！坝蓹z察機關(guān)對行政行為提出質(zhì)疑，啟動糾正行政違法的法律程序，達到糾正行政違法的目的”不僅是對檢察機關(guān)新的職責(zé)要求，同時為確立行政違法行為監(jiān)督制度奠定了政治基礎(chǔ)。

三、我國行政行為檢察監(jiān)督的現(xiàn)實困境

(一)行政檢察立法的滯后性

在行政法律日臻完善的今天，檢察機關(guān)能夠在多大程度上保障和監(jiān)督行政法治的實現(xiàn)，是衡量檢察機關(guān)法律監(jiān)督屬性的重要標準。而縱觀我國現(xiàn)行行政立法，現(xiàn)有法律規(guī)定沒有體現(xiàn)出對違法行政行為的監(jiān)督。在檢察機關(guān)監(jiān)督行政訴訟的法律關(guān)系中，檢察機關(guān)是監(jiān)督者，人民法院是被監(jiān)督者，它體現(xiàn)的是法律監(jiān)督權(quán)與審判權(quán)之間的對抗，其基本目標是通過監(jiān)督糾正訴訟違法和裁判不公的問題。這樣的監(jiān)督并沒有真正對行政行為起到監(jiān)督的作用。盡管有人認為“檢察權(quán)和審判權(quán)在行政訴訟中是法律合作者，雖然所處位置不同但目標一致，都是為了保障依法行政，使行政權(quán)在法治軌道上運行”。[3]但現(xiàn)實情況表明，這只是一廂情愿，檢察監(jiān)督?jīng)]有給行政審判撐腰打氣，更沒有形成法律監(jiān)督權(quán)與司法權(quán)合力對抗的態(tài)勢，無法真正達到對行政權(quán)制約的目的，相反，法律監(jiān)督權(quán)對行政審判產(chǎn)生諸多不當干涉，影響了行政案件的獨立審判。

因此，就行政立法而言，既沒有準確認定行政檢察監(jiān)督對象，也沒有明確檢察權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督與制約，同時也沒有具體行為法上的直接依據(jù)。加之，實踐中對行政檢察監(jiān)督理論認識上的差異性，使得行政行為檢察監(jiān)督無章可循。

(二)檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)獨立性缺失

我國《憲法》第一百三十一條規(guī)定：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉?！睓z察機關(guān)的獨立性是保障檢察機關(guān)能否有效履行職責(zé)的基本前提。重新審視我國的法律監(jiān)督權(quán)，不難發(fā)現(xiàn)法律監(jiān)督權(quán)正處于一種“兩難”的境地，一邊是憲法和法律上的高期望，另一邊則是實際落實中的坎坷。尤其是在涉及行政檢察監(jiān)督領(lǐng)域，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)往往受到地方行政機關(guān)人事任免、物資經(jīng)費、行政化管理等因素的鉗制，難以發(fā)揮行政檢察監(jiān)督權(quán)的真正作用。

在法律上，司法是人大之下、行政之外的司法，是國家設(shè)在各地的司法；而在實踐中，司法卻成了人大之下、行政之內(nèi)的司法，是由各地方人大產(chǎn)生并對地方權(quán)力機關(guān)負責(zé)的司法，是一個人、財、物均依賴于地方行政的司法。近年來的司法體制改革也正說明中央決策層面也注意到了司法獨立的重要性。行政檢察監(jiān)督制度是規(guī)范法律監(jiān)督權(quán)與行政權(quán)監(jiān)督關(guān)系的重要制度，但是作為監(jiān)督主體的檢察機關(guān)如果失去獨立性，甚至“依附于”行政機關(guān)，這種監(jiān)督則顯得蒼白無力。

四、完善行政行為檢察監(jiān)督制度的創(chuàng)新性設(shè)計

(一)完善立法：賦予檢察機關(guān)一種“有份量”的權(quán)力

實施法律監(jiān)督必須有法律監(jiān)督法。[4]一部科學(xué)完備的法律監(jiān)督法，必須要重點解決三個問題：一是解決立法缺失問題，重點將行政行為的監(jiān)督納入到法律監(jiān)督體系中，將行政機關(guān)違法行為的監(jiān)督方式、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督標準進行法律上的規(guī)定，有利于確立行政檢察監(jiān)督權(quán)的合理限度，同時為監(jiān)督行政權(quán)的具體操作上提供法律上的支撐。二是解決立法規(guī)定過于分散問題。現(xiàn)行的法律監(jiān)督被劃入程序法范疇，其立法主要散見于三大訴訟法中，而三大訴訟的法條比例中，監(jiān)督方面的法條不到法條總數(shù)的3%?？梢姡杀O(jiān)督規(guī)定之少、之散。三是解決立法滯后問題，要不斷審查各部分法律是否與社會需要相適應(yīng)。行政檢察監(jiān)督制度作為比較新的理論，原本可供借鑒的經(jīng)驗較少，很多內(nèi)容都是根據(jù)實踐的需要而逐步完善起來的。我國現(xiàn)行行政立法與行政檢察監(jiān)督的現(xiàn)實需求嚴重脫節(jié)，這些立法上的缺陷已經(jīng)成為我國行政檢察監(jiān)督制發(fā)展與完善道路上最大的“攔路虎”。社會是不斷變化的，只有不斷審查法律是否符合社會發(fā)展需求，才能有效應(yīng)對監(jiān)督對象可能出現(xiàn)的各種違法行為。制定一部完善的《法律監(jiān)督法》，將使法律監(jiān)督權(quán)成為一種“有份量”的權(quán)力，可以更有效地維護憲法和法律權(quán)威，這對于我國行政機關(guān)依法履行職責(zé)具有重要的督促作用。

(二)方式創(chuàng)新：柔性司法與剛性司法的并用

目前，我國行政檢察監(jiān)督主要以生效行政裁決的法律監(jiān)督為依托，狹隘的監(jiān)督范圍、監(jiān)督手段致使法律監(jiān)督職能不能得到有效充分的發(fā)揮，直接導(dǎo)致違法行政行為的滋生與蔓延。因此，行政檢察監(jiān)督制度必須突破現(xiàn)有的監(jiān)督范圍、監(jiān)督方式等，多種監(jiān)督方式并用，提升監(jiān)督效果。

檢察建議，是一種典型的“柔性法律監(jiān)督權(quán)”，指檢察機關(guān)在履行法律監(jiān)督職能過程中，綜合執(zhí)法辦案，建議有關(guān)單位完善制度，加強內(nèi)部制約、監(jiān)督，正確實施法律法規(guī)，完善社會管理、服務(wù)，預(yù)防和減少違法犯罪的一種工作方式，具有相對監(jiān)督的彈性優(yōu)勢。監(jiān)督過程強調(diào)雙贏的博弈過程，注重對話與溝通，強調(diào)共識與認同，能夠最大限度地基于合意作出決策。隨著國家法治建設(shè)和檢察民主的推進，檢察機關(guān)的行政檢察監(jiān)督工作可能更多地需要監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間的對話，而不是對抗。然而，現(xiàn)實中“檢察建議”拖延回復(fù)或拒絕回復(fù)困擾著行政檢察監(jiān)督的發(fā)展。筆者認為，可以創(chuàng)新一種方式，通過行政層級制度對行政機關(guān)予以施壓，即由發(fā)出檢察建議的檢察機關(guān)將“行政機關(guān)抵抗接收和回復(fù)檢察建議”的情形應(yīng)及時向上級檢察機關(guān)或向地方人大常委會報告，引起重視。由當?shù)貦z察機關(guān)向地方人大常委會或由上級檢察機關(guān)向行政機關(guān)的上級部門通報后，提醒接收檢察建議的行政機關(guān)對檢察建議予以重視，從而保證法律監(jiān)督效果，維護法律尊嚴。

“剛性法律監(jiān)督權(quán)”，重點是對生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域的案件提起行政公益訴訟。具體針對生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，造成國家和社會公共利益受到侵害的案件。如何處理好檢察建議與公益訴訟之間的關(guān)系是關(guān)鍵。 提起行政公益訴訟之前，應(yīng)先行向相關(guān)行政機關(guān)提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或者依法履行職責(zé)。經(jīng)過訴前程序，行政機關(guān)拒不糾正違法行為或者不履行法定職責(zé)，國家和社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，檢察機關(guān)可以提起行政公益訴訟。

當然，檢察機關(guān)應(yīng)避免濫用行政公益訴權(quán)。檢察機關(guān)的起訴權(quán)不同于公民、法人的起訴權(quán)，其在提起公益訴訟時要處理好主動維權(quán)與自我節(jié)制之間的關(guān)系，要分辨好“為”與“不為”的界限，不能沒有限制。只有在用盡檢察建議的情況下，當受侵害的行政相對人無法、不敢、難以起訴時，檢察機關(guān)才可以公共利益代表人的身份提起公益訴訟。反之，如果檢察機關(guān)過多地介入案件，就會影響公民自主行使權(quán)利，介入案件破壞審判權(quán)的有效性，違背訴訟自由的法律精神。

[1]張智輝.檢察權(quán)研究[M].北京：中國檢察出版社，2007.

[2]侯志山，侯志光.行政監(jiān)督與制約研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2013.

[3]祁 菲.行政訴訟法修改與檢察制度的完善[J].國家檢察官學(xué)院學(xué)報，2013(2).

[4]蔣德海.控權(quán)型檢察制度研究[M].北京：人民出版社，2012.

ConstructionofProcuratorialSupervisionSystemofAdministrativeBehavior

HU Jia-wen

(BaodiDistrictPeople'sProcuratorate,Tianjin301800,China)

To put “power into the cage of system” is the core issue of the rule of law society. As the supervisor of laws, procuratorial organs should surely supervise the illegal activities in the administrative law enforcement activities. Centering on the theme of “constructing procuratorial supervision system of administrative behavior with Chinese characteristics”, the author puts forward the suggestion of “l(fā)egislation improvement and mode innovation” in view of the practical dilemma of the supervision and inspection of administrative act in China to better play the role of inspection and supervision of administrative behavior.

procuratorial organ; government ruled by law; administrative organ; administrative act; procuratorial supervision

2017-09-09

胡佳文(1990- )，女，天津市人，天津市寶坻區(qū)人民檢察院民事行政檢察科助理檢察員。

DF83

A

1672-1500(2017)04-0035-04

王小英)