人民監(jiān)督員案件監(jiān)督程序的檢視與完善

畢海東，李興濤

(秦皇島市山海關(guān)區(qū)人民檢察院，河北 秦皇島 066200)

人民監(jiān)督員案件監(jiān)督程序的檢視與完善

畢海東，李興濤

(秦皇島市山海關(guān)區(qū)人民檢察院，河北 秦皇島 066200)

人民監(jiān)督員制度作為司法體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)在穩(wěn)固現(xiàn)有改革成果的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步解決案件監(jiān)督程序中存在的信息通報(bào)渠道不暢通、監(jiān)督事項(xiàng)告知不完善、程序啟動(dòng)剛性不足等問題。通過完善案件監(jiān)督程序，保障人民監(jiān)督員的知情權(quán)，激發(fā)人民監(jiān)督員的履職熱情，進(jìn)一步提升檢察公信力。

人民監(jiān)督員；監(jiān)督程序；知情權(quán)；司法改革

2015 年 2 月 27 日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十次會(huì)議審議通過的《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》(以下簡(jiǎn)稱《方案》)，從中央層面確立了人民監(jiān)督員監(jiān)督程序和知情權(quán)保障機(jī)制的改革方向。同年，12月21日最高人民檢察院通過的《關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)，對(duì)人民監(jiān)督員案件監(jiān)督程序的啟動(dòng)、評(píng)議、復(fù)議作了較為詳細(xì)的規(guī)定。本文在分析人民監(jiān)督員案件監(jiān)督程序立法現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，針對(duì)案件監(jiān)督程序存在的問題，提出完善案件監(jiān)督程序的建議，以期對(duì)人民監(jiān)督員制度的改革探索有所裨益。

一、人民監(jiān)督員案件監(jiān)督程序的立法現(xiàn)狀

《方案》明確了參與案件監(jiān)督的人民監(jiān)督員的產(chǎn)生程序、案件材料提供和案情介紹程序、評(píng)議表決和檢察機(jī)關(guān)審查處理程序，并在完善監(jiān)督程序的同時(shí)，針對(duì)人民監(jiān)督員監(jiān)督意見效力偏弱的問題，設(shè)置了復(fù)議程序，完善了人民監(jiān)督員監(jiān)督意見的救濟(jì)機(jī)制。為保障人民監(jiān)督員的知情權(quán)，《方案》要求檢察機(jī)關(guān)建立職務(wù)犯罪案件臺(tái)賬、人民監(jiān)督員監(jiān)督事項(xiàng)告知和人民監(jiān)督員參與案件跟蹤回訪、執(zhí)法檢查等機(jī)制，便于人民監(jiān)督員掌握案件辦理情況，發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索。

《規(guī)定》第二章第二節(jié)明確了啟動(dòng)案件監(jiān)督程序的三種方式：人民監(jiān)督員要求啟動(dòng)，當(dāng)事人及其辯護(hù)人、訴訟代理人或者控告人、舉報(bào)人、申訴人(以下簡(jiǎn)稱“申請(qǐng)人”)申請(qǐng)啟動(dòng)，檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)啟動(dòng)。針對(duì)人民監(jiān)督員要求啟動(dòng)，申請(qǐng)人申請(qǐng)啟動(dòng)的情況，《規(guī)定》確定檢察機(jī)關(guān)的受理部門為人民監(jiān)督員辦事機(jī)構(gòu)和控告檢察部門，處理部門為控告檢察部門和其他部門，并要求控告檢察部門和其他部門將處理答復(fù)結(jié)果向人民監(jiān)督員辦事機(jī)構(gòu)備案。人民監(jiān)督員可以對(duì)檢察機(jī)關(guān)的答復(fù)意見提出異議進(jìn)而啟動(dòng)監(jiān)督程序。《規(guī)定》第三節(jié)明確監(jiān)督評(píng)議案件的人民監(jiān)督員應(yīng)為三人以上單數(shù)，重大或在當(dāng)?shù)赜兄卮笥绊懙陌讣?yīng)為五人以上單數(shù)，并對(duì)監(jiān)督評(píng)議案件的步驟、流程、評(píng)議意見的形式、評(píng)議結(jié)果反饋以及案件處理結(jié)果告知人民監(jiān)督員等作出明確規(guī)定?！兑?guī)定》第四節(jié)對(duì)《方案》提出的復(fù)議程序予以細(xì)化，確定了人民監(jiān)督員復(fù)議提出的時(shí)間、復(fù)議受理及處理部門、復(fù)議決定的時(shí)限和效力?！兑?guī)定》第三章明確了檢察機(jī)關(guān)為人民監(jiān)督員履行職責(zé)提供的保障，包括通報(bào)、臺(tái)賬、告知等制度以及邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參加案件跟蹤回訪、執(zhí)法檢查、案件評(píng)查或案件公開審查等活動(dòng)。

二、人民監(jiān)督員案件監(jiān)督程序的缺陷

(一)人民監(jiān)督員監(jiān)督事項(xiàng)告知制度不完善

《方案》和《規(guī)定》明確，在兩種情形下的檢察機(jī)關(guān)有告知人民監(jiān)督員監(jiān)督事項(xiàng)的義務(wù)：在第一次訊問犯罪嫌疑人或?qū)ζ洳扇?qiáng)制措施時(shí)告知犯罪嫌疑人，在接待控告人、舉報(bào)人、申訴人時(shí)告知。盡管《方案》和《規(guī)定》確定了檢察機(jī)關(guān)的告知義務(wù)，但在實(shí)踐中，人民監(jiān)督員監(jiān)督事項(xiàng)告知并沒有落實(shí)。一方面《方案》和《規(guī)定》沒有明確告知的方式是書面告知還是口頭告知。如果是書面告知，人民監(jiān)督員監(jiān)督事項(xiàng)是制作專門的文書，還是在其他文書中體現(xiàn)出來？然而，統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用軟件系統(tǒng)中既沒有《人民監(jiān)督員監(jiān)督事項(xiàng)告知書》，其他法律文書中也沒有告知內(nèi)容的表述。比如，當(dāng)?shù)谝淮斡崋柗缸锵右扇嘶驅(qū)ζ洳扇?qiáng)制措施時(shí)，檢察機(jī)關(guān)一般會(huì)向犯罪嫌疑人送達(dá)《犯罪嫌疑人訴訟權(quán)利義務(wù)告知書》，該告知書由統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用軟件系統(tǒng)自動(dòng)生成，其內(nèi)容并沒有告知人民監(jiān)督員監(jiān)督事項(xiàng)的表述。如果是口頭告知，口頭告知的效力應(yīng)如何保障，口頭告知是否要記載于筆錄中等內(nèi)容，《方案》和《規(guī)定》都沒有明確。另一方面《方案》和《規(guī)定》對(duì)檢察機(jī)關(guān)沒有履行人民監(jiān)督員監(jiān)督事項(xiàng)告知義務(wù)的法律后果作出規(guī)定，沒有相應(yīng)的激勵(lì)或懲罰機(jī)制，檢察機(jī)關(guān)辦案人主動(dòng)告知的積極性不高，致使實(shí)踐中犯罪嫌疑人或者控告人、舉報(bào)人、申訴人沒有獲得告知，犯罪嫌疑人或者控告人、舉報(bào)人、申訴人的權(quán)利救濟(jì)渠道依然不暢通。

(二)監(jiān)督信息通報(bào)渠道不通暢

知情權(quán)是人民監(jiān)督員主動(dòng)履行職務(wù)犯罪案件監(jiān)督職責(zé)的前提?！兑?guī)定》第二十七條要求檢察機(jī)關(guān)建立向人民監(jiān)督員通報(bào)情況制度，內(nèi)容包括重大工作部署、決策和其他檢察工作情況，但《規(guī)定》并沒有確定情況通報(bào)的時(shí)間、頻次和形式，是口頭通報(bào)還是書面通報(bào)，是定期通報(bào)還是不定期通報(bào)，是專門通報(bào)還是一般通報(bào)？《規(guī)定》都沒有明確。第二十八條要求檢察機(jī)關(guān)建立程序性信息臺(tái)賬制度，內(nèi)容包括立案情況、強(qiáng)制措施情況、涉案財(cái)物處理情況及刑事賠償案件辦理情況。從第二十八條“供人民監(jiān)督員查閱”的表述看，檢察機(jī)關(guān)的程序性信息臺(tái)賬不會(huì)主動(dòng)向人民監(jiān)督員提供，而是當(dāng)人民監(jiān)督員要求查看時(shí)才會(huì)提供，且《規(guī)定》對(duì)人民監(jiān)督員查閱的時(shí)間、次數(shù)、方式都沒有明確。情況通報(bào)制度和程序性信息臺(tái)賬制度的不完善致使人民監(jiān)督員的知情權(quán)有“虛設(shè)”的危險(xiǎn)。

(三)案件監(jiān)督程序的啟動(dòng)權(quán)“剛性”不足

在《規(guī)定》確立的三種案件監(jiān)督啟動(dòng)程序中，只有當(dāng)檢察機(jī)關(guān)“擬撤銷案件”、“擬不起訴的”時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才會(huì)依職權(quán)主動(dòng)啟動(dòng)案件監(jiān)督程序，邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參加案件評(píng)議。有《規(guī)定》第二條第一款的“八種情形”之一，人民監(jiān)督員發(fā)現(xiàn)后要求啟動(dòng)監(jiān)督程序的；有《規(guī)定》第二條第一款的“八種情形”之一或者第二條第三款第三項(xiàng)情形，申請(qǐng)人申請(qǐng)啟動(dòng)監(jiān)督程序的，必須在檢察機(jī)關(guān)控告部門或其他承辦部門向人民監(jiān)督員、申請(qǐng)人答復(fù)處理意見，且人民監(jiān)督員、申請(qǐng)人提出異議，檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)后，案件監(jiān)督程序才會(huì)啟動(dòng)。質(zhì)言之，除檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)啟動(dòng)外，人民監(jiān)督員要求啟動(dòng)或申請(qǐng)人申請(qǐng)啟動(dòng)必須要突破重重“關(guān)口”，案件監(jiān)督程序才會(huì)啟動(dòng)。這在人民監(jiān)督員或申請(qǐng)人的知情權(quán)尚無法保障的情況下，啟動(dòng)案件監(jiān)督程序其難可見一斑。實(shí)踐中，人民監(jiān)督員案件監(jiān)督程序的啟動(dòng)盡管沒有確切的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，但推測(cè)檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)啟動(dòng)案件監(jiān)督程序的占絕大多數(shù)應(yīng)不為過。

三、人民監(jiān)督員案件監(jiān)督程序的完善

(一)完善監(jiān)督事項(xiàng)告知制度

人民監(jiān)督員監(jiān)督事項(xiàng)告知的性質(zhì)為法律對(duì)檢察機(jī)關(guān)設(shè)定的保障當(dāng)事人訴訟權(quán)利的一項(xiàng)特殊的訴訟照料義務(wù)，設(shè)立的目的在于平衡檢察機(jī)關(guān)與當(dāng)事人之間的實(shí)力差距，實(shí)現(xiàn)程序正義。人民監(jiān)督員監(jiān)督事項(xiàng)告知是犯罪嫌疑人或控告人、舉報(bào)人、申訴人獲得權(quán)利救濟(jì)的前提，也是啟動(dòng)案件監(jiān)督程序的基礎(chǔ)?；诒Ｕ瞎駲?quán)利、監(jiān)督檢察權(quán)的考慮，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)規(guī)范人民監(jiān)督員監(jiān)督事項(xiàng)告知的程序。首先，明確告知的形式。一般采用書面告知的形式，特殊情況下可以口頭告知，口頭告知的應(yīng)當(dāng)在訊問筆錄或其他筆錄中單獨(dú)記錄。建議檢察機(jī)關(guān)制作規(guī)范的《人民監(jiān)督員監(jiān)督事項(xiàng)告知書》，由統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用軟件系統(tǒng)自動(dòng)生成。當(dāng)?shù)谝淮斡崋柗缸锵右扇嘶驅(qū)ζ洳扇?qiáng)制措施時(shí)，偵查人員在訊問開始前或采取強(qiáng)制措施的同時(shí)，向犯罪嫌疑人告知人民監(jiān)督員監(jiān)督事項(xiàng)，并由犯罪嫌疑人在《人民監(jiān)督員監(jiān)督事項(xiàng)告知書》中簽字、摁手印。其次，建立人民監(jiān)督員監(jiān)督事項(xiàng)告知激勵(lì)機(jī)制。對(duì)違反《規(guī)定》不告知犯罪嫌疑人或控告人、舉報(bào)人、申訴人人民監(jiān)督員監(jiān)督事項(xiàng)的，要適用程序性制裁。鑒于人民監(jiān)督員監(jiān)督事項(xiàng)告知是檢察機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)”履行的法定義務(wù)，是犯罪嫌疑人或控告人、舉報(bào)人、申訴人“應(yīng)當(dāng)”享有的法定的程序性權(quán)利，筆者建議，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)不履行告知義務(wù)時(shí)，法律應(yīng)參照不履行訴訟權(quán)利義務(wù)告知的規(guī)定，明確其為程序性違法，相關(guān)證據(jù)的證據(jù)能力要予以限制，甚至排除。

(二)完善監(jiān)督信息通報(bào)制度

人民監(jiān)督員知悉檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪案件查辦情況，是其履行監(jiān)督職責(zé)的保障。保障人民監(jiān)督員的知情權(quán)有兩種渠道：一種是檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)向人民監(jiān)督員披露；另一種是人民監(jiān)督員主動(dòng)或根據(jù)控告人、舉報(bào)人、申訴人的申請(qǐng)要求檢察機(jī)關(guān)提供相關(guān)案件信息。這兩種渠道都需要檢察機(jī)關(guān)的積極作為。從憲政維度來看，與人民代表大會(huì)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力監(jiān)督不同，人民監(jiān)督員與檢察機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督關(guān)系是一種社會(huì)監(jiān)督、人民監(jiān)督，這種監(jiān)督關(guān)系是脆弱的、非強(qiáng)制性的，被監(jiān)督者檢察機(jī)關(guān)處于強(qiáng)勢(shì)地位，而監(jiān)督者人民監(jiān)督員則比較被動(dòng)、弱勢(shì)。為平衡人民監(jiān)督員的監(jiān)督權(quán)(利)與檢察機(jī)關(guān)的檢察權(quán)(力)的差距，法律應(yīng)強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的信息通報(bào)義務(wù)。筆者建議，檢察機(jī)關(guān)向人民監(jiān)督員的通報(bào)應(yīng)每年一次，在每年的“兩會(huì)”召開后一個(gè)月內(nèi)，采用“專題檢察開放日”的形式進(jìn)行，由檢察長(zhǎng)書面向人民監(jiān)督員通報(bào)，內(nèi)容僅限檢察機(jī)關(guān)的重大工作部署、決策和其他檢察工作情況，不包括個(gè)案的案件查辦情況。

人民監(jiān)督員對(duì)檢察機(jī)關(guān)的案件監(jiān)督是通過個(gè)案監(jiān)督實(shí)現(xiàn)的，其監(jiān)督權(quán)的行使需要檢察機(jī)關(guān)的配合，監(jiān)督效果的好壞取決于檢察機(jī)關(guān)對(duì)人民監(jiān)督員案件知情權(quán)的保障程度。因此，法律要明確建立案件信息臺(tái)賬查閱制度，檢察機(jī)關(guān)建立案件程序性信息臺(tái)賬后，應(yīng)當(dāng)設(shè)置信息公開平臺(tái)向人民監(jiān)督員開放，比如，在門戶網(wǎng)站開設(shè)專門案件信息查閱板塊，人民監(jiān)督員通過實(shí)名賬號(hào)和密碼登錄后，可以即時(shí)查閱檢察機(jī)關(guān)的立案?jìng)刹?、?qiáng)制措施采取、涉案財(cái)物處理、刑事賠償辦理等情況，對(duì)符合“八種”監(jiān)督情形的，人民監(jiān)督員可以要求啟動(dòng)監(jiān)督程序。同時(shí)，法律要規(guī)定檢察機(jī)關(guān)應(yīng)即時(shí)更新信息公開平臺(tái)內(nèi)的案件辦理程序性信息，保證監(jiān)督的時(shí)效性。

賦予人民監(jiān)督員“剛性”的程序啟動(dòng)權(quán)。在三種案件監(jiān)督程序啟動(dòng)方式中，檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)啟動(dòng)是使用最多、效率最高的一種方式，人民監(jiān)督員要求啟動(dòng)與申請(qǐng)人申請(qǐng)啟動(dòng)因程序性的限制和知情權(quán)保障的不足反而適用不多，甚至極其稀少，而這與人民監(jiān)督員制度設(shè)置的初衷不符。監(jiān)督是一種雙向的互動(dòng)關(guān)系，蘊(yùn)含兩方面的意思：一是監(jiān)督者主動(dòng)監(jiān)督被監(jiān)督者，強(qiáng)調(diào)監(jiān)督者的能動(dòng)作為，要求制度在設(shè)立時(shí)對(duì)監(jiān)督者履職自帶激勵(lì)，讓制度本身產(chǎn)生監(jiān)督的內(nèi)生動(dòng)力；另一方面是被監(jiān)督者積極配合監(jiān)督者的監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)被監(jiān)督者的高度自覺性，要求制度強(qiáng)化被監(jiān)督者的義務(wù)。人民監(jiān)督員制度在創(chuàng)設(shè)之處，由于人民監(jiān)督員的選任、管理、監(jiān)督缺乏獨(dú)立性，監(jiān)督者受制于被監(jiān)督者，曾受到理論界和實(shí)務(wù)界的質(zhì)疑。黨的十八屆三中、四中全會(huì)后，人民監(jiān)督員制度改革確立了人民監(jiān)督員選任、管理的獨(dú)立性，人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)的行使也有了一定的制度保障，監(jiān)督程序的啟動(dòng)主體新增了當(dāng)事人及其辯護(hù)人、訴訟代理人或者控告人、舉報(bào)人、申訴人。但人民監(jiān)督員要求啟動(dòng)監(jiān)督程序的流程反而增加了，由之前的“人民監(jiān)督員要求啟動(dòng)——受理審查——檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)——部門承辦——啟動(dòng)程序”，*參見《最高人民檢察院關(guān)于人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》第二十三、二十四條。變?yōu)榱恕叭嗣癖O(jiān)督員要求——受理審查——部門承辦——答復(fù)人民監(jiān)督員——人民監(jiān)督員異議——檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)——啟動(dòng)程序”。*參見《最高人民檢察院關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的規(guī)定》第八、九、十條。人為增加的工作流程給人民監(jiān)督員要求啟動(dòng)監(jiān)督程序設(shè)置了更多的障礙，限制了人民監(jiān)督員履職的主動(dòng)性，更暴露出檢察機(jī)關(guān)接受監(jiān)督時(shí)的抵觸心理。為切實(shí)發(fā)揮人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督效能，筆者建議，法律應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化人民監(jiān)督員啟動(dòng)監(jiān)督程序的“剛性”約束力，減少檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的程序性的工作流程限制。當(dāng)人民監(jiān)督員認(rèn)為在職務(wù)犯罪案件辦理過程中存在《規(guī)定》第二條第一款所涉及的“八種”情形之一，要求啟動(dòng)監(jiān)督程序的，檢察機(jī)關(guān)受理部門在審查符合監(jiān)督情形后，應(yīng)立即啟動(dòng)案件監(jiān)督程序。

隨著人民監(jiān)督員選任管理制度改革的落實(shí)，人民監(jiān)督員履職的獨(dú)立性增強(qiáng)，對(duì)檢察權(quán)的監(jiān)督制約作用進(jìn)一步彰顯。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變“監(jiān)督理念”，提高被監(jiān)督的自覺性，切實(shí)規(guī)范案件監(jiān)督程序，完善人民監(jiān)督員知情權(quán)保障、監(jiān)督權(quán)行使等制度，充分釋放人民監(jiān)督員制度改革的紅利，提高司法公信力。

2017-10-08

畢海東(1971-)，男，河北省唐山市人，秦皇島市山海關(guān)區(qū)人民檢察院檢察長(zhǎng)；李興濤(1986-)，男，河北省邢臺(tái)市人，秦皇島市山海關(guān)區(qū)人民檢察院檢察官，法律政策研究室兼人民監(jiān)督員辦公室主任，反瀆局綜合科副科長(zhǎng)。

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