德國北威州氣候保護(hù)立法及其對(duì)我國的啟示

■文/劉長松

德國北威州氣候保護(hù)立法及其對(duì)我國的啟示

Climate protection legislation of Nordrhein-Westfalen in Germany and its enlightenment to China

■文/劉長松

德國北威州風(fēng)景

北威州作為德國經(jīng)濟(jì)、人口和能源大州，為貫徹落實(shí)聯(lián)邦政府提出的能源轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略與氣候保護(hù)戰(zhàn)略，率先在德國開展氣候保護(hù)立法，旨在通過應(yīng)對(duì)氣候變化推動(dòng)能源體系的低碳轉(zhuǎn)型。當(dāng)前，我國正在推動(dòng)低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型與開展氣候變化立法等相關(guān)工作，因此分析總結(jié)該州在氣候變化立法方面的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于推動(dòng)我國相關(guān)工作具有重要意義。

一、德國北威州氣候保護(hù)立法的背景

（一） 北威州經(jīng)濟(jì)、能源與碳排放概況

北威州地處歐洲心臟地帶，毗鄰荷蘭和比利時(shí)。根據(jù)德國聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2013年，北威州總?cè)丝?757萬，國內(nèi)生產(chǎn)總值7612.65億美元，是德國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的州。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以重工業(yè)為主，主要產(chǎn)業(yè)有化學(xué)工業(yè)、機(jī)械制造業(yè)、金屬生產(chǎn)加工業(yè)以及橡膠塑料工業(yè)。礦山開采設(shè)備、發(fā)電廠技術(shù)、物流技術(shù)和環(huán)保技術(shù)等在德國乃至歐洲均處于領(lǐng)先地位。

北威州作為德國能源第一大州，能源結(jié)構(gòu)以煤為主，煤電比例達(dá)到72.9%，德國煤電比例平均為42.1%；可再生能源發(fā)電比例僅為7.7%，遠(yuǎn)低于德國20.3%的平均水平。2011年，北威州CO2排放占德國排放總量的35%，面臨巨大的能源轉(zhuǎn)型與減排壓力。

（二） 德國能源轉(zhuǎn)型與氣候保護(hù)戰(zhàn)略

能源轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略。2011年6月，德國議會(huì)全票通過了國家能源轉(zhuǎn)型計(jì)劃。該計(jì)劃旨在實(shí)現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型，建立能源與可再生能源安全供應(yīng)體系。計(jì)劃的總目標(biāo)是2050年提供安全、經(jīng)濟(jì)和環(huán)保的能源，力爭(zhēng)在接下來的40年內(nèi)將其電力行業(yè)從依賴核能和煤炭全面轉(zhuǎn)向可再生能源。具體包括三個(gè)主要目標(biāo)：第一，溫室氣體排放目標(biāo)。到2050年，溫室氣體排放在1990年基礎(chǔ)上下降80-95%。第二，效率目標(biāo)。能效大幅度提高，到2050年，一次能源消費(fèi)量在2008年基礎(chǔ)上減少50%，電力需求量在2008年基礎(chǔ)上減少25%，交通行業(yè)能源消費(fèi)在2005年基礎(chǔ)上下降40%。第三，可再生能源成為主導(dǎo)能源。到2050年可再生能源占一次能源消耗總量的60%，占總發(fā)電量至少80%，2022年前關(guān)閉所有核電站。

氣候保護(hù)戰(zhàn)略。德國氣候保護(hù)戰(zhàn)略要求進(jìn)行大幅減排，設(shè)定的國家減排目標(biāo)是到2020年排放在1990的基礎(chǔ)上下降40%，2050年下降80%。并從1990年開始，制定了一系列氣候變化有關(guān)的法律法規(guī)加以落實(shí)，主要包括可再生能源、節(jié)能與能效、溫室氣體排放管制等。

（1）可再生能源法律法規(guī)。1990年《電力輸入法》確?？稍偕茉措娏Χ寄苋刖W(wǎng)。1999年施行的《生態(tài)稅改革法》，通過價(jià)格來鼓勵(lì)社會(huì)多使用新能源。2000年施行的《可再生能源法》，保證了對(duì)新能源發(fā)電的投資，并于2004年、2008進(jìn)行修訂完善。2007年施行的《生物燃料油比例法》規(guī)定至2015年德國生物燃料在總?cè)剂现械恼急纫_(dá)到8%。

（2）節(jié)能與提高能效法律法規(guī)。1976年德國制定了《建筑節(jié)能法》，后經(jīng)多次修訂2009年施行新的《建筑節(jié)能條例》。2002年實(shí)施的《能耗標(biāo)識(shí)法》和2008年實(shí)施的《耗能產(chǎn)品生態(tài)設(shè)計(jì)要求條例》。電力生產(chǎn)節(jié)能方面，有2002年實(shí)施、2008年修訂的《熱電聯(lián)產(chǎn)法》。交通節(jié)能方面，有2004年的《乘用車強(qiáng)制性能效標(biāo)識(shí)條例》和2009年的《新機(jī)動(dòng)車稅制規(guī)定》等。

（3）溫室氣體排放許可交易法。2 004年，為配合歐盟排放交易制度的建立和實(shí)施，德國頒布了《溫室氣體排放許可交易法》，并于2008年、2009年兩次進(jìn)行了修訂，已成為德國企業(yè)參與歐盟溫室氣體排放許可交易的基本法律依據(jù)。2004年頒布《溫室氣體排放國家分配法》和2008年頒布《〈溫室氣體排放國家分配法〉實(shí)施條例》確立了關(guān)于德國排放許可分配的整體規(guī)劃，界定了德國參與企業(yè)的排放許可分配規(guī)則。

二、德國北威州氣候保護(hù)立法的主要內(nèi)容

根據(jù)北威州能源以煤為主的基本情況，北威州2012-2017年政黨聯(lián)合執(zhí)政條約做出了政治決定，明確提出要制定本州的氣候保護(hù)法，通過應(yīng)對(duì)氣候變化推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型。

北威州氣候保護(hù)政策有三大支柱，分別是氣候保護(hù)法、氣候保護(hù)計(jì)劃與氣候保護(hù)方案。北威州氣候保護(hù)立法屬于原則性立法，主要確定了中長期減排目標(biāo)，具體落實(shí)氣候保護(hù)各項(xiàng)目標(biāo)，需要靠正在制定中的北威州氣候保護(hù)計(jì)劃和各地區(qū)和行業(yè)的氣候保護(hù)方案。

（一） 北威州氣候保護(hù)法要點(diǎn)

北威州氣候保護(hù)促進(jìn)法于2013年1月23日通過，2013年2月7日開始生效實(shí)施。促進(jìn)法分兩章，第一章為氣候保護(hù)法，合計(jì)10條；第二章為（根據(jù)氣候保護(hù)法）對(duì)《區(qū)域規(guī)劃法》的修訂。氣候保護(hù)法主要確立了氣候保護(hù)目標(biāo)和氣候保護(hù)計(jì)劃。其中，第3條明確提出北威州到2020年溫室氣體排放在1990年的基礎(chǔ)上至少減少25%以上，到2050年減少至少80%以上；要重視節(jié)能、提高自然資源和能源使用效率，發(fā)展可再生能源對(duì)減少溫室氣體排放的作用；限制氣候變化的負(fù)面影響。第6條明確了氣候保護(hù)計(jì)劃，由州政府組織制定氣候保護(hù)計(jì)劃，并獲得州議會(huì)通過；首個(gè)計(jì)劃應(yīng)在2013年完成，此后每5年續(xù)訂一次；計(jì)劃應(yīng)包括聯(lián)邦及歐盟層面氣候保護(hù)措施對(duì)北威州的影響分析；氣候保護(hù)計(jì)劃的6大核心要素；氣候保護(hù)計(jì)劃與其他相關(guān)專業(yè)計(jì)劃的協(xié)調(diào)；州議會(huì)的參與、地方政府制定氣候保護(hù)方案的財(cái)政補(bǔ)償?shù)取?/p>

（二） 北威州2013氣候保護(hù)計(jì)劃

根據(jù)北威州氣候保護(hù)法的要求，2013年初氣候保護(hù)法生效后，北威州政府立即啟動(dòng)了本州首個(gè)氣候保護(hù)計(jì)劃的制定工作。首個(gè)氣候保護(hù)計(jì)劃旨在就各方共同認(rèn)可、無原則分歧的措施，先行付諸實(shí)施，通過能力建設(shè)和公眾參與，完善氣候保護(hù)的體制機(jī)制建設(shè)。

北威州2013年首個(gè)氣候保護(hù)計(jì)劃由兩部分組成，基礎(chǔ)部分和措施與戰(zhàn)略部分。基礎(chǔ)部分將總結(jié)科學(xué)計(jì)算的結(jié)果，并對(duì)其進(jìn)行處理以作為措施部分的基礎(chǔ)。措施與戰(zhàn)略部分涵蓋各行業(yè)為實(shí)現(xiàn)氣候保護(hù)目標(biāo)應(yīng)落實(shí)的具體措施與規(guī)定，其中還包括關(guān)于各項(xiàng)措施應(yīng)以何種法律形式實(shí)施的建議。

三、北威州氣候保護(hù)立法經(jīng)驗(yàn)分析及對(duì)我國的啟示

（一） 北威州氣候保護(hù)立法屬“框架性”立法，法律文本簡明扼要，重點(diǎn)在于明確減排目標(biāo)，強(qiáng)化制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐探索。

從北威州氣候保護(hù)立法內(nèi)容來看，該法僅規(guī)定了本州政府及所屬機(jī)構(gòu)應(yīng)采取行動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化，并沒有規(guī)定相關(guān)責(zé)任主體的權(quán)利與義務(wù)。并不是一部典型、完整的立法，僅屬于框架法?？紤]到北威州因能源消費(fèi)以煤為主，減排涉及其核心利益的因素，通過一個(gè)框架性法律，既能體現(xiàn)政治上的積極態(tài)勢(shì)，由可以避開困難問題和各利益相關(guān)方的矛盾沖突。同時(shí)，法律規(guī)定了中長期減排目標(biāo)，指明了未來能源轉(zhuǎn)型和低碳發(fā)展的方向，并為各方積極應(yīng)對(duì)氣候變化，根據(jù)具體情況采取務(wù)實(shí)行動(dòng)奠定了法律基礎(chǔ)。

（二） 北威州氣候保護(hù)法明確要求北威州氣候保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃和地方、行業(yè)氣候保護(hù)方案的制定要有社會(huì)各界和公眾的廣泛參與，非常強(qiáng)調(diào)參與的途徑、過程與質(zhì)量。

德國環(huán)評(píng)法（UVPG）第14條規(guī)定了當(dāng)局與社會(huì)的參與，氣候保護(hù)計(jì)劃的制定即屬于此條款中的策略性環(huán)境評(píng)價(jià)內(nèi)容。氣候行動(dòng)計(jì)劃積極擴(kuò)大社會(huì)參與，召開大會(huì)面向北威州所有公民開放，每位參會(huì)者可以針對(duì)行動(dòng)計(jì)劃自由發(fā)表意見，提出質(zhì)疑，并據(jù)此對(duì)行動(dòng)計(jì)劃做出修正。環(huán)境部還專門委托相關(guān)咨詢機(jī)構(gòu)，通過對(duì)話、研討等方式就氣候保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃的內(nèi)容廣泛征求各方的意見和建議。

北威州的氣候保護(hù)參與式立法是該州氣候保護(hù)立法過程的一大特色。說明德方充分認(rèn)識(shí)到應(yīng)對(duì)氣候變化的長期性以及提高公眾意識(shí)的重要性。

（三） 北威州氣候保護(hù)目標(biāo)的制定堅(jiān)持“自上而下”原則，而行動(dòng)措施的確定與落實(shí)堅(jiān)持“自下而上”的原則。

相對(duì)于聯(lián)邦層面2020年減排40%的目標(biāo)，北威州通過立法確定本州2020年減排目標(biāo)為25%，反應(yīng)了北威州的實(shí)際情況。從州所轄的城市、城鎮(zhèn)來看，各市鎮(zhèn)也都根據(jù)各自情況提出了相關(guān)目標(biāo)，有些地方提出要實(shí)現(xiàn)碳中和；從行業(yè)來看，工業(yè)部門的減排到目前為止已超過26%?？傮w來看，中期目標(biāo)“實(shí)”，長期目標(biāo)“虛”；中期目標(biāo)可操作、可分解，長期目標(biāo)著眼于戰(zhàn)略性。正如北威州經(jīng)濟(jì)部官員所比喻的，這是一個(gè)時(shí)間的藝術(shù)，即對(duì)未來的低碳發(fā)展既要有期待，也要有耐心。中期目標(biāo)“實(shí)”，可以促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步，進(jìn)而影響不同技術(shù)的價(jià)格對(duì)比，再以市場(chǎng)力量進(jìn)一步推動(dòng)低碳發(fā)展。

北威州氣候保護(hù)法規(guī)定，在制定氣候保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)兼顧其它專業(yè)規(guī)劃中旨在實(shí)現(xiàn)氣候保護(hù)的目標(biāo)和措施；應(yīng)當(dāng)兼顧歐盟和聯(lián)邦層面減排手段的影響及其相互作用；應(yīng)當(dāng)兼顧生產(chǎn)性企業(yè)遷入北威州或者從北威州遷出的影響及其相互作用；應(yīng)當(dāng)避免本州公共企業(yè)（例如城市公用事業(yè)單位）因要與私營企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)而處于不利地位。從這些規(guī)定看出，北威州氣候保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃和措施堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，注重協(xié)調(diào)氣候保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與解決就業(yè)之間的關(guān)系，以推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展為最終目標(biāo)。

（四） 北威州氣候保護(hù)立法過程由政府牽頭主導(dǎo)，各方參與，政府平衡對(duì)待各利益相關(guān)方的不同關(guān)切。

在氣候保護(hù)立法過程中，各個(gè)利益相關(guān)方對(duì)氣候保護(hù)有不同認(rèn)識(shí)，北威州的做法是將主要利益相關(guān)者緊密聯(lián)系起來，坐在一起進(jìn)行協(xié)商，平等對(duì)待各方關(guān)切，通過各方合作為氣候保護(hù)提供專業(yè)知識(shí)，形成建設(shè)性的解決措施，對(duì)于不能達(dá)成共識(shí)的地方記錄在案，從而為政府決策提供依據(jù)。

北威州可再生能源協(xié)會(huì)非常支持氣候保護(hù)。該協(xié)會(huì)認(rèn)為可再生能源對(duì)于實(shí)現(xiàn)氣候保護(hù)、實(shí)現(xiàn)北威州能源供應(yīng)獨(dú)立和能源轉(zhuǎn)型發(fā)揮重要作用，2050年80%的減排目標(biāo)只能通過可再生能源來實(shí)現(xiàn)，對(duì)CCS技術(shù)持懷疑態(tài)度，并提出100%的可再生能源是可行的。手工業(yè)者協(xié)會(huì)提出，由于手工業(yè)較為分散，需要在手工業(yè)之外找到合作伙伴，進(jìn)行員工培訓(xùn)，以實(shí)現(xiàn)氣候保護(hù)的目標(biāo)。氣候保護(hù)立法過程中其它不同聲音的群體有三類：第一，企業(yè)主，認(rèn)為減排會(huì)增加負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致投資吸引力下降；第二，社區(qū)管理者，認(rèn)為氣候保護(hù)行動(dòng)增加額外負(fù)擔(dān)，不希望將目標(biāo)分解到社區(qū)；第三，自然環(huán)境保護(hù)者，認(rèn)為立法缺乏強(qiáng)制性，無法保證執(zhí)行效果。但最終，各方能夠達(dá)成在州一級(jí)制定保護(hù)氣候法必要性的共識(shí)。

（五） 從聯(lián)邦政府到州政府高度重視地方層面意識(shí)提高和能力建設(shè)，采取激勵(lì)措施，大力支持社區(qū)開展氣候保護(hù)行動(dòng)。

德國的社區(qū)和中國的社區(qū)概念不同，德國的社區(qū)是一個(gè)政治概念，不是社會(huì)管理概念。德國全國分16個(gè)州，原東德所轄6個(gè)州，原西德所轄10個(gè)州，州以下設(shè)市（鎮(zhèn)），基本城市單元稱社區(qū)。德國全國有1.1萬個(gè)社區(qū)，北威州占396個(gè)。德國80%的溫室氣體排放來自城市，在城市排放中，社區(qū)管理機(jī)構(gòu)排放占3%，意味著管理好這3%城市排放相關(guān)的人群會(huì)影響全國80%的排放。

2008年以來，德國聯(lián)邦環(huán)境部啟動(dòng)了“國家氣候保護(hù)倡議”計(jì)劃，為地方氣候保護(hù)提供資金支持，目的在于讓氣候保護(hù)工作“接地氣”，使之由國際談判的議題變成國內(nèi)基層行動(dòng)的議題。這些行動(dòng)包括設(shè)置熱線電話，建立社區(qū)間的聯(lián)絡(luò)機(jī)制，開發(fā)溫室氣體排放清單軟件，編制公眾宣傳材料，在大學(xué)等機(jī)構(gòu)設(shè)置專門的社區(qū)氣候保護(hù)科目，資助設(shè)立社區(qū)氣候保護(hù)專員崗位，編制氣候保護(hù)動(dòng)社區(qū)準(zhǔn)則，免費(fèi)向公眾提供軟件、宣傳手冊(cè)等等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年以來，德國全國范圍內(nèi)有2500個(gè)社區(qū)的5000多個(gè)項(xiàng)目得到了資助，來自聯(lián)邦政府的資助總額超過1.2億歐元。

另外，值得注意的是，北威州是德國溫室氣體排放大戶，煤電比重高，但是在州層面的氣候保護(hù)政策排除了碳排放交易和碳捕獲、利用和封存技術(shù)。這從側(cè)面反應(yīng)了德國重視實(shí)體經(jīng)濟(jì)和成熟技術(shù)的民族特點(diǎn)。

（六） 地方政府轉(zhuǎn)變認(rèn)識(shí)，主動(dòng)采取氣候保護(hù)行動(dòng)，是北威州氣候保護(hù)立法得以通過的重要推動(dòng)力。

北威州Herte n市制定了氣候保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃（Master Plan100%），提出如果加大努力，并設(shè)定正確的政治和法律框架，2050年實(shí)現(xiàn)95%的減排目標(biāo)是可能的。Herten市將氣候保護(hù)融入城市規(guī)劃，積極研發(fā)氣候保護(hù)技術(shù)，建立氣候保護(hù)網(wǎng)絡(luò)和聯(lián)盟，重點(diǎn)解決計(jì)劃實(shí)施所需的監(jiān)測(cè)機(jī)制、科學(xué)支撐與融資問題，尤其注重吸引所有人群參與到氣候保護(hù)行動(dòng)當(dāng)中。

德國北威州Essen市的特色在于從文化價(jià)值觀層面探索氣候保護(hù)行動(dòng)的動(dòng)力。氣候保護(hù)與其他環(huán)境問題相比，在技術(shù)、法律上的差別并不大，主要是在認(rèn)知上有其特殊性，因而也牽涉到不同城市的文化差異。文化的差異，可能使得同樣的政策經(jīng)驗(yàn)難以在其他地方復(fù)制。形成氣候保護(hù)的文化，需要轉(zhuǎn)變?nèi)说囊庾R(shí)，將個(gè)體日常行為與全球氣候保護(hù)聯(lián)系起來。

（七） 北威州建立氣候保護(hù)專家小組為法律制定、實(shí)施、監(jiān)測(cè)和評(píng)估提供智力支持。

專家咨詢對(duì)于形成科學(xué)、合理的氣候保護(hù)立法至關(guān)重要。氣候保護(hù)行動(dòng)戰(zhàn)略目標(biāo)、行動(dòng)領(lǐng)域與政策措施的確定，以及政策措施效果模擬，都需要專家進(jìn)行專業(yè)分析。按照氣候保護(hù)法的規(guī)定，專家小組的一個(gè)重要任務(wù)是對(duì)行動(dòng)計(jì)劃執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估，并作為完善下一步氣候保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃的科學(xué)基礎(chǔ)和決策依據(jù)。

作者單位：國家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心

北威州Herten 市制定了氣候保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃，2050 年實(shí)現(xiàn)95% 的減排目標(biāo)是可能的。