核安全法當(dāng)以保障公眾權(quán)益為立法本位

■文/ 胡幫達(dá) 華中科技大學(xué)法學(xué)院講師、北京大學(xué)法學(xué)博士

核安全法當(dāng)以保障公眾權(quán)益為立法本位

Legislation of Nuclear Safety Law should focus on safeguarding public rights and interests

■文/ 胡幫達(dá) 華中科技大學(xué)法學(xué)院講師、北京大學(xué)法學(xué)博士

公眾對(duì)核能的接受性已成為核能發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)之一，這與法律制度缺位而使相關(guān)問題得不到規(guī)范化的解決有關(guān)。因此，通過立法來構(gòu)建和完善相應(yīng)的制度以保護(hù)公眾在核能利用活動(dòng)中的權(quán)益顯得尤為必要。我國正在制定《核安全法》，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以公眾權(quán)益保障為立法本位。

首先，保障公眾權(quán)益應(yīng)為《核安全法》的主要立法目的。綜觀各國核立法實(shí)踐，其主要目的要么是促進(jìn)或規(guī)范核能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，要么是規(guī)制核能利用活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)以保護(hù)公眾和環(huán)境免受電離輻射危害。很多國家在核能發(fā)展之初制定原子能法來平衡這兩個(gè)存在沖突的目的。切爾諾貝利核事故發(fā)生后，各國開始強(qiáng)化核安全，或修訂原先的原子能法以增加核安全的內(nèi)容或單獨(dú)制定核安全法以保障公眾安全。福島核事故后，一個(gè)國家同時(shí)制定以促進(jìn)核能發(fā)展為目的的原子能法和以保障公眾安全相關(guān)權(quán)益為目的的核安全法已成為新趨勢(shì)。我國《原子能法》已納入國務(wù)院立法工作計(jì)劃，《核安全法》立足于保障公眾權(quán)益既是明確我國《原子能法》和《核安全法》立法分工的現(xiàn)實(shí)需要，也與世界核能立法發(fā)展潮流相吻合。

其次，保障公眾權(quán)益體現(xiàn)了對(duì)“安全”的合理定位。由于核能利用活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)不能被消除（除非停止發(fā)展核能），不存在絕對(duì)的或者是零風(fēng)險(xiǎn)意義上的安全。因此，合理的核安全制度目標(biāo)就是將核能風(fēng)險(xiǎn)控制在一定范圍之內(nèi)。該范圍不應(yīng)只是行政機(jī)關(guān)和有關(guān)專家制定的技術(shù)指標(biāo)，也不應(yīng)只是核能企業(yè)的安全承諾，而應(yīng)體現(xiàn)公眾對(duì)核能風(fēng)險(xiǎn)的接受程度，因?yàn)楣娫敢庠诤畏N風(fēng)險(xiǎn)水平下生活涉及社會(huì)性的價(jià)值選擇問題，而不僅僅是技術(shù)決策問題。換言之，《核安全法》中的安全目標(biāo)應(yīng)當(dāng)定位于“可接受的風(fēng)險(xiǎn)水平”。在此前提下，《核安全法》唯有以保障公眾權(quán)益為制度核心方能有助于上述安全目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

最后，明確涉核行政機(jī)關(guān)職能分工和核能企業(yè)責(zé)任的宗旨亦是保障公眾權(quán)益。從《核安全公約》等國際公約和各國立法實(shí)踐來看，核能監(jiān)管體制的設(shè)計(jì)應(yīng)遵循獨(dú)立性原則，即確保政府核安全監(jiān)管職能同推動(dòng)核能發(fā)展的職能相分離，從而保障核安全監(jiān)管機(jī)關(guān)避免利益沖突，做出有利于公共利益的決策。與此同時(shí)，對(duì)核能企業(yè)責(zé)任的規(guī)定——采取各種措施預(yù)防和緩解核事故并建立核損害賠償機(jī)制，也是從事前和事后兩方面來保障公眾安全或?qū)姍?quán)利受損進(jìn)行救濟(jì)。

當(dāng)然，在以保障公眾權(quán)益為立法本位的基礎(chǔ)上，我國《核安全法》還應(yīng)當(dāng)直接明確公眾在核能領(lǐng)域享有的權(quán)利，例如公眾的信息知情權(quán)和參與核能項(xiàng)目決策的權(quán)利等，并考慮建立相應(yīng)的補(bǔ)償或惠益分享機(jī)制以平衡公眾的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)與收益，從而使《核安全法》成為核領(lǐng)域全面保障公眾權(quán)益的基礎(chǔ)性法律，為化解我國當(dāng)前核能發(fā)展面臨的社會(huì)接受性難題提供一個(gè)頂層制度框架。