理性官僚制與中國的行政改革

李振豫

[摘 要]官僚制在政府組織運行過程中發(fā)揮過重要的作用，但是隨著時代的發(fā)展，官僚制的弊端逐漸顯現(xiàn)出來，改革官僚制已成為各個國家行政改革的主要目標(biāo)。然而對我國來說，官僚制仍處于發(fā)展不足、規(guī)范制度體系未建立的階段，因此，我國行政改革的任務(wù)是如何在官僚制發(fā)展不充分的情況下，吸收官僚制的優(yōu)點，同時排除其不足之處，建立符合我國國情的理性官僚制。

[關(guān)鍵詞]官僚制；行政改革；批判

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.06.122

[中圖分類號]D630 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0194（2017）06-0-02

1 官僚制概述

官僚制是建立在合理—合法性權(quán)威的基礎(chǔ)之上的一種理想化的組織形式，它是效率、理性和專業(yè)化的代名詞。具體而言，它有以下幾個特征。第一，明確清晰的專業(yè)分工。以組織法規(guī)的形式嚴(yán)格明確每一個崗位、每一個成員的權(quán)利、義務(wù)和職責(zé)范圍，進(jìn)行專業(yè)化的管理。第二，權(quán)力按照組織結(jié)構(gòu)從上至下分配，權(quán)力高度集中，下級依附上級。第三，制定明確的規(guī)章制度，并嚴(yán)格照章辦事。組織中的權(quán)力和行為規(guī)范全部由規(guī)章制度確定，任何人都不能違背。第四，建立正規(guī)的檔案管理制度。在實行官僚制的組織中，一切重要的命令和決策都必須以正式的文件下達(dá)，并保留在檔案中。第五，管理的非人格化。在組織中只存在著公務(wù)關(guān)系，組織人員在業(yè)務(wù)過程中應(yīng)當(dāng)排除私人感情，保障工作效率。官僚制是工業(yè)文明發(fā)展的結(jié)果，同時它又反過來促進(jìn)工業(yè)文明的進(jìn)步，在官僚制提出后，這種組織形式得到了極大的發(fā)展，有力地推動了資本主義社會和經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步。

2 官僚制的批評和困境

20世紀(jì)70年代后，科學(xué)技術(shù)革命極大地推動了人類社會的進(jìn)步，官僚制所賴以依存的政治、經(jīng)濟(jì)、“社會土壤”發(fā)生了巨大的改變，已經(jīng)無法適應(yīng)后工業(yè)社會或者說是信息社會的要求，官僚制的弊端逐漸顯現(xiàn)出來。從總體上看，對官僚制的批評可以概括為理論和實踐兩個層面。

在理論層面，官僚制的批評主要面臨以下三個方面的困境。第一，官僚制對人性的壓抑。官僚制強調(diào)服從上級，嚴(yán)格按照規(guī)章辦事，在組織運行中摒棄個人感情，而這些非人格化的管理本身是與尊重人性相違背的、也是不可能的。人在官僚組織中成為了被動的機器，只會被動做出反應(yīng)，喪失了積極主動和創(chuàng)新探索的精神。官僚體制對理性、效率追求而形成的層級機構(gòu)和集權(quán)體制必然和人性的發(fā)展之間產(chǎn)生矛盾。第二，官僚制與效率的矛盾。官僚制通過專業(yè)化、層級化、非人格化等措施實現(xiàn)了效率，但是在強調(diào)獨立、靈活、創(chuàng)新的信息化社會，其必然會成為組織效率低下的根源。首先，官僚制強調(diào)專業(yè)分工，但是隨著公共事務(wù)日益增多，通過不斷增加專業(yè)單位來面對新問題，必然會導(dǎo)致組織結(jié)構(gòu)臃腫，進(jìn)而損害效率。其次，官僚制主張遵守規(guī)章制度，在外部環(huán)境單一，民眾需求簡單的時代能夠避免官員感情用事，但是現(xiàn)代社會明顯不適應(yīng)反復(fù)變化的新環(huán)境、解決出現(xiàn)的各種新問題。最后，官僚制的層級權(quán)力結(jié)構(gòu)阻礙了信息的傳遞，也影響了組織的效率。第三，官僚制與民主的矛盾。官僚制追求效率，強調(diào)效率第一，容易忽視社會公共利益，而對政府而言，必須考慮公平、正義、社會福利等因素。而且，官僚制金字塔形的權(quán)力結(jié)構(gòu)要求下級對上級絕對服從，主張專家治國，將普通民眾排除在外，不符合民主行政的理念。最后，官僚制的集權(quán)特征往往形成特殊的利益群體，以公益之名追求自身群體的利益，危害了社會公共利益。

在實踐層面，官僚制面對的批評主要來自20世紀(jì)末各國的新公共管理改革運動。具體來說主要體現(xiàn)在以下幾個方面。第一，主張減少層級，更多地通過授權(quán)的方式，由基層單位和社會組織承擔(dān)具體的公共文化服務(wù)職能。第二，轉(zhuǎn)變政府的官僚行政理念，由公共服務(wù)的直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者，實現(xiàn)政府角色的轉(zhuǎn)變。第三，刪減法規(guī)簡化程序，減少繁文縟節(jié)，改變越來越繁瑣的程序和低效率的流程操作，放權(quán)社會。第四，重新認(rèn)識公共物品的性質(zhì)，改變政府對公共物品的壟斷地位，引入市場競爭機制，讓企業(yè)和社會組織參與到公共物品的生產(chǎn)和供給。第五，改變封閉的官僚體制，在公共政策過程中更多地吸引公民參與，通過多種形式、手段監(jiān)督政府的行為，同時樹立顧客意識，積極回應(yīng)公民的需求。這場行政改革運動在全世界引起了一陣風(fēng)潮，有效地回應(yīng)了時代對政府管理的挑戰(zhàn)，緩解了民眾對政府的信任危機。

3 中國官僚制的現(xiàn)狀

在行政改革的進(jìn)程中，必須了解我國行政組織的官僚化水平，才能做到有的放矢，建立符合我國國情的理性官僚制。同西方國家相比，我國的官僚制水平不是太多了，而是太少了，體現(xiàn)出過渡社會階段的特征。從總體狀況而言，我國的官僚制還處于不成熟的階段，表現(xiàn)在以下幾個方面。第一，從法律規(guī)章制度上看，我國的法律法規(guī)內(nèi)容不健全，空白領(lǐng)域較多，立法質(zhì)量不高，操作性不強。第二，從組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置上看，政府部門機構(gòu)設(shè)置不合理，專業(yè)化程度不高。特別是我國的行政機構(gòu)設(shè)置表現(xiàn)出很大的隨意性，機構(gòu)的增設(shè)和裁撤缺乏科學(xué)的論證，往往造成機構(gòu)臃腫、職能重疊。此外，管理的專業(yè)化水平較低，一方面行政管理缺乏合理的專業(yè)分工，另一方面和西方國家相比，行政人員的專業(yè)素質(zhì)還有較大的差距。第三，從管理的非人格來看，人情氛圍濃厚，法治理念淡薄。第四，理性精神的缺乏。封建思想特別是儒家的傳統(tǒng)倫理道德，更多地影響了中國民眾的思維習(xí)慣，缺乏理性和尊重契約的精神。

4 對我國行政改革的啟示

我國的行政改革應(yīng)清楚地認(rèn)識到我國的官僚制仍然處于體制機制建設(shè)不完備的階段，層級化水平低。而西方國家面臨的是過度的層級化，期禁錮了組織的發(fā)展，因此，我國的行政改革不能照搬西方當(dāng)前的改革措施，盲目借鑒只會不利于我國的發(fā)展，其原因在以下幾個方面。首先，現(xiàn)代化發(fā)展階段不同。西方發(fā)達(dá)國家總體上已經(jīng)實現(xiàn)了現(xiàn)代化，由工業(yè)社會進(jìn)入了后工業(yè)社會，官僚制越來越不適應(yīng)時代的要求，使西方國家要求對官僚制進(jìn)行改革。而我國還處于向工業(yè)社會的過渡階段，市場經(jīng)濟(jì)體制還未完全建立，缺乏理性、法治和契約精神，而適合官僚制的“土壤”卻存在。其次，政治的發(fā)展?fàn)顩r不同。西方資本主義政治文明發(fā)展比較成熟，已經(jīng)形成了相對穩(wěn)定的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系和比較規(guī)范的權(quán)力運行機制，他們的官僚制不存在規(guī)章制度不健全、分工不明確、人情化管理這些問題。最后，社會的發(fā)育程度不同。西方國家社會發(fā)育成熟，自治水平較高，能夠有效地承擔(dān)政府的部分職能。而在我國，社會的發(fā)展水平還比較低，自治能力還不夠高，一味地將政府職能轉(zhuǎn)移到社會，將會導(dǎo)致公共服務(wù)無法滿足公眾的需求。

但是，我國的行政改革有著獨特的后發(fā)優(yōu)勢，可以有效地避免西方國家已經(jīng)證實的官僚制的缺陷，形成對官僚制的超越。因此，我國行政改革最重要的措施就是完善官僚制，合理吸收、借鑒官僚制的理性因素，建立專業(yè)、理性的現(xiàn)代政府；另外，對官僚制已經(jīng)暴露出的問題，我國同樣也要借鑒西方對官僚制的改革，形成符合我國國情和當(dāng)前時代的理性官僚制。對我國的政府機構(gòu)而言，要繼續(xù)走官僚制的道路，第一，要按照官僚制的原則，科學(xué)、合理地設(shè)置機構(gòu)，同時注意適度分權(quán)。第二，實行合理的專業(yè)分工，建立合理的職位分類制度，明確各個崗位的職責(zé)，做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一。同時要注重對政府職員的培訓(xùn)，建立專業(yè)化的公務(wù)員隊伍。第三，加強法治，完善法律規(guī)章制度，改變我國行政法規(guī)滯后的狀況，消除執(zhí)法過程中人為因素的干擾。最后，轉(zhuǎn)變官僚的行政理念，建立責(zé)任政府和服務(wù)型政府，吸收和借鑒西方國家行政改革的經(jīng)驗，正確處理好政府與社會、市場的關(guān)系，從根本上克服官僚制的缺陷。

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