論精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的整合性建構(gòu)

侯利文++張寶鋒??

摘要：精準(zhǔn)扶貧是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下國(guó)家扶貧戰(zhàn)略的重大創(chuàng)新，其實(shí)施以來(lái)取得了顯著的扶貧成效，同時(shí)也面臨著現(xiàn)實(shí)推進(jìn)中的認(rèn)知偏差和政策執(zhí)行中的制度間隙。通過(guò)對(duì)貧困治理歷史脈絡(luò)的再梳理以及對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策認(rèn)識(shí)與執(zhí)行中制度間隙的再審視發(fā)現(xiàn)，精準(zhǔn)扶貧存在因扶貧政策“連續(xù)性斷裂”而引發(fā)的瞄準(zhǔn)脫嵌問(wèn)題以及目標(biāo)與手段倒置的風(fēng)險(xiǎn)，面臨高度技術(shù)要求與執(zhí)行成本邊際效應(yīng)遞減的挑戰(zhàn)以及效率與公平邏輯置換的隱憂。農(nóng)村貧困治理應(yīng)該從認(rèn)識(shí)論意義上貧困的發(fā)生與建構(gòu)、方法論意義上扶貧瞄準(zhǔn)層次的嵌合與協(xié)調(diào)以及價(jià)值論意義上目的的普惠與公平的整合性視域下尋求出路。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；認(rèn)識(shí)偏差；制度間隙；整合視域

中圖分類號(hào)：F323.8文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2017）03-0065-06

一、問(wèn)題提出與研究進(jìn)路

貧困是人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中出現(xiàn)的一種嵌入式障礙與發(fā)展性問(wèn)題。中國(guó)作為后發(fā)展中國(guó)家，貧困呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)與多樣的態(tài)勢(shì)，并在高度時(shí)空壓縮與多元發(fā)展進(jìn)程中以更為復(fù)雜多變與疊合的狀態(tài)拷問(wèn)著社會(huì)的治理智慧。精準(zhǔn)扶貧是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下國(guó)家扶貧戰(zhàn)略的重大創(chuàng)新，是應(yīng)對(duì)貧困態(tài)勢(shì)發(fā)展變化以及以往扶貧模式下減貧成效邊界效應(yīng)遞減的策略調(diào)整。2013年以來(lái)，“精準(zhǔn)扶貧”開始作為我國(guó)新階段扶貧開發(fā)的重要戰(zhàn)略創(chuàng)新出現(xiàn)在農(nóng)村扶貧開發(fā)場(chǎng)域，在實(shí)踐中建構(gòu)并推進(jìn)著整個(gè)扶貧治理體系與治理能力的精準(zhǔn)化與現(xiàn)代化。

精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的實(shí)施，使我國(guó)貧困治理成效進(jìn)一步彰顯。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，2015年我國(guó)農(nóng)村貧困人口從2014年的7017萬(wàn)人減少到5575萬(wàn)人，貧困發(fā)生率從7.2%下降到5.7%。①精準(zhǔn)扶貧取得了顯著的治理成效。但現(xiàn)實(shí)中，對(duì)精準(zhǔn)扶貧的認(rèn)知仍然存在一些誤區(qū)與偏差，在精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的推進(jìn)實(shí)踐中仍存在一些制度間隙與錯(cuò)位，嚴(yán)重影響貧困治理現(xiàn)代化的有效實(shí)現(xiàn)。因此，對(duì)貧困治理歷史發(fā)展的再認(rèn)識(shí)，對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策認(rèn)識(shí)與執(zhí)行中制度間隙的再審視，以及在此基礎(chǔ)上對(duì)貧困治理可能進(jìn)路、未來(lái)發(fā)展的新展望，就構(gòu)成了筆者的研究關(guān)切和行文邏輯。為此，本文以貧困狀態(tài)的發(fā)展變化以及與之相適應(yīng)的貧困治理的脈絡(luò)演化為前提，通過(guò)對(duì)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略推進(jìn)中存在的認(rèn)知偏差與制度間隙的深入分析，實(shí)現(xiàn)對(duì)精準(zhǔn)扶貧的系統(tǒng)認(rèn)知和整合性理解，繼而嘗試為貧困治理的現(xiàn)代化提供理論反思和政策啟迪。

二、貧困治理的發(fā)展演化與脈絡(luò)梳理

貧困與反貧困是人類歷史上的一個(gè)重要博弈。社會(huì)發(fā)展是以貧困人口的不斷減少、貧困狀態(tài)的不斷改善以及扶貧工作的不斷推進(jìn)為表征的。改革開放30多年來(lái)，我國(guó)取得了舉世矚目的發(fā)展成就，貧困人口大規(guī)模減少，貧困發(fā)生率大幅度下降。②與此同時(shí)，貧困治理也取得了顯著的成效，經(jīng)歷了明顯的演化分期。大致說(shuō)來(lái)，貧困治理有以下四個(gè)特征鮮明的發(fā)展階段。

1.1978—1985年：制度改革與大規(guī)模脫貧攻堅(jiān)

經(jīng)歷過(guò)戰(zhàn)爭(zhēng)之后的新中國(guó)是一個(gè)一窮二白、滿目瘡痍的國(guó)家。盡管經(jīng)歷了初期的經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生產(chǎn)恢復(fù)，但隨之而來(lái)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域“大躍進(jìn)”以及“文化大革命”，并沒有使國(guó)家擺脫貧窮落后的面貌。汪三貴的研究指出，如“以營(yíng)養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，改革開放以前至少有40%—50%的人群處于生存貧困狀態(tài)”③。如此大規(guī)模的貧困人口的脫貧問(wèn)題是擺在國(guó)家面前的一個(gè)重大挑戰(zhàn)。其一，貧困人口規(guī)模大。據(jù)粗略估計(jì)，1978年僅農(nóng)村就存在2.5億的貧困人口。其二，貧困發(fā)生具有同構(gòu)性。這一時(shí)期造成貧困的原因具有來(lái)自國(guó)家層面的同構(gòu)性。其三，貧困狀態(tài)具有絕對(duì)性。改革開放以前我國(guó)的貧困主要是生存層面的絕對(duì)貧困，大規(guī)模的人口缺乏必要的口糧和衣物，生存狀態(tài)堪憂。因此，1978年改革開放以后，國(guó)家以制度改革為突破口，實(shí)施以家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)制為核心的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，將扶貧與經(jīng)濟(jì)體制改革相關(guān)聯(lián)，通過(guò)制度改革最大化地釋放了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，并賦予農(nóng)民參與市場(chǎng)的機(jī)會(huì)，這使獲得發(fā)展權(quán)與發(fā)展空間的農(nóng)民短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)了脫貧。國(guó)務(wù)院扶貧辦的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，從1978年到1985年，農(nóng)村沒有解決溫飽的貧困人口從2.5億人減少到1.25億人，貧困人口占農(nóng)村總?cè)丝诘谋壤?0.7%下降到14.8%。④

2.1986—2000年：區(qū)域瞄準(zhǔn)與扶貧開發(fā)

20世紀(jì)80年代中期以來(lái)，因前一階段制度改革而產(chǎn)生的減貧空間被不斷壓縮，同時(shí)隨著改革開放效應(yīng)的不斷涌現(xiàn)⑤，社會(huì)不平等以及貧富分化開始成為新的態(tài)勢(shì)，貧困的發(fā)生以及性質(zhì)都發(fā)生了重大變化。其一，貧困人口規(guī)模大。1.25億貧困人口是現(xiàn)代化進(jìn)程中的一個(gè)“攔路虎”。其二，貧困發(fā)生的異質(zhì)性彰顯。區(qū)域差異、產(chǎn)業(yè)差異以及資源稟賦差異在市場(chǎng)化過(guò)程中被不斷放大并與城鄉(xiāng)差異相疊加，造成了貧困區(qū)域的集中性，消解了宏觀統(tǒng)一扶貧政策的有效性和執(zhí)行力。其三，貧困狀態(tài)的相對(duì)性開始顯現(xiàn)。這一時(shí)期在“效率優(yōu)先，兼顧公平”的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念下，收入差距出現(xiàn)了較大增長(zhǎng)，相對(duì)貧困問(wèn)題開始凸顯并成為貧困常態(tài)?；谏鲜鲎兓?，1986年國(guó)家開始調(diào)整扶貧的政策導(dǎo)向。一是基于貧困性質(zhì)的變化，國(guó)家確立了開發(fā)式扶貧的工作方針，成立了專門的扶貧工作機(jī)構(gòu)——國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，1993年以后該機(jī)構(gòu)更名為“國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組”。二是與貧困發(fā)生的異質(zhì)性緣起相適應(yīng)，國(guó)家建立了以貧困縣為區(qū)域瞄準(zhǔn)的扶貧方略⑥，制定了專門政策，實(shí)行扶貧資金向貧困縣傾斜（將70%的扶貧資金投向貧困縣）。三是綜合開發(fā)扶貧與多種類型的行業(yè)扶貧相結(jié)合，共同致力于扶貧開發(fā)。在開發(fā)式扶貧方針指引下，中央和地方各政府職能部門發(fā)揮部門專業(yè)優(yōu)勢(shì)，積極參與扶貧開發(fā)，在農(nóng)田水利、交通路網(wǎng)、科教文衛(wèi)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，出臺(tái)了以工代賑、科技扶持以及貼息貸款等多種形式的扶貧政策。⑦這些政策調(diào)整有效適應(yīng)了貧困治理的轉(zhuǎn)變，貧困人口持續(xù)減少，減貧速度加快，人財(cái)物的投放更加精準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)了“帕累托改進(jìn)”。截至2000年底，農(nóng)村尚未解決溫飽問(wèn)題的貧困人口由1985年的1.25億人減少到3000萬(wàn)人，農(nóng)村貧困發(fā)生率從14.8%下降到3%左右。⑧

3.2001—2012年：整村推進(jìn)與綜合開發(fā)

開發(fā)式扶貧以及縣域瞄準(zhǔn)有效實(shí)現(xiàn)了貧困資源的高效利用，貧困人口持續(xù)下降。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，貧困人口的分布更加集中，并不斷下沉至村級(jí)場(chǎng)域，呈現(xiàn)“大分散、小集中”的特點(diǎn)；貧困的發(fā)生更加多元，特別是伴隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，絕對(duì)貧困現(xiàn)象基本消失，相對(duì)貧困以及貧富差距越來(lái)越引起社會(huì)高度重視。以此為契機(jī)，國(guó)家的扶貧攻堅(jiān)開始轉(zhuǎn)向村級(jí)社區(qū)，特別是貧困縣中的村級(jí)社區(qū)，進(jìn)入“整村推進(jìn)扶貧”的新階段。其標(biāo)志性事件是2001年國(guó)務(wù)院印發(fā)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》，在保留592個(gè)扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣的同時(shí)將扶貧的重點(diǎn)瞄準(zhǔn)了15萬(wàn)個(gè)貧困村。2011年新的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》在保留592個(gè)扶貧工作重點(diǎn)縣和12.8萬(wàn)個(gè)貧困村的基礎(chǔ)上，又進(jìn)一步確立了14個(gè)連片貧困區(qū)。與此同時(shí)，國(guó)家的貧困治理也進(jìn)行了系統(tǒng)化整合的嘗試，扶貧工作推進(jìn)開始與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移相結(jié)合，貧困治理更加注重農(nóng)民自下而上的參與，扶貧工作推進(jìn)也更加注重貧困區(qū)域、貧困戶以及貧困個(gè)體的獨(dú)特性。扶貧工作的針對(duì)性不斷提升。根據(jù)2010年1274元的扶貧標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，我國(guó)農(nóng)村貧困人口從2000年底的9422萬(wàn)人減少到2010年底的2688萬(wàn)人；農(nóng)村貧困人口占農(nóng)村人口的比重從2000年的10.2%下降到2010年的2.8%。⑨

4.2013年至今：個(gè)體瞄準(zhǔn)與精準(zhǔn)扶貧的提出

我國(guó)貧困治理在上述三個(gè)階段的演化中精準(zhǔn)性不斷提升。扶貧對(duì)象識(shí)別經(jīng)歷了由整體到區(qū)域再到家戶與個(gè)體并重的發(fā)展分期；扶貧資源配置實(shí)現(xiàn)了從單一物質(zhì)資源的提供到物質(zhì)資源、社會(huì)資源以及產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目等綜合配備的歷程變遷；扶貧手段經(jīng)歷了由單一到多元疊合的演化；扶貧信息管理也實(shí)現(xiàn)了由靜態(tài)到動(dòng)態(tài)的調(diào)整。特別是經(jīng)過(guò)21世紀(jì)初期十多年的治理，我國(guó)貧困人口進(jìn)一步減少，貧困的結(jié)構(gòu)與性質(zhì)也發(fā)生了巨大變化。貧困人口的減少、貧困狀態(tài)的改變是與國(guó)家宏觀層面的扶貧戰(zhàn)略直接相關(guān)的。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展也是極為重要的相關(guān)因素。但是2013年以來(lái)，扶貧工作面臨著一系列新情況、新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)。一是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)運(yùn)行與扶貧動(dòng)力調(diào)整，特別是經(jīng)濟(jì)下行、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)等，不僅造成了扶貧資源緊縮，也可能催生新的貧困人群（城市無(wú)業(yè)、失業(yè)人口等）。二是貧富差距過(guò)大以及利益固化帶來(lái)貧困代際的再生產(chǎn)問(wèn)題，直接拷問(wèn)著社會(huì)的公平正義。三是貧困治理中國(guó)家主導(dǎo)、社會(huì)參與不足，貧困治理生態(tài)問(wèn)題，特別是社會(huì)力量參與扶貧的渠道、體制、機(jī)制等，均亟待優(yōu)化和完善。四是各類風(fēng)險(xiǎn)的共時(shí)性存在以及致貧原因的復(fù)雜多元，無(wú)疑加大了新時(shí)期貧困治理的難度和扶貧成效的可持續(xù)性，新的致貧風(fēng)險(xiǎn)（大病、房產(chǎn)經(jīng)濟(jì)等）以及返貧風(fēng)險(xiǎn)的可能性也在挑戰(zhàn)著扶貧工作的效度。五是貧困發(fā)生的突然性、隱蔽性、不可預(yù)測(cè)性所產(chǎn)生的貧困識(shí)別問(wèn)題，也在拷問(wèn)著新時(shí)期的貧困治理。這就意味著經(jīng)過(guò)近40年的推進(jìn)，我國(guó)扶貧開發(fā)工作進(jìn)入了啃硬骨頭、攻堅(jiān)拔寨的關(guān)鍵期，而國(guó)家層面給出的藥方是“精準(zhǔn)扶貧”。

三、精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐推進(jìn)中的認(rèn)知偏差與制度間隙

為回應(yīng)新時(shí)期貧困治理的結(jié)構(gòu)性變化與主體性調(diào)整，國(guó)家從宏觀政策層面提出了“精準(zhǔn)扶貧”的貧困治理思想。所謂精準(zhǔn)扶貧，是指通過(guò)對(duì)扶貧對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別，借助于科學(xué)高效的方法對(duì)其進(jìn)行精準(zhǔn)扶持，并通過(guò)對(duì)扶貧過(guò)程、扶貧信息的精準(zhǔn)管理而達(dá)致以定點(diǎn)、定時(shí)、定量消除貧困為目標(biāo)的一種精細(xì)化的貧困治理新模式。⑩實(shí)際上，精準(zhǔn)扶貧在取得一定治理效果的同時(shí)，也遭遇了認(rèn)知上的偏差和制度執(zhí)行中的間隙，產(chǎn)生了現(xiàn)實(shí)推進(jìn)中的困厄。

1.因扶貧政策的“連續(xù)性斷裂”而引發(fā)的瞄準(zhǔn)脫嵌困局

此困局本質(zhì)上是貧困治理中瞄準(zhǔn)對(duì)象精細(xì)化演進(jìn)中存在的斷裂與懸置而造成的前后政策對(duì)象的相容性問(wèn)題。精準(zhǔn)扶貧是新階段國(guó)家貧困治理的重大戰(zhàn)略創(chuàng)新，其對(duì)貧困對(duì)象的瞄準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)了由貧困縣、貧困村向貧困戶、貧困人的具體轉(zhuǎn)變，而與這一轉(zhuǎn)變相伴隨的是對(duì)既往貧困縣、貧困村的整體性放棄或是懸置，政策設(shè)計(jì)與執(zhí)行完全以具體化的、差異化的人為主。問(wèn)題是貧困個(gè)體、貧困戶必然是處于一定社區(qū)環(huán)境中并嵌入具體的物理空間的，即“人在情境中”，也即是說(shuō)貧困對(duì)象是天然地嵌套在貧困空間場(chǎng)域中的。其貧困的發(fā)生以及將來(lái)貧困的治理都需要對(duì)社區(qū)場(chǎng)域中因素與影響高度關(guān)注，而精準(zhǔn)扶貧對(duì)貧困對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別過(guò)于聚焦具體化的幫扶對(duì)象個(gè)體，進(jìn)而造成扶貧實(shí)踐中對(duì)前序治理行為以及措施的不恰當(dāng)舍棄與忽略，沒有考慮到前序政策的歷史合理性、局部有效性以及與現(xiàn)時(shí)的嵌套推進(jìn)性，必然導(dǎo)致政策效率損失，加大貧困治理成本。

在現(xiàn)實(shí)中，由于一些地方缺乏對(duì)扶貧政策前后接續(xù)的重視，在精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中很容易出現(xiàn)兩個(gè)誤區(qū)：其一，“只見樹木，不見森林”。即過(guò)于強(qiáng)調(diào)扶貧對(duì)象的“到戶”“到人”，忽略貧困戶個(gè)體與貧困區(qū)域的初始聯(lián)系，致使貧困個(gè)體成為鄉(xiāng)村中的孤立群體，與鄉(xiāng)土關(guān)系“隔離”、與鄉(xiāng)村發(fā)展“脫嵌”。B11其二，“不謀全局，只謀一域”。即對(duì)以往扶貧戰(zhàn)略予以懸置與放棄，進(jìn)而忽視貧困地區(qū)整體性條件優(yōu)化對(duì)個(gè)體脫貧的支持與帶動(dòng)作用。整村推進(jìn)、連片開發(fā)對(duì)解決貧困地區(qū)公共物品供給、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共政策的“托底”功能具有重要意義，但這一功能在區(qū)域的懸置與放棄中被遮蔽與削弱。

2.作為手段策略的精準(zhǔn)扶貧與貧困治理現(xiàn)代化目標(biāo)的倒置

精準(zhǔn)扶貧的基本特征是以扶貧對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別為前提，以政府、市場(chǎng)、社會(huì)以及扶貧對(duì)象的協(xié)同參與為基礎(chǔ)，以扶貧資源有效整合以及供需的高度匹配為保障，以實(shí)現(xiàn)貧困治理現(xiàn)代化為目標(biāo)的。這就意味著精準(zhǔn)扶貧是實(shí)現(xiàn)貧困治理現(xiàn)代化的策略性手段，而農(nóng)村貧困人口的脫貧、貧困縣的摘帽以及區(qū)域性整體貧困的脫貧才是貧困治理的根本目標(biāo)。精準(zhǔn)扶貧作為手段要服務(wù)于這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但是，精準(zhǔn)扶貧一經(jīng)提出，就因其巨大的理論創(chuàng)新價(jià)值以及實(shí)踐上的高度重視而成為貧困治理領(lǐng)域的主流話語(yǔ)。這很容易出現(xiàn)作為手段的“精準(zhǔn)扶貧”與作為目標(biāo)的“精準(zhǔn)扶貧”的倒置，使精準(zhǔn)扶貧在不斷被強(qiáng)調(diào)與重視的過(guò)程中演化為目的，從而成為貧困治理現(xiàn)實(shí)推進(jìn)中的“量化目標(biāo)”。由此，進(jìn)一步轉(zhuǎn)換為“目標(biāo)”的精準(zhǔn)扶貧就獲得了被嚴(yán)格執(zhí)行、必須實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)合法性。

在現(xiàn)實(shí)中，作為手段策略的精準(zhǔn)扶貧與貧困治理現(xiàn)代化的目標(biāo)置換演化為一系列短期化、形式化、政績(jī)化的脫貧行為對(duì)“精準(zhǔn)扶貧”量化目標(biāo)的追尋。也就是說(shuō)，精準(zhǔn)扶貧由“手段性使用”轉(zhuǎn)換為“目標(biāo)性強(qiáng)調(diào)”。這種單純追求脫貧手段的形式化和政績(jī)化必然背離貧困治理現(xiàn)代化的目標(biāo)，使“六個(gè)精準(zhǔn)”B12淪為精準(zhǔn)扶貧的外在裝飾，一場(chǎng)旨在改變貧困態(tài)勢(shì)的精細(xì)化戰(zhàn)略也演化成現(xiàn)實(shí)推進(jìn)中的“政績(jī)工程”，貧困治理現(xiàn)代化的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

3.精準(zhǔn)扶貧的高度技術(shù)要求以及執(zhí)行成本邊際效應(yīng)遞減的雙重困厄

精準(zhǔn)扶貧現(xiàn)實(shí)推進(jìn)中面臨兩個(gè)方面的挑戰(zhàn)。一方面是扶貧對(duì)象被識(shí)別出來(lái)的高度技術(shù)要求。精準(zhǔn)扶貧作為一種精細(xì)化的貧困治理新模式，其前提是對(duì)扶貧對(duì)象的“精準(zhǔn)識(shí)別”。從扶貧治理的發(fā)展脈絡(luò)來(lái)看，隨著扶貧對(duì)象精細(xì)化程度的不斷提高，扶貧對(duì)象被正確識(shí)別出來(lái)的難度必然加大。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，自上而下的“識(shí)別機(jī)制”與層層篩選的“管理層級(jí)”，加上尋租存在的制度空間以及信息的嚴(yán)重不對(duì)稱，這些均使得貧困對(duì)象被識(shí)別出來(lái)的過(guò)程充滿了不確定性。當(dāng)然，這里不僅有因扶貧政策的精準(zhǔn)演化而產(chǎn)生的累進(jìn)空間，也有因人為操作而出現(xiàn)的機(jī)會(huì)縫隙，還有因貧困的相對(duì)性和動(dòng)態(tài)性轉(zhuǎn)變而存在的識(shí)別困難。即扶貧對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別存在隨機(jī)性的誤差，也存在非隨機(jī)性的人為誤差。這都加大了對(duì)識(shí)別技術(shù)（抑或程序）的高度技術(shù)要求。比如，汪三貴等通過(guò)對(duì)烏蒙山片區(qū)以及武陵山片區(qū)建檔立卡識(shí)別技術(shù)的抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“以收入標(biāo)準(zhǔn)判斷民主評(píng)議導(dǎo)致的識(shí)別錯(cuò)誤接近50%”B13。

另一方面是精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中行政成本居高不下所造成的幫扶“帕累托最優(yōu)”改進(jìn)困難。精準(zhǔn)扶貧要求針對(duì)具體的貧困對(duì)象設(shè)計(jì)高度個(gè)別化的扶貧方案，這就意味著人財(cái)物的高度精細(xì)化投入以及政策設(shè)計(jì)與執(zhí)行中的具體化開展，造成幫扶成本居高不下。此外，當(dāng)前農(nóng)村貧困也在一定程度上呈現(xiàn)出同質(zhì)性特征，多是一種結(jié)構(gòu)化貧困。由此，高度個(gè)別化的扶貧實(shí)踐與致貧的結(jié)構(gòu)化背景之間就存在一種勢(shì)差，扶貧攻堅(jiān)必然面臨邊際效應(yīng)的不斷遞減，有限的扶貧資源陷入低效使用的惡性循環(huán)，從而造成新的不公。

4.精準(zhǔn)扶貧中嵌含的效率與公平悖論

精準(zhǔn)扶貧作為一種戰(zhàn)略，必然要考慮政策設(shè)計(jì)與執(zhí)行中的效率與公平問(wèn)題，社會(huì)公平正義是其基本出發(fā)點(diǎn)。但是，作為一項(xiàng)策略的精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐在現(xiàn)實(shí)中可能存在“公平與效率”的位勢(shì)置換。一方面是效率優(yōu)先的“精準(zhǔn)扶貧”。即扶貧資源的有效利用，以最小的資源投入獲取最大化的扶貧成效成為其實(shí)踐的基本邏輯。在這一邏輯下，扶貧對(duì)象的“精準(zhǔn)識(shí)別”中嵌入了“效率性”考慮，這樣扶貧對(duì)象與實(shí)際的幫扶對(duì)象之間可能會(huì)出現(xiàn)“分離”。其在實(shí)踐中的具體表現(xiàn)就是那些更容易實(shí)現(xiàn)脫貧的對(duì)象往往成為精準(zhǔn)扶貧政策下的“優(yōu)選”，成為扶貧資源的最先投放對(duì)象，“扶強(qiáng)不扶弱，扶大不扶小”成為農(nóng)村扶貧開發(fā)中的常態(tài)?，F(xiàn)實(shí)中惠農(nóng)資金的投放、扶貧項(xiàng)目的實(shí)施，無(wú)一不是在這一邏輯下運(yùn)作的。問(wèn)題是這一完全的效率優(yōu)先的選擇往往使那些最需要救助的對(duì)象邊緣化，成為扶貧資源投放中“被遺棄的孤兒”。另一方面是公平優(yōu)先的“精準(zhǔn)扶貧”。如何公平地將扶貧資源投向最需要幫扶的對(duì)象是其核心關(guān)切。在這一邏輯下，“最需要幫扶的對(duì)象”才是“精準(zhǔn)識(shí)別”和“精準(zhǔn)幫扶”的對(duì)象，“扶弱先于強(qiáng)，幫小優(yōu)于大”才是精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中的應(yīng)然進(jìn)路。問(wèn)題是這一基于公平邏輯的選擇往往被精準(zhǔn)扶貧現(xiàn)實(shí)推進(jìn)中的急功近利和效率優(yōu)先所置換，其結(jié)果是作為戰(zhàn)略的“精準(zhǔn)扶貧”妥協(xié)于作為策略的“精準(zhǔn)扶貧”，“公平與效率”的結(jié)構(gòu)位勢(shì)發(fā)生置換。

四、精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的整合建構(gòu)與可能空間

精準(zhǔn)扶貧在現(xiàn)實(shí)推進(jìn)中存在的認(rèn)知偏差與制度間隙，造成了精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中的扭曲、扶貧成效的不彰以及累進(jìn)空間的有限。因此，需要對(duì)貧困治理與精準(zhǔn)扶貧進(jìn)行理論上的反思，在更為廣闊的視域中對(duì)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略進(jìn)行整合性建構(gòu)與可能空間的拓展。

1.認(rèn)識(shí)論意義上貧困發(fā)生與建構(gòu)的整合性視域

這里主要指涉對(duì)致貧原因的認(rèn)識(shí)問(wèn)題。學(xué)術(shù)界關(guān)于貧困的認(rèn)識(shí)存在個(gè)體主義解釋和結(jié)構(gòu)主義解釋兩種范式。個(gè)體化解釋注重個(gè)體性因素在貧困產(chǎn)生中的決定性作用，認(rèn)為個(gè)人的知識(shí)背景、能力以及努力等個(gè)體化特征是貧困產(chǎn)生的關(guān)鍵，旨在強(qiáng)調(diào)貧困發(fā)生的異質(zhì)性、獨(dú)特性以及個(gè)體性。也就是說(shuō)貧困治理要通過(guò)對(duì)貧困者的干預(yù)來(lái)實(shí)現(xiàn)，因此對(duì)人力資本的投資就成為該視域下的重要選擇。結(jié)構(gòu)化解釋是與社會(huì)轉(zhuǎn)型相伴而生的一種解釋范式，它重在強(qiáng)調(diào)貧困發(fā)生的宏觀同質(zhì)性、共通性以及結(jié)構(gòu)性，認(rèn)為貧困的發(fā)生是社會(huì)轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物，制度、政策以及環(huán)境等宏觀層面的誘因才是貧困發(fā)生的關(guān)鍵。因此，宏觀層面上的社會(huì)保障以及公共政策的建構(gòu)就具有了特別重要的意義。

精準(zhǔn)扶貧以對(duì)致貧原因的判斷為前提?；趥€(gè)體化解釋的精準(zhǔn)扶貧，必然將扶貧的重點(diǎn)放在貧困發(fā)生的異質(zhì)性與獨(dú)特性等個(gè)體化因素的分析上，這樣貧困個(gè)體就成為扶貧瞄準(zhǔn)的對(duì)象，而此也成為精準(zhǔn)識(shí)別和精準(zhǔn)幫扶的判斷標(biāo)準(zhǔn)?；诮Y(jié)構(gòu)化解釋的精準(zhǔn)扶貧，貧困發(fā)生的結(jié)構(gòu)性與同構(gòu)性因素必然成為其精準(zhǔn)識(shí)別的關(guān)鍵，在此基礎(chǔ)上貧困區(qū)域、貧困類別就成為扶貧瞄準(zhǔn)的需要關(guān)照的重要內(nèi)容。在筆者看來(lái)，這兩者都應(yīng)該成為精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)在構(gòu)成，要依據(jù)貧困性質(zhì)的變化以及扶貧形勢(shì)的發(fā)展實(shí)現(xiàn)人力資本投資與社會(huì)政策優(yōu)化的統(tǒng)一。此外，在認(rèn)識(shí)上也要實(shí)現(xiàn)對(duì)貧困歸因的認(rèn)知“前移”，將扶貧工作置于貧困發(fā)生的完整生態(tài)與場(chǎng)域中去認(rèn)知和行動(dòng)。這就要求貧困的治理要實(shí)現(xiàn)由“反應(yīng)—補(bǔ)償”的“事后干預(yù)模式”向“預(yù)防—應(yīng)對(duì)”的“事前防范模式”的轉(zhuǎn)型。因此，如何在精準(zhǔn)扶貧與貧困地區(qū)基層社會(huì)治理創(chuàng)新的耦合中實(shí)踐并推進(jìn)貧困治理的現(xiàn)代化，如何在精準(zhǔn)扶貧中將貧困的后續(xù)治理與前序預(yù)防有機(jī)協(xié)同，就成為連接個(gè)體與區(qū)域、消除貧困的“代際傳遞”，進(jìn)而優(yōu)化貧困治理的重要路徑，這也應(yīng)該成為精準(zhǔn)扶貧現(xiàn)實(shí)推進(jìn)中的重要探索與實(shí)踐。

2.方法論意義上扶貧瞄準(zhǔn)層次的多元嵌合

主要指涉的是精準(zhǔn)扶貧的推進(jìn)要克服因扶貧政策的連續(xù)性斷裂而引發(fā)的瞄準(zhǔn)脫嵌，特別要注意扶貧政策的前后累進(jìn)與銜接以及貧困性質(zhì)變化的相對(duì)性與過(guò)渡性。這就是說(shuō)精準(zhǔn)扶貧作為現(xiàn)時(shí)貧困治理的創(chuàng)新形式，一方面要考慮到與前序扶貧政策的連續(xù)性，特別是區(qū)域瞄準(zhǔn)政策效應(yīng)的現(xiàn)時(shí)合理性。另一方面要結(jié)合貧困的性質(zhì)、特點(diǎn)變化與調(diào)整的相對(duì)性與過(guò)渡性，特別是新的貧困治理形勢(shì)下對(duì)扶貧政策實(shí)踐的要求，在貧困治理的過(guò)程中進(jìn)行政策實(shí)踐的漸次變遷與優(yōu)化，要考慮到政策效應(yīng)的長(zhǎng)期性以及新舊政策轉(zhuǎn)換的制度間隙，在區(qū)域開發(fā)與個(gè)體扶貧并重中實(shí)現(xiàn)扶貧瞄準(zhǔn)單元的有機(jī)嵌合。

從這個(gè)意義上講，扶貧對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別，要考慮到貧困縣、貧困村以及貧困區(qū)域與貧困戶（個(gè)體）之間的交叉、重疊以及彼此間的嵌含，要統(tǒng)籌不同扶貧政策與行為對(duì)類別化貧困對(duì)象的幫扶與覆蓋。貧困治理的階段性特征不是連續(xù)性的斷裂而是前后相繼的過(guò)程，扶貧政策的實(shí)施與執(zhí)行也不是全面放棄或懸置而是前后累進(jìn)中的對(duì)接與承續(xù)。因此，精準(zhǔn)扶貧中區(qū)域（比如連片特困區(qū)）與個(gè)體的并重、城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的一體化融合以及集預(yù)防、扶持和救助為一體的貧困治理協(xié)同運(yùn)作平臺(tái)是扶貧瞄準(zhǔn)層次嵌合中應(yīng)該重點(diǎn)考慮并持續(xù)推進(jìn)的方向。

3.價(jià)值論意義上貧困治理的公平性關(guān)照

貧困治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，需要價(jià)值上的引領(lǐng)，同樣，精準(zhǔn)扶貧的持續(xù)、深入推進(jìn)也需要有理念上的牽引B14。價(jià)值論意義上貧困治理的精細(xì)化與現(xiàn)代化主要涉及兩個(gè)悖論的消解。其一，作為手段策略的精準(zhǔn)扶貧與貧困治理現(xiàn)代化的目標(biāo)倒置所引發(fā)的扶貧開發(fā)行為的短期化、形式化與政績(jī)化問(wèn)題。其二，精準(zhǔn)扶貧中的“公平與效率”問(wèn)題。

就前者來(lái)說(shuō)，核心是精準(zhǔn)扶貧中目標(biāo)和手段的歸位，基本原則是精準(zhǔn)扶貧的工具性使用應(yīng)該導(dǎo)向貧困治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這就要求在“以人為本”的基礎(chǔ)上進(jìn)行扶貧攻堅(jiān)，要以提升貧困治理能力與治理體系的現(xiàn)代化以及人的幸福感來(lái)規(guī)范引導(dǎo)精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐，防止因?qū)珳?zhǔn)扶貧的過(guò)度強(qiáng)調(diào)而出現(xiàn)的急功近利與短期行為。

就后者來(lái)看，本質(zhì)上是對(duì)精準(zhǔn)扶貧中存在的兩種邏輯“孰先孰后”的選擇，即價(jià)值有涉的問(wèn)題，基本原則是社會(huì)公平的價(jià)值優(yōu)先性。需要反思的是，如果在貧困治理的初始階段，需要以高度的效率性來(lái)打開扶貧工作的新局面（實(shí)現(xiàn)大規(guī)模脫貧，對(duì)應(yīng)貧困治理的第一階段）并產(chǎn)生扶貧開發(fā)的榜樣和示范效應(yīng)，對(duì)扶貧治理措施的“效率性”考慮具有一定歷史合理性，那么在貧困治理發(fā)展到現(xiàn)時(shí)的新階段（第三特別是第四階段以來(lái)），“效率性的考量”也應(yīng)該讓位于“公平性的關(guān)照”，或者至少是在“公平優(yōu)先”“更加注重社會(huì)公平”的前提下“兼顧效率”，實(shí)現(xiàn)貧困治理的最優(yōu)化（而非效率的最大化）。畢竟“社會(huì)公平正義”是更為根本性的。正是在這個(gè)意義上，國(guó)家提出了“精準(zhǔn)扶貧”的新戰(zhàn)略。因此，如何在遵循社會(huì)公正原則的前提下兼顧資源投放的效率，就成為精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中理性權(quán)衡與價(jià)值考量的關(guān)鍵。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，如何實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧與一系列社會(huì)公共政策的匹配與耦合，特別是精準(zhǔn)扶貧如何深化與加強(qiáng)對(duì)更加注重托底以及適度普惠性公共政策的銜接與互補(bǔ)問(wèn)題，應(yīng)該成為精準(zhǔn)扶貧價(jià)值論意義上的當(dāng)然關(guān)涉。

由此觀之，精準(zhǔn)扶貧作為一項(xiàng)戰(zhàn)略，絕非單獨(dú)本體論意義上“個(gè)別化”對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別，而應(yīng)該是認(rèn)識(shí)論意義上貧困發(fā)生與建構(gòu)、方法論意義上扶貧瞄準(zhǔn)層次嵌合與協(xié)調(diào)以及價(jià)值論意義上目的普惠與公平的合而為一。認(rèn)識(shí)論意義上對(duì)貧困發(fā)生與建構(gòu)的結(jié)構(gòu)化背景的強(qiáng)調(diào)以及精準(zhǔn)扶貧在貧困地區(qū)基層社會(huì)治理場(chǎng)域中的展開，方法論意義上扶貧政策的前后累進(jìn)、扶貧瞄準(zhǔn)層次的多元嵌合以及精準(zhǔn)扶貧在城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的一體化背景中的推進(jìn)，加之價(jià)值論意義上精準(zhǔn)扶貧對(duì)社會(huì)公平的前置、對(duì)普惠與公平的倡導(dǎo)以及在抽象價(jià)值層面與社會(huì)公共政策的匹配與耦合，是實(shí)現(xiàn)對(duì)精準(zhǔn)扶貧認(rèn)知上的糾偏以及政策執(zhí)行中制度間隙的填充的必由之路。

注釋

①國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《中華人民共和國(guó)2015年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201602/t20160229_1323991.html，2016年2月29日。

②國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，從1978年到2014年，我國(guó)農(nóng)村貧困人口減少7億，年均減貧人口規(guī)模1945萬(wàn)人；貧困發(fā)生率下降90.3個(gè)百分點(diǎn)，貧困人口年均減少6.4%，扶貧工作取得了舉世矚目的成就。參見中國(guó)農(nóng)村扶貧金融體系建設(shè)調(diào)研組：《中國(guó)農(nóng)村扶貧金融體系建設(shè)研究——基于甘黔貴金融扶貧案例》，《財(cái)政科學(xué)》2016年第1期。

③汪三貴：《在發(fā)展中戰(zhàn)勝貧困——對(duì)中國(guó)30年大規(guī)模減貧經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)與評(píng)價(jià)》，《管理世界》2008年第11期。

④國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室：《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)概要》，中央政府門戶網(wǎng)站，http：//www.gov.cn/zwhd/ft2/20061117/content_447141.htm，2006年11月19日。

⑤黃承偉、覃志敏將其產(chǎn)生的原因概括為微觀層面上農(nóng)業(yè)收入結(jié)構(gòu)的變化以及宏觀上區(qū)域資源稟賦的分布差異。筆者贊同此說(shuō)法。參見黃承偉、覃志敏：《我國(guó)農(nóng)村貧困治理體系演進(jìn)與精準(zhǔn)扶貧》，《開發(fā)研究》2015年第2期。

⑥1986年國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組確定貧困縣的標(biāo)準(zhǔn)并核定貧困縣名單，全國(guó)第一批入選的貧困縣有273個(gè)，1994年國(guó)家啟動(dòng)“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”，將貧困縣擴(kuò)大到592個(gè)，這份名單一直延續(xù)到2001年。

⑦黃承偉、覃志敏：《我國(guó)農(nóng)村貧困治理體系演進(jìn)與精準(zhǔn)扶貧》，《開發(fā)研究》2015年第2期。

⑧國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室：《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)概要》，中央政府門戶網(wǎng)站，http：//www.gov.cn/zwhd/ft2/20061117/content_447141.htm，2006年11月19日。

⑨國(guó)務(wù)院新聞辦公室：《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)的新進(jìn)展》白皮書，國(guó)務(wù)院新聞辦公室網(wǎng)站，http：//www.scio.gov.cn/zxbd/tt/Document/1048386/1048386.htm，2011年11月16日。

⑩侯利文：《社會(huì)工作與精準(zhǔn)扶貧：理念牽引、技術(shù)靶向與現(xiàn)實(shí)進(jìn)路》，《學(xué)術(shù)論壇》2016年第11期。

B11郭曉鳴、高杰：《實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的四大重要關(guān)系》，《天府新論》2016年第4期。

B12“六個(gè)精準(zhǔn)”是2016年6月18日習(xí)近平總書記在貴州召開部分省區(qū)市黨委主要負(fù)責(zé)同志座談會(huì)上提出的，其內(nèi)容包括扶貧對(duì)象精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)。

B13汪三貴、郭子豪：《論中國(guó)的精準(zhǔn)扶貧》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2015年第5期。

B14社會(huì)工作專業(yè)的理念價(jià)值可以為精準(zhǔn)扶貧提供價(jià)值上的指引，起到“理念牽引”的作用。參見侯利文：《社會(huì)工作與精準(zhǔn)扶貧：理念牽引、技術(shù)靶向與現(xiàn)實(shí)進(jìn)路》，《學(xué)術(shù)論壇》2016年第11期。

責(zé)任編輯：海玉