政府購買公共服務的評估困境突破

朱讓謙+陳運雄

摘 要：隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，政府向社會組織購買公共服務已在我國興起。但是，在購買公共服務過程中，由于缺乏完善有效的評估體系，使得政府購買公共服務還存在效率不高、質(zhì)量不達標的現(xiàn)象。政府要走出購買公共服務評估困境需完善評估法律依據(jù)，加強政策引導，建立聯(lián)合評估機制，科學確立評估指標，使第三方評估介入常態(tài)化，以此促進政府購買社會組織公共服務的發(fā)展，提高公共服務的供給質(zhì)量。

關鍵詞：政府；社會組織；公共服務；評估指標

中圖分類號：D035 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）07-0173-03

政府購買社會組織公共服務已經(jīng)成為當今發(fā)達國家提供社會服務的主要模式。這一模式起源于歐美為解決福利危機進行的改革，在20世紀末進入我國后多地區(qū)踩點試行，現(xiàn)已經(jīng)成為中國政府解決民計民生問題的主要途徑之一。所謂政府購買社會組織服務是指：“政府將原本直接承擔的關于人民生活公共服務，通過直接撥款或者公開招標等方式，由社會力量（社會組織、企業(yè)）按照契約的要求提供相對的公共服務，再由政府來支付相應資金?！睂嵸|(zhì)上，政府向社會組織購買公共服務是為了解決“市場失靈”和“政府失靈”所帶來的公共服務供給嚴重不足、服務質(zhì)量和效率參差不齊的尷尬局面，其最終目的是為了促進政府從管理型政府向服務型政府轉(zhuǎn)型，以此來達到政府履行公共服務職能的契約性管理。政府向社會組織購買公共服務的流程可以分為需求評估、項目遴選、項目實施和績效評估。不難看出，評估貫穿于整個購買流程中，是不能忽視的關鍵環(huán)節(jié)。審視西方發(fā)達國家的發(fā)展經(jīng)驗，大部分西方國家已從“行政國家”轉(zhuǎn)型為“評估國家”。與此相應，改革開放之后我國政府公共服務的供給發(fā)生了巨大的改變，針對公共服務調(diào)整政府開始進行改革，從政府機構(gòu)績效評估中逐漸凝練較為豐富的公共服務績效評估手段和方法，評估體系也開始初步建立。但是，體制結(jié)構(gòu)、制度保障、文化背景以及經(jīng)濟科技等要素的缺失和不足也使得政府向社會組織購買公共服務評估在我國實施過程中仍存在多方面的問題，造成公共服務供給效率缺失。因此，研究政府向社會組織購買公共服務評估機制，對于有效解決一些領域公共服務產(chǎn)品短缺、效率不高等問題，提供更好的公共服務，促進政府職能轉(zhuǎn)變、推進政事、政社分開，建設服務型政府具有重大理論與現(xiàn)實意義[1]。

一、政府購買公共服務的評估實踐

政府購買公共服務的評估主要包括政府評估、需求評估、風險評估和服務項目評估。近年來，政府購買公共服務的評估受到黨中央的高度重視，中央和地方政府相繼出臺文件推動公共服務績效評估工作的順利進行，成效顯著。

2014年財政部頒布《關于政府購買服務有關預算管理問題的通知》（財預[2014]13號），明確提出要實施購買服務預算的績效評估，并將評價結(jié)果作為以后年度編制預算和選擇承接主體的重要參考依據(jù)，不斷提高對財政資金使用效益和公共服務的質(zhì)量。在地方，也相繼出臺了對于社會組織以及購買服務項目的評估準則。

北京市在2012年發(fā)布了《北京市民政局關于開展社會組織評估工作的通知》，其中規(guī)定社會組織評估工作按照民政部門發(fā)布通知、符合條件的社會組織提出申請、參評社會組織自評、第三方評估機構(gòu)實地評估、評估委員會審核、對社會組織進行包括基礎條件、內(nèi)部治理、工作績效（業(yè)務活動與誠信建設）和社會評價等內(nèi)容的評估[2]。

廣州市在2010年發(fā)布的《廣州市街道綜合服務中心實施政府購買服務流程規(guī)范》（試行）中規(guī)定，市民政局負責組織或委托第三方組織相應的專家組根據(jù)“服務質(zhì)量參照標準”和社會工作服務項目評估的理論與方法進一步制定項目評估體系，按照項目合同的周期，對購買服務實施情況進行中期、年終評估[3]。

上海市在2012出臺了《社會公益服務項目績效評估導則》中規(guī)定，要對社會組織購買服務項目進行績效評估，由購買主體單位負責，并建立相關利益群體參與監(jiān)督機制。對于購買金額較大（項目經(jīng)費10萬元以上）或?qū)I(yè)性較強的項目可委托第三方專業(yè)機構(gòu)實施。評估指標包括：項目完成情況—進展與計劃的符合性，服務人數(shù)，服務頻次，安全服務情況以及服務成效并且根據(jù)該社會組織服務滿意率、財務情況、組織能力、人力資源進行整體評估，最終得出評估結(jié)果，并將評估結(jié)果與社會組織等級評估、項目資金結(jié)算、相關項目申請等相結(jié)合。整個評估過程有錄音、照相，以備查閱[4]。

二、政府購買社會組織公共服務評估的現(xiàn)實困境

政府購買社會組織公共服務評估在實踐中已取得了一定的成效，但由于我國實行政府購買社會組織公共服務時間不長，仍處于購買社會組織公共服務的探索階段，還存在如下幾個方面的問題。

（一）評估法規(guī)不完善，法律文本不成熟，難以發(fā)揮主觀能動性

目前，各地政府向社會組織購買公共服務的實踐如火如荼，可是關于政府向社會組織購買公共服務評估的法律參考文本卻相對較少，評估缺乏法律依據(jù)和法律保護，導致許多評估理念不能得到深入、科學、準確的認識。評估往往只流于形式，只講究“走過場”。主要表現(xiàn)在兩個方面：第一，有想法無行動。多地政府都已制定購買相關公共服務評估辦法，但是由于缺乏相關法律作為硬性指標和依據(jù)，多數(shù)評估方法并不存在客觀性，許多評估變成了政府的秀場，使得評估只有紙面內(nèi)容沒有實際行動。第二，有行動，無對接。多數(shù)政府向社會組織購買公共服務進行評估由于缺乏法律法規(guī)，評估隨意性很大，評估涉及的相應的政府部門并沒有對接起來。使得評估方法整體操作性不強，難以推廣。

（二）缺乏科學完整的評估評審機制，難以保證客觀、公正性

在政府購買社會組織公共服務過程中，由于對于評估的非理性認識，導致評估主體不明顯，在購買服務實踐中始終沒有形成一條完整、良性的購買評估機制。事實上，正是因為對政府角色、服務對象和社會組織等缺乏深度的認識，難以明晰“需求評估”“過程評估”“結(jié)果評估”等之間的關系。沒有科學完整的評估機制，評估框架基本發(fā)揮不了其應有的功能。另外，多數(shù)地方政府在建立評估機制時，存在對研究對象把握不準，評估標準和評估方式比較混亂的現(xiàn)象。比如說在研究對象上，只注重對服務績效評價，忽視對相關政府部門、社會組織進行評估。在評估標準上則還沒有形成客觀、系統(tǒng)、可操作化的評估標準來保證評估的專業(yè)性。在評估方式上，沒有按照一定的標準和程序并且方式較為單一，一般只采取聽匯報和檢查的方式，主觀性較強，缺乏公信力。

（三）評估指標設計粗糙，評估難以維系良性循環(huán)

評估指標設計和評估結(jié)果分析是政府購買公共服務評估關鍵的兩個因素。在目前的購買公共服務實踐中，在這兩個重要因素上遇到了如下的現(xiàn)實困境：一是評估指標設計，雖然在實踐中各地政府都建立了購買評估指標體系，但大多數(shù)評估指標過于籠統(tǒng)和簡單，沒有細致的圍繞符合這一項購買項目進行分析并設計評估指標，而是照搬與以往或者其他地方使用過的評估指標，缺乏了針對性。另外，目前的評估大多是定性評估，而定量評估相對較少，導致政府在購買社會組織公共服務評估時缺乏可操作性。二是在實踐中過程中，部分地方政府沒有真正理解評估的最終目的不是找問題，而是“通過專業(yè)性評估來協(xié)助社會組織更好地改進項目服務”這一理念，對評估指標設計重視不夠，不注重總結(jié)經(jīng)驗，缺乏把評估指標與承接服務的社會組織結(jié)算經(jīng)費、獎懲制度逐一對接機制。

（四）缺乏常態(tài)化的第三方評估機構(gòu)，社會組織難以參與

當前，政府在購買實踐中逐漸開始重視第三方機構(gòu)參與評估，但是常態(tài)化的第三方評估機制還沒有被建立起來。存在的主要問題有：一是獨立性不夠?，F(xiàn)在參與評估的第三方很多是具有官方背景的政府指派機構(gòu)，而不是以相對獨立的身份出現(xiàn)，這使得評估活動還不夠公開、透明，易受制于管理上的關聯(lián)。二是專業(yè)性和權威性不強。第三方主體的專業(yè)性和權威性被認為是保證評估結(jié)果公正的基礎。但是，很多政府在購買過程中沒有重視其專業(yè)性和權威性，在實踐中仍有大部分第三方機構(gòu)沒有獲得足夠的專業(yè)認證，也沒有采用獲得較為廣泛社會認同的權威評估方法。導致往往在第三方評估中，很少有服務項目被評估為不合格，沒有真正起到第三方評估的監(jiān)督和促進作用。

三、走出政府購買公共服務評估困境的對策與思考

（一）完善法律依據(jù)，加強政策引導

由于國家關于政府購買公共服務評估的法律法規(guī)不完善，法律文本不成熟，各級政府要發(fā)揮主觀能動性，注重評估的頂層設計，因地制宜地根據(jù)當?shù)貙嶋H情況進一步完善政策規(guī)范，國家層面要加強調(diào)研，對相關法律法規(guī)做進一步的修訂，加強整體把握和原則性規(guī)范的制定，具體實施和操作規(guī)范放權到地方，由地方政府和立法機關根據(jù)各地實際情況和需求制定操作性強的考核評估辦法。

（二）建立聯(lián)合評估機制

首先，要對評估有一個整體的理性認識，評估主體要建立健全由政府（購買主體）、服務對象及第三方評估機構(gòu)組成的綜合性評估機制，通過政府主導、受益者參與、第三方機構(gòu)組成的聯(lián)合評估模式進行評估。另外，政府角色定位要清晰，實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，扮演監(jiān)管者的角色，樹立公共意識、成本意識，自覺維護公共利益。在評估對象上，不只是注重對服務績效評價，對相關政府部門、社會組織的評估也應落到實處。在評估標準上，要制定可操作化的評估標準、科學設計指標體系。在評估方式上，要根據(jù)一定的標準和程序，對公共服務投入、運行及其績效、對提供方的服務質(zhì)量和服務對象的滿意度等進行評估之外，還可以分為事前（政府購買前的安排）、事中（執(zhí)行環(huán)節(jié)）、事后（服務完成之后）三個階段對進行評估。

（三）科學確立評估指標

要加強評估指標的科學性，從購買者（供給者）、承接者（生產(chǎn)者）和受眾者（消費者）三個服務對象方面來確定政府向社會組織購買公共服務評估機制的具體指標。在制定具體的評估指標的過程中，綜合投入項目成本，對購買項目本身采取針對性的設計評估指標。此外，還可以從作為政府責任的績效、作為使用者權力的績效、作為服務反饋的績效、作為效率績效、作為結(jié)果、作為資源配置的績效六個含義建立一個政府購買社會組織公共服務評估概念化模型進行定量分析，加強實踐過程中的可操作性。從分析中總結(jié)經(jīng)驗并注重將評估結(jié)果與社會組織經(jīng)費的相對統(tǒng)一，根據(jù)評估指標的完成度建立獎懲機制[5]。

（四）第三方評估介入常態(tài)化

在第三方評估中，“第三方”的“獨立性”被認為是保證評估結(jié)果公正的起點。第三方組織獨立運行，依據(jù)規(guī)范的標準，對公共服務的投入和產(chǎn)出以及服務質(zhì)量和服務受眾滿意度進行評估。要從兩個方面使第三方評估常態(tài)化介入，一方面是加強第三方評估組織獨立性，另一方面是提高第三方評估組織專業(yè)性。第三方機構(gòu)可以由專業(yè)性社會組織組成，如會計事務所、法律事務所、審計事務所等專業(yè)機構(gòu)，也可以是獨立專家評委會這種較為社會廣泛認同的權威機構(gòu)。第三方機構(gòu)與社會組織不能存在利益聯(lián)系，避免受政府或外界影響而造成公正缺失。針對不同的公共服務類型，選擇相應的第三方評估機構(gòu)能夠有效提高公共服務的質(zhì)量。

參考文獻：

[1] 蔣金富.政府向社會組織購買公共服務的中西模式比較研究[J].湖北社會科學，2012，（4）.

[2] 陳建國.政府購買公共服務過程管理研究——以北京市為例[J].理論探索，2012，（4）.

[3] 韋朝烈，尹紅曉.廣州政府購買公共服務現(xiàn)狀調(diào)查與對策建議[J].探求，2012，（9）.

[4] 俞曉波.地方政府公共服務購買的實踐與發(fā)展趨向——以上海浦東購買教育公共服務為例[J].天府新論，2012，（3）.

[5] 金碧華.政府向社會組織購買公共服務的評估機制研究——基于上海、廣州、東莞、寧波的考察分析.西安電子科技大學學報： 社會科學版，2015，（3）.

[責任編輯 陳 鶴]