對口幫扶與阿昌族跨越式發(fā)展的實證研究

胡紅斌

摘 要：新時期，云南省啟動煙草系統(tǒng)對口德宏州阿昌族實施整鄉(xiāng)推進(jìn)整族幫扶行動。項目啟動后，面臨扶貧機(jī)制不夠健全，部門協(xié)調(diào)配合弱，資金籌集渠道窄，人口主觀能動性弱，政策宣傳還不到位等問題。通過健全機(jī)制、提高項目管理水平，強(qiáng)化部門聯(lián)動、凝聚幫扶合力，優(yōu)化金融扶貧產(chǎn)品、拓寬籌資渠道，加大產(chǎn)業(yè)扶持力度、帶動阿昌族群眾增收，更加重視智力扶持、增強(qiáng)阿昌族自我發(fā)展能力，加大宣傳教育力度、增強(qiáng)主體脫貧意識，探索推進(jìn)阿昌族整鄉(xiāng)整族跨越式、可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：阿昌族；對口幫扶；問題與對策

中圖分類號：F127.8 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）07-0021-03

德宏州是中國阿昌族的主要聚居地。2014年末，全國阿昌族人口39 555人，其中，德宏州阿昌族人口31 253人，約占全國阿昌族總?cè)丝诘?0%。目前，阿昌族聚居于德宏州11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)28個村委會261個村民小組?；谧匀毁Y源有限，阿昌族生存條件較差；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率水平低，公共基礎(chǔ)服務(wù)弱等現(xiàn)實，阿昌族聚居區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展滯后，阿昌族群體貧困程度較深。2014年末，德宏州阿昌族建檔立卡貧困人口為4 187人，貧困發(fā)生率13.6%。與全國貧困發(fā)生率8.5%相比，高出5個百分點(diǎn)。2014年末，曩宋鄉(xiāng)阿昌族4 432人，貧困發(fā)生率23%；九保鄉(xiāng)阿昌族3 877人，貧困發(fā)生率32%；戶撒鄉(xiāng)阿昌族14 276人，貧困發(fā)生率67%。2015年7月，云南省認(rèn)真貫徹《中共中央 國務(wù)院堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》要求，深入實施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧工作，啟動了云南省煙草系統(tǒng)（公司）對口德宏州阿昌族實施整鄉(xiāng)推進(jìn)整族幫扶行動。

一、阿昌族整鄉(xiāng)推進(jìn)整族幫扶基本情況

自2015年8月至今，云南省煙草公司心系邊疆少數(shù)民族、不忘社會責(zé)任、拿出真金白銀，采取了一系列行之有效的舉措，積極實施隴川縣戶撒、梁河縣九保和曩宋阿昌族整鄉(xiāng)推進(jìn)整族幫扶。整個幫扶行動重點(diǎn)圍繞特色產(chǎn)業(yè)培育發(fā)展、生產(chǎn)條件改善、民居建設(shè)、綜合提升工程等4大工程18類項目實施。截至2016年9月，阿昌族整鄉(xiāng)推進(jìn)整族幫扶項目共計撥付資金1.55億元，其中煙草幫扶資金8 222.88萬元，部門整合資金7 235.92萬元。目前，阿昌族整鄉(xiāng)推進(jìn)整族幫扶工作深入開展，項目建設(shè)有序推進(jìn)，形成了強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，確保職責(zé)任務(wù)明確；識別幫扶對象，確保脫貧方式落實；突出問題導(dǎo)向，確保項目實施精準(zhǔn)；構(gòu)建體制機(jī)制，確保扶持方向精準(zhǔn)等主要做法，阿昌族聚居區(qū)的產(chǎn)業(yè)培育取得新突破、綜合推進(jìn)取得新進(jìn)展；阿昌族群眾的居住條件得到較大改善、生產(chǎn)基礎(chǔ)也邁上新臺階。

二、阿昌族整鄉(xiāng)推進(jìn)整族幫扶存在的主要問題

1.扶貧對象范圍還未全覆蓋，整族幫扶精準(zhǔn)度還不夠高。脫貧攻堅客體是阿昌族人口，項目幫扶是瞄準(zhǔn)阿昌族人口集中聚居的3個民族鄉(xiāng)，涵蓋了德宏州75%阿昌族人口，約2.4萬阿昌族群眾。從客觀來講，項目幫扶力度大，絕大多數(shù)阿昌族人口都納入幫扶范疇。但從整族幫扶來看，25%阿昌族人口還散居于德宏州的芒市、盈江、瑞麗等鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村寨，這也意味著約0.7萬阿昌族群眾還沒能享受到脫貧政策。阿昌族整鄉(xiāng)推進(jìn)整族幫扶工作，應(yīng)把德宏散居阿昌族全部納入幫扶規(guī)劃內(nèi)，將項目覆蓋面擴(kuò)大，讓扶貧對象更加精準(zhǔn)。

2.政策宣傳還不夠到位，智力幫扶力度不夠強(qiáng)勁。阿昌族幫扶項目，針對智力支持的規(guī)劃設(shè)計欠缺，尤其是缺少阿昌族聚居區(qū)人才存量積累和人力資源開發(fā)等內(nèi)容的關(guān)注和重視，忽視了阿昌族群體自我發(fā)展能力提升。項目實施中，智力幫扶多偏重于教育設(shè)施建設(shè)、助學(xué)資金發(fā)放等實物扶持，著眼于生產(chǎn)勞動技能、思想觀念轉(zhuǎn)變等隱形扶持較少。目前，技能培訓(xùn)在教學(xué)內(nèi)容、師資選派、媒體運(yùn)用等方面還不能滿足農(nóng)戶的現(xiàn)實需要，智力幫扶針對性較弱、有效性較低。少數(shù)民族技藝文化的傳承人才短缺，民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展生產(chǎn)帶頭人才短缺，導(dǎo)致阿昌族聚居區(qū)難以依靠自身實現(xiàn)自力更生。

3.扶貧機(jī)制不夠健全，幫扶措施落地存在困難。發(fā)展規(guī)劃的設(shè)計、實施方案的編制等前期工作由阿昌族整鄉(xiāng)推進(jìn)整族幫扶項目管理局具體負(fù)責(zé)，工程項目建設(shè)驗收審核由項目督查小組承擔(dān)。項目實施涉及的主要鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組沒有具體的職責(zé)權(quán)力。扶貧體制機(jī)制還不健全，針對項目推進(jìn)的監(jiān)督檢查、監(jiān)測評價等管理不到位，項目主導(dǎo)機(jī)構(gòu)與整合部門之間溝通不暢、權(quán)責(zé)不清、“各自為政”，幫扶措施落地存在困難。項目實施主題不清，工程實施成效不顯著。

4.資金籌集渠道較窄，扶貧資金缺口較大。阿昌族幫扶項目的異地搬遷沒有被納入政府與農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行簽訂的易地搬遷貸款計劃，無法享受金融扶貧“異地搬遷貸款”優(yōu)惠；列入異地搬遷的阿昌族農(nóng)戶普遍缺乏有效的抵押物，搬遷戶自籌資金很難通過銀行獲得相應(yīng)的信貸支持。如對于補(bǔ)貼性養(yǎng)殖項目，除煙草系統(tǒng)向貧困農(nóng)戶補(bǔ)貼6 000元外，還需要每戶農(nóng)民自籌2 000元，才能加入肉牛養(yǎng)殖計劃，但許多農(nóng)戶都無力承擔(dān)這部分資金。基礎(chǔ)設(shè)施、民居保障等工程建設(shè)資金投入不到位、不及時，幫扶項目實際資金需求與實際資金投入矛盾突出。

5.項目實施工期拖延，建筑材料價格上漲。由于工程建設(shè)所需的圖紙設(shè)計工作無法按時完成，項目實施區(qū)域自然地質(zhì)災(zāi)害頻仍等主客觀因素，使得民居建設(shè)、公建部分等項目，遲遲無法開工。如九保鄉(xiāng)橫路村阿昌族民居保障工程是在7月、8月陰雨季節(jié)開工，受天氣影響，房屋建成工期一再延誤。此外，由于多地民居建設(shè)同一時間全面鋪開，短期內(nèi)當(dāng)?shù)亟ú墓┙o無法滿足建設(shè)需求，推高了磚瓦、鋼筋、水泥等材料價格，使得幫扶項目建設(shè)的總成本增高。

6.人口主觀能動性不強(qiáng)，脫貧愿望不夠強(qiáng)烈。部分阿昌族群眾不清楚自身的脫貧需求，安于現(xiàn)狀，主動參與脫貧的愿望不強(qiáng)烈；部分建檔立卡貧困人口仍有“等靠要”想法，存在“苦干不如苦熬”“等著別人送小康”等思想，脫貧攻堅成為干部的“獨(dú)角戲”，幫扶項目總體實施不順暢。精神貧困與物質(zhì)貧困相互交融，短期內(nèi)阿昌族扶貧效果不顯著，貧困農(nóng)戶對項目的滿意度較低。

7.部門協(xié)調(diào)配合弱，扶貧合力尚未形成。項目實施中財政、扶貧、民政、交通、水利、農(nóng)林牧、新農(nóng)村建設(shè)等部門缺少共同實施項目的機(jī)制，部門間協(xié)調(diào)配合度偏低，扶持政策銜接不夠，難以形成強(qiáng)大的工程推進(jìn)合力。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，前期資金實際到位，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于項目規(guī)劃預(yù)算，致使項目建設(shè)整體滯后。此外，當(dāng)前幫扶項目的對外宣傳還不夠，項目實施資訊傳遞不及時，運(yùn)用微信網(wǎng)絡(luò)等媒體擴(kuò)散影響不強(qiáng)，全社會參與幫扶的扶貧合力尚未完全形成。

三、推進(jìn)阿昌族整鄉(xiāng)整族幫扶的對策建議

1.健全機(jī)制，提高項目管理水平。首先，開展“三查三問”專項行動，強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)。建議州政府盡快制訂出臺阿昌族整鄉(xiāng)推進(jìn)整族幫扶工作問責(zé)機(jī)制。由政府主導(dǎo)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)主推，采取縣、鄉(xiāng)、村“三級”聯(lián)動、共管齊抓方式，開展脫貧攻堅專項行動。即查工作紀(jì)律嚴(yán)不嚴(yán)，問扶貧對象確認(rèn)是否精準(zhǔn)；查責(zé)任擔(dān)當(dāng)強(qiáng)不強(qiáng)，問扶貧問題整改是否及時；查精準(zhǔn)扶貧實不實，問基層貧困群眾是否滿意。其次，建立阿昌族幫扶調(diào)度運(yùn)行機(jī)制。落實好“周匯總，月調(diào)度，季考核，年總結(jié)”的工作機(jī)制，鄉(xiāng)、村、組3級基層組織負(fù)責(zé)每周幫扶工作匯總，幫扶項目一把手每月至少召開一次幫扶情況調(diào)度會，及時掌握工程實施面臨的困難和問題，督查小組每季度對重點(diǎn)項目落實情況進(jìn)行考核驗收，以年為單位驗收考核責(zé)任人和部門單位工作。最后，接受媒體與公眾的社會監(jiān)督。建立運(yùn)行權(quán)力清單監(jiān)督機(jī)制，對幫扶干部的工作落實到位、違規(guī)違紀(jì)行為以及作風(fēng)實不實等問題，接受群眾監(jiān)督反饋。運(yùn)用新聞報導(dǎo)、廣播宣傳等形式，定期公開發(fā)布督查結(jié)果與工作成效，防止督查工作“走過場”“流于形式”。通過開座談會、接受信訪、登錄州長信箱等形式，對項目實施中相關(guān)人員的權(quán)力運(yùn)行、職責(zé)履行、工作成效、風(fēng)險點(diǎn)等進(jìn)行全面評議，及時糾偏糾錯，提高項目管理水平。

2.強(qiáng)化部門聯(lián)動，凝聚幫扶合力。在推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技等部門要重點(diǎn)履行種養(yǎng)殖業(yè)的科普示范、技術(shù)推廣等職責(zé)，財政部門負(fù)責(zé)落實專項資金重點(diǎn)投放于農(nóng)業(yè)綜合、小城鎮(zhèn)整治項目，扶貧部門要落實養(yǎng)殖貼息項目，穩(wěn)妥解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金短缺困難。發(fā)改、廣電、民宗、科技等部門要協(xié)調(diào)聯(lián)動、整合資金，落實阿昌族聚居區(qū)鄉(xiāng)村特色旅游產(chǎn)業(yè)項目投資。在民居建設(shè)過程中，發(fā)改、住建、國土等部門要統(tǒng)籌幫扶資金共同抓好易地搬遷工程、示范新村建設(shè)及農(nóng)田整治、地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)整治。交通部門要加快推進(jìn)扶貧村通暢工程建設(shè)，衛(wèi)計部門需要爭取資金改善鄉(xiāng)村衛(wèi)生醫(yī)療條件，水利、環(huán)保等部門則圍繞農(nóng)村飲水安全鞏固提升、垃圾處理、環(huán)境整治等主題開展幫扶。

3.優(yōu)化金融扶貧產(chǎn)品，拓寬籌資渠道。用好用活中央提出的金融支持脫貧攻堅的“扶貧小額信貸、扶貧再貸款”等政策。首先，落實好扶貧小額信貸。通過州政府牽頭，由中國人民銀行協(xié)同州財政局、扶貧辦等部門，盡快制定出臺《整鄉(xiāng)整族幫扶貧困戶小額信貸實施方案》《德宏州扶貧小額信貸操作指南》《金融機(jī)構(gòu)貧困農(nóng)戶小額信用貸款評級授信管理辦法》等文件，扎實做好阿昌族對口幫扶的金融服務(wù)工作。鄉(xiāng)村要做好扶貧小額信貸政策的宣傳發(fā)動，提高知曉度。鼓勵農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社、小額信貸公司等金融組織，圍繞阿昌族聚居區(qū)發(fā)展特色種養(yǎng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等生產(chǎn)經(jīng)營項目，結(jié)合不同主體的差異化金融需求，提供靈活多樣金融產(chǎn)品。鼓勵支持阿昌族群眾通過扶貧小額信貸帶資入股參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化農(nóng)頭企業(yè)、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營，拓寬脫貧增收途徑。其次，貫徹好扶貧再貸款。全面貫徹落實《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》提出的“設(shè)立扶貧再貸款并實行比支農(nóng)再貸款更優(yōu)惠的利率，重點(diǎn)支持貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和貧困人口就業(yè)創(chuàng)業(yè)”，緊抓中國人民銀行設(shè)立扶貧再貸款的契機(jī)，引導(dǎo)農(nóng)村信用合作社、小額信貸等金融機(jī)構(gòu)支持阿昌族脫貧攻堅。此外，探索拓展阿昌族群眾抵押擔(dān)保物范圍，試行展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款。

4.加大產(chǎn)業(yè)扶持力度，帶動阿昌族群眾增收。因地制宜培植符合阿昌族聚居區(qū)自然條件、資源狀況、勞動力實際的特色產(chǎn)業(yè)。一是在鞏固提升糧食、茶葉、白花油茶、黑木耳、滇皂莢、野山藥、蓮藕、煙草種植和豬、牛、羊養(yǎng)殖等現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，注重發(fā)展具有比較優(yōu)勢、門檻低、產(chǎn)業(yè)鏈長、附加值高、能帶動群眾有事干、有錢賺的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，確保阿昌族群眾持續(xù)增收致富。二是大力推進(jìn)鄉(xiāng)村旅游扶貧工程。扶持一批阿昌族集聚村寨，挖掘具有阿昌特色的農(nóng)耕美食體驗、休閑養(yǎng)生度假、生態(tài)野趣、民俗體驗等旅游特色產(chǎn)品，以村落提升改造和產(chǎn)業(yè)升級為基礎(chǔ)，打造集休閑度假、農(nóng)業(yè)觀光、生態(tài)觀光、文化體驗為一體的復(fù)合型阿昌族特色旅游景點(diǎn)；重點(diǎn)打造梁河九保鄉(xiāng)丙蓋、九保、橫路及曩宋鄉(xiāng)瑞泉、關(guān)璋、馬茂，隴川戶撒鄉(xiāng)戶早、臘撒等8個阿昌族聚居村為中心的鄉(xiāng)村旅游項目。加快推進(jìn)橫路、關(guān)璋和戶早等重點(diǎn)扶持示范村建設(shè)速度。充分體現(xiàn)示范村文化展示、生產(chǎn)生活、文化景觀、體育活動、公共服務(wù)等五大主題，確保阿露窩羅廣場、文化傳習(xí)館、文化展演館、戲臺工程質(zhì)量，為申報阿昌族鄉(xiāng)村旅游區(qū)（景點(diǎn)）提供硬件支撐。三是深入開發(fā)阿昌刀及阿昌族手工編織品及服飾等手工產(chǎn)品，提高手工制品的設(shè)計和生產(chǎn)水平，形成產(chǎn)業(yè)鏈條，做大做強(qiáng)手工制品企業(yè)；加強(qiáng)傳統(tǒng)技藝挖掘與保護(hù)，緊密結(jié)合旅游市場發(fā)展變化趨勢，加大現(xiàn)代設(shè)計理念和工藝技術(shù)的運(yùn)用。四是大力推動阿昌族聚居區(qū)“電商+脫貧”行動，依托德宏眾創(chuàng)空間的技術(shù)資源，開辦阿昌族電子商務(wù)技術(shù)培訓(xùn)班，把未就業(yè)的具有初高中學(xué)歷的阿昌族青年納入電商技術(shù)人才培養(yǎng)計劃，培育扶持阿昌族電商帶頭人。商務(wù)局部門要發(fā)揮主導(dǎo)作用，以阿昌族示范新村為平臺，建立電商服務(wù)站，著力提高阿昌族示范新村電商服務(wù)點(diǎn)的電商經(jīng)營能力。

5.瞄準(zhǔn)阿昌族群體，做到幫扶識別精準(zhǔn)。將項目扶貧對象范圍擴(kuò)大到全州五縣市阿昌族全部人口，讓阿昌族整族幫扶工作實至名歸。第一步，對州內(nèi)散居阿昌族人口進(jìn)行一次摸底調(diào)查。然后，實施“回頭看”活動，組建駐村工作隊開展“到村入戶”再調(diào)查，對散居阿昌族貧困對象的家庭基本情況、致貧原因、發(fā)展意愿等內(nèi)容進(jìn)行仔細(xì)核實，編制“德宏州境內(nèi)散居阿昌族分布名冊”，撰寫散居阿昌族生存發(fā)展調(diào)研報告。第二步，依托調(diào)查數(shù)據(jù)，由政府牽頭，組織相關(guān)部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)散居阿昌族幫扶工作，共同商定干部結(jié)對散居阿昌族幫扶計劃及具體措施。第三步，針對散居阿昌族“點(diǎn)多、面廣”等特征，細(xì)化散居阿昌族對口幫扶實施方案，探索梯次推進(jìn)幫扶行動，確保扶貧到“最合適的人”。

6.更加重視智力扶持，增強(qiáng)阿昌族自我發(fā)展能力。充分發(fā)揮人社、職業(yè)教育、基礎(chǔ)教育、農(nóng)技推廣等部門的作用，緊扣阿昌族農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營項目，開展煙草、經(jīng)濟(jì)作物等農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，開展生豬、肉牛等循環(huán)養(yǎng)殖培訓(xùn)，開展餐飲、住宿、導(dǎo)游等旅游禮儀培訓(xùn)，開展歌舞表演、技藝傳承等文化學(xué)習(xí)。要在基礎(chǔ)教育階段，增設(shè)阿昌族傳統(tǒng)文化繼承課程，聘用阿昌族德高望重者、手工技藝者通過口授身教等形式，強(qiáng)化阿昌族文化民俗學(xué)習(xí)，阿昌刀具、織錦、飲食等民族特色傳承，重視阿昌族民族人文資源保護(hù)。篩選初高中畢業(yè)未就業(yè)的阿昌族人口，依托德宏州、縣（市）職業(yè)資源，開展勞務(wù)培訓(xùn)與輸出，與州內(nèi)省內(nèi)的企業(yè)對接，拓寬阿昌族非農(nóng)就業(yè)渠道。進(jìn)一步加大對阿昌族中小學(xué)在校生助學(xué)力度，為在校大學(xué)生提供助學(xué)貸款，妥善解決阿昌族學(xué)生上不了學(xué)的問題。

7.加大宣傳教育力度，增強(qiáng)主體脫貧意識。各級干部要下沉到基層，到群眾中去，多開屋場院子會，政策宣傳到村到戶，增強(qiáng)阿昌貧困農(nóng)戶的脫貧意識。要利用廣播、電視、展板等平臺，宣傳脫貧典型人物、致富生產(chǎn)案例，激發(fā)阿昌族群眾致富的內(nèi)心愿望，引導(dǎo)貧困群眾主動參與扶貧開發(fā)。在幫扶過程中，要落實群眾的知情權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)，尊重阿昌族群眾首創(chuàng)精神和發(fā)展意愿，做到項目選擇尊重群眾意愿、項目實施群眾參與，鼓勵群眾積極參與到項目論證、設(shè)計、實施及管理的各個環(huán)節(jié)，確保項目建設(shè)取得實效。