農(nóng)地“三權(quán)”分置的路徑選擇

陳勝祥

（江西師范大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院，江西 南昌 330022）

農(nóng)地“三權(quán)”分置的路徑選擇

陳勝祥

（江西師范大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院，江西 南昌 330022）

研究目的：在“三權(quán)分置”背景下探索農(nóng)地的集體所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的合理分置路徑。研究方法：文獻(xiàn)分析法、比較法。研究結(jié)果：（1）官方主流觀點(diǎn)認(rèn)為，“三權(quán)分置”就是堅(jiān)持集體所有權(quán)不變，將原承包經(jīng)營權(quán)拆分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。（2）法學(xué)界質(zhì)疑這種分離邏輯，認(rèn)為承包經(jīng)營權(quán)并不包含承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，“三權(quán)分置”就是堅(jiān)持集體所有權(quán)不變，在原土地承包經(jīng)營權(quán)之上創(chuàng)設(shè)另一個(gè)經(jīng)營權(quán)。（3）這兩種“三權(quán)”分置路徑均排除了集體所有權(quán)的參與，也未意識(shí)到“三權(quán)分置”改革對集體所有權(quán)缺陷的修補(bǔ)作用。研究結(jié)論：經(jīng)比較發(fā)現(xiàn)，更合理的農(nóng)地“三權(quán)”的分置路徑應(yīng)當(dāng)是，在具有“總有”性質(zhì)的集體所有權(quán)之上創(chuàng)設(shè)出具有成員權(quán)性質(zhì)的農(nóng)戶承包權(quán)，籍此將集體所有權(quán)改造為可在實(shí)踐中經(jīng)由個(gè)人支配的產(chǎn)權(quán)形態(tài)；將原承包經(jīng)營權(quán)更名為經(jīng)營權(quán)，使之成為去身份化后的用益物權(quán)。

土地法學(xué)；農(nóng)地“三權(quán)分置”；權(quán)利分離；經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯；法學(xué)邏輯

眾所周知，最新一輪農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革就是要突破之前的農(nóng)民集體所有權(quán)加農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的兩權(quán)分離格局，走一條農(nóng)民集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)”分置路徑，由此掀起了一場有關(guān)中國農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的研究熱潮，取得了較為豐碩的研究成果。然而，綜觀已有的相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，各界對于農(nóng)地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)（簡稱為“三權(quán)”）的分置路徑有不同的看法，從而對分離后“三權(quán)”的權(quán)能邊界及相互關(guān)系存在諸多歧見，影響后繼的立法實(shí)踐，需要在理論上予以辨析和澄清。為此，本文擬在全面梳理和比較不同學(xué)術(shù)觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上提出自己的一孔之見，以求教于學(xué)界，為進(jìn)一步繁榮農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的學(xué)術(shù)研究做出貢獻(xiàn)。

1 政策層面解讀出的農(nóng)地“三權(quán)”分置路徑

迄今，中央頒發(fā)的相關(guān)政策多次提到要實(shí)行農(nóng)地的“三權(quán)分置”改革，但真正提到過“三權(quán)”如何分置問題的文件僅有2016年10月30日頒發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》（下文簡稱“2016年兩辦意見”）。就此，下文擬分兩個(gè)階段對相關(guān)政策的文本內(nèi)容進(jìn)行回顧和梳理。

第一階段主要是提出并強(qiáng)調(diào)農(nóng)地“三權(quán)”分置的重要意義，未具體明確“三權(quán)”究竟應(yīng)當(dāng)如何分置。例如，2014年11月，中辦發(fā)〔2014〕61號(hào)文件《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》指出：“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)”。2014年1月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》提出：“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資?！?015年2月1月中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》提出：“抓緊修改農(nóng)村土地承包方面的法律，明確現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的具體形式，界定農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)之間的關(guān)系?！?015年11月，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》指出深化農(nóng)村土地制度改革的基本方向是：“落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，實(shí)行三權(quán)分置”。

隨著“三權(quán)分置”相關(guān)政策的陸續(xù)出臺(tái)，任職于相關(guān)政府研究機(jī)構(gòu)的官員或?qū)W者對農(nóng)地“三權(quán)”的分置路徑進(jìn)行了權(quán)威解讀，多認(rèn)為“三權(quán)分置”就是在堅(jiān)持原農(nóng)民集體所有權(quán)不變的前提下，將土地承包經(jīng)營權(quán)分離為農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)。例如，陳錫文認(rèn)為：“現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民……需要資金，商業(yè)銀行每一筆貸款都必須有有效抵押物，而農(nóng)民又缺乏，造成了貸款難。所以這次中央就把經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中單獨(dú)分離出來，允許抵押擔(dān)保，但承包權(quán)作為物權(quán)依然不許抵押。”[1]葉興慶認(rèn)為，“集體所有制土地是農(nóng)村集體資產(chǎn)的主體部分，把土地承包經(jīng)營權(quán)分設(shè)為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)‘三權(quán)分置’，是農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)制度演變的大趨勢?！盵2]張紅宇指出，“改革開放以來的大部分時(shí)間，農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)是合一的，……在承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的情況下，承包權(quán)的意義更多地體現(xiàn)在（承包權(quán)的取得和實(shí)現(xiàn)）兩個(gè)方面?！盵3]馮海發(fā)在解讀中共十八屆三中全會(huì)《決定》時(shí)指出：“順應(yīng)實(shí)踐要求，對土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行‘承包權(quán)’和‘經(jīng)營權(quán)’分權(quán)設(shè)置，明確經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)及行使的法律地位， 建立所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)‘三權(quán)并行分置’的新型農(nóng)地制度，顯得十分必要?！盵4]當(dāng)然，學(xué)術(shù)界也有人持類似的觀點(diǎn)。例如，鄭志峰認(rèn)為，“新兩權(quán)”應(yīng)統(tǒng)屬在承包經(jīng)營權(quán)概念之下，是承包經(jīng)營權(quán)下的兩種子權(quán)利，不同于權(quán)利的權(quán)能，兩權(quán)都有其存在的獨(dú)立性[5]。張力、鄭志峰進(jìn)一步提出承包權(quán)的析出邏輯：“承包權(quán)本就來自承包經(jīng)營權(quán)，其性質(zhì)（物權(quán)）與承包經(jīng)營權(quán)一樣，符合權(quán)利分離的構(gòu)造規(guī)則。”[6]劉若江描繪了“農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的關(guān)系”示意圖，反映其所持的觀點(diǎn)是“承包經(jīng)營權(quán)包含承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)”[7]。

與前一階段不同，“2016年兩辦意見”第一條明確提出“將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行……”。同時(shí)，該“意見”第三條第（四）項(xiàng)又提到“農(nóng)村土地集體所有權(quán)是土地承包權(quán)的前提，農(nóng)戶享有承包經(jīng)營權(quán)是集體所有的具體實(shí)現(xiàn)形式，在土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)派生出土地經(jīng)營權(quán)”。農(nóng)業(yè)部部長韓長賦作了相應(yīng)的解釋和說明：“在這個(gè)框架下，農(nóng)村土地的集體所有權(quán)歸集體所有，是土地承包權(quán)的前提。農(nóng)戶享有的承包經(jīng)營權(quán)在土地流轉(zhuǎn)中又派生出經(jīng)營權(quán)，集體所有權(quán)是根本，農(nóng)戶承包權(quán)是基礎(chǔ)，土地經(jīng)營權(quán)是關(guān)鍵，這三者統(tǒng)一于農(nóng)村的基本經(jīng)營制度?！雹賲⒁妵鴦?wù)院新聞辦公室于2016年11月3日舉行的“關(guān)于完善農(nóng)村土地‘三權(quán)分置’辦法發(fā)布會(huì)”，http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/33978/35411/ index.htm。

綜上可知，筆者從中央政策層面大致可以解讀出農(nóng)地“三權(quán)”分置的三種路徑：（1）堅(jiān)持集體所有權(quán)不變，將土地承包經(jīng)營權(quán)分拆為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。無疑，這是早期權(quán)威解讀所認(rèn)可及“2016年兩辦意見”首先提到的“三權(quán)”分置路徑，代表了官方的主流意見。（2）堅(jiān)持集體所有權(quán)不變，（在土地流轉(zhuǎn)中）由農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)派生出土地經(jīng)營權(quán)。這是“2016年兩辦意見”新提出的“三權(quán)”分置路徑，筆者估計(jì)是在前述第（1）種意見受到法學(xué)界的強(qiáng)烈批判后（詳見下文）而主動(dòng)作出的調(diào)整。（3）肯定集體所有權(quán)是農(nóng)戶承包權(quán)的前提，似乎表明可從集體所有權(quán)中派生出農(nóng)戶承包權(quán)，從而將原承包經(jīng)營權(quán)變更為經(jīng)營權(quán)。這種分置路徑未得到官方任何文字上的肯定，也暫未見到學(xué)界的專門闡述。

2 法學(xué)視角解讀出的農(nóng)地“三權(quán)”分置路徑

相比于上述政策界的模糊表達(dá)，法學(xué)界的分析思路更為明確，歸納起來大致有如下三層不斷遞進(jìn)的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)。

首先，多數(shù)法學(xué)家認(rèn)為，官方主流觀點(diǎn)所表述的“三權(quán)”分置路徑主要是經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)權(quán)權(quán)能分離思維，不符合法學(xué)邏輯。例如，高圣平認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)學(xué)界提出的以“三權(quán)分離”學(xué)說為基礎(chǔ)構(gòu)建農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的觀點(diǎn)，曲解了穩(wěn)定土地承包關(guān)系與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之間的關(guān)系，不符合他物權(quán)設(shè)立的基本法理，無法在法律上得以表達(dá)[8]。申惠文認(rèn)為，中央文件將農(nóng)村土地三個(gè)產(chǎn)權(quán)的分離理解為三個(gè)權(quán)利的分離，將經(jīng)營權(quán)視為獨(dú)立的民事權(quán)利，經(jīng)濟(jì)學(xué)主導(dǎo)的色彩明顯濃厚，不符合法學(xué)基本原理[9]。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)肯定，法學(xué)家的這一評(píng)價(jià)恰如其分。業(yè)內(nèi)周知，現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)始于科斯，之后在阿爾欽、德姆塞茨、張五常、巴澤爾等新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家的共同努力下，產(chǎn)權(quán)理論逐步形成。在現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，產(chǎn)權(quán)為一個(gè)復(fù)數(shù)名詞（Property-rights），意味著對特定財(cái)產(chǎn)完整的產(chǎn)權(quán)，不是單項(xiàng)權(quán)利，而是一組權(quán)利或權(quán)利體系；以（廣義）所有權(quán)中的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)為例，任何一項(xiàng)權(quán)利的權(quán)能和利益都可能劃分得更細(xì)[10]。

緊接著，諸多法學(xué)家認(rèn)為，兩權(quán)分離時(shí)期的土地承包經(jīng)營權(quán)并不包含承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，無法直接從中析出獨(dú)立的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。例如，丁文指出，認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)包含土地承包權(quán)的觀點(diǎn)和做法，既缺乏理論依據(jù)，又會(huì)造成一系列的不利后果[11]。朱繼勝認(rèn)為，在法律邏輯上，要將土地承包經(jīng)營權(quán)分離為土地承包權(quán)（成員權(quán)）和土地經(jīng)營權(quán)，既不具可能性，也沒有必要[12]。這是因?yàn)椋谖餀?quán)法學(xué)視野中，一項(xiàng)新型他物權(quán)的設(shè)立并非如經(jīng)濟(jì)學(xué)家所認(rèn)為的那樣是產(chǎn)權(quán)權(quán)能分離的結(jié)果，而是“將所有權(quán)單一內(nèi)容的一部分予以具體化，讓他物權(quán)人享有而已”[13]。據(jù)此，土地承包經(jīng)營權(quán)并非所有權(quán)權(quán)能分離的結(jié)果[14]，而是在土地所有權(quán)之上派生的一項(xiàng)獨(dú)立完整的物權(quán)，并沒有細(xì)分為“農(nóng)戶承包權(quán)”和“土地經(jīng)營權(quán)”。就此啟示，法學(xué)家對農(nóng)地“三權(quán)”分置路徑的理解，取的是權(quán)利派生或創(chuàng)設(shè)的邏輯，而不是經(jīng)濟(jì)學(xué)家的權(quán)能分離邏輯。

最后，法學(xué)界普遍認(rèn)為，農(nóng)地“三權(quán)”分置路徑應(yīng)當(dāng)是堅(jiān)持集體所有權(quán)不變，在原土地承包經(jīng)營權(quán)之上創(chuàng)設(shè)另一個(gè)經(jīng)營權(quán)；經(jīng)營權(quán)是設(shè)定于土地承包經(jīng)營權(quán)之上的權(quán)利用益物權(quán)；承包權(quán)則為其行使受到經(jīng)營權(quán)限制的土地承包經(jīng)營權(quán)的代稱，只是因承包經(jīng)營權(quán)的部分權(quán)能讓渡于經(jīng)營權(quán)而產(chǎn)生的新的權(quán)利內(nèi)容，并非單純承包土地這樣一種權(quán)利資格。持類似觀點(diǎn)的法學(xué)家非常之多，代表性文獻(xiàn)有孫憲忠[15]、蔡立東、姜楠[16]、李國強(qiáng)[17]、潘俊[18]等。

綜上可知，法學(xué)界基本否定了官方主流觀點(diǎn)所闡述的“三權(quán)”分置路徑，與“2016年兩辦意見”關(guān)于“在土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)派生出土地經(jīng)營權(quán)”的提法相一致，極大深化和拓展了人們對農(nóng)地“三權(quán)”分置邏輯路徑的相關(guān)認(rèn)識(shí)。然而，“2016年兩辦意見”中還提到“農(nóng)村土地集體所有權(quán)是土地承包權(quán)的前提”，似乎表明集體所有權(quán)也有參與“三權(quán)分置”改革的可能性；而且，農(nóng)地集體所有權(quán)一直因?yàn)槠渥陨淼娜毕荻柺茉嵅。瑢W(xué)術(shù)界本還應(yīng)探討本輪“三權(quán)分置”改革對修補(bǔ)集體所有權(quán)缺陷中的意義和作用；就此，法學(xué)界對于“三權(quán)”分置路徑的闡釋仍然未曾涉及。由此表明，我們還應(yīng)將集體所有權(quán)納入農(nóng)地“三權(quán)分置”框架，繼續(xù)探討農(nóng)地“三權(quán)”的分置路徑。

3 集體所有權(quán)參與下的農(nóng)地“三權(quán)”分置路徑

承前，要了解農(nóng)地“三權(quán)分置”改革對農(nóng)民集體所有權(quán)缺陷的修補(bǔ)作用，需要先行了解現(xiàn)行農(nóng)民集體所有權(quán)究竟有什么缺陷？

3.1 農(nóng)地集體所有權(quán)制度究竟有何缺陷？

關(guān)于中國農(nóng)地集體所有權(quán)的缺陷問題，學(xué)術(shù)界大致有三類不同的看法：一是“所有權(quán)主體虛置說”、二是“產(chǎn)權(quán)模糊說”、三是“有意的制度模糊說”。長期以來，各種說法并存且偶有爭鳴，似乎是一個(gè)糾纏不清的問題。

首先，“所有權(quán)主體虛置說”的核心思想是，現(xiàn)行法律明確規(guī)定了農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體為三類農(nóng)民集體——村農(nóng)民集體、村內(nèi)農(nóng)民集體和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體，自然賦予了它們相應(yīng)的民事權(quán)利能力；但是，它們還應(yīng)具備相應(yīng)的民事行為能力才有保護(hù)其土地權(quán)利的能力；然而，中國立法在這方面存在一定的缺陷，沒有規(guī)定農(nóng)民集體的機(jī)關(guān)設(shè)置和運(yùn)行機(jī)制，所規(guī)定的行使代表要么“無能”、要么“不能”代表農(nóng)民集體的意志和利益，由此導(dǎo)致“農(nóng)民集體”的法律人格處于虛置現(xiàn)象[19-20]。

其次，持“產(chǎn)權(quán)模糊說”的文獻(xiàn)非常之多，主要集中于經(jīng)濟(jì)學(xué)界，不同的文獻(xiàn)又有不同的支持理由，對其進(jìn)行歸納整理非常難；我們只有從整體上對這類文獻(xiàn)的研究思路作一個(gè)邏輯劃分，然后按邏輯索引對它們進(jìn)行評(píng)析。就此而言，“產(chǎn)權(quán)模糊說”應(yīng)屬于下列三種情況中的一種或多種：一是在法律制度層面認(rèn)為相關(guān)制度模糊，或所規(guī)定的權(quán)利內(nèi)容（權(quán)利束）模糊；二是在所有權(quán)主體層面認(rèn)為“農(nóng)民集體”存在缺陷，即認(rèn)為該組織是虛置的，沒有行為能力控制或保護(hù)其土地所有權(quán)；三是在所有權(quán)運(yùn)行層面，認(rèn)為法律規(guī)定的所有權(quán)行使主體不能代表農(nóng)民集體的意志和利益，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中的“集體所有（大家都有）”成為“人人沒有”。對此三種情況，王金紅作了一個(gè)總括式評(píng)析：“純粹從法律意義上講，產(chǎn)權(quán)本身沒有不明晰的問題，……，所謂的‘集體所有制不明確’也并非指集體產(chǎn)權(quán)的權(quán)利束不明確，而是‘（農(nóng)民）集體’作為產(chǎn)權(quán)的主體是否被清晰界定，是否可操作，是否得到有效保護(hù)?！盵21]據(jù)此可以判斷，所謂“產(chǎn)權(quán)模糊”并非指是法律制度模糊（法律規(guī)定農(nóng)地歸三類農(nóng)民集體所有的文義是很清晰的），也不是指權(quán)利內(nèi)容（權(quán)利束）模糊，而應(yīng)是指所有權(quán)主體——農(nóng)民集體組織不能控制、保護(hù)其土地權(quán)利，這與前述的“主體虛置說”是同一個(gè)意思。

最后，“有意的制度模糊”一說由荷蘭學(xué)者何·皮特教授首先提出，在國內(nèi)外學(xué)術(shù)界產(chǎn)生了相當(dāng)廣泛的影響；仔細(xì)推敲發(fā)現(xiàn)，該學(xué)說實(shí)質(zhì)上和“主體虛置說”并無二致。因?yàn)楹巍てぬ亟淌谠谄鋾卸啻纬姓J(rèn)：“既然黨的政策和條例已經(jīng)明文規(guī)定，農(nóng)村集體依法擁有土地的所有權(quán)，那么為什么集體土地的所有權(quán)還是具有一定的模糊性呢？對此我的回答是，因?yàn)樽匀淮澹瓷a(chǎn)隊(duì)）并不具有保護(hù)其土地的任何權(quán)利?！盵22]

綜上，通過對三類觀點(diǎn)進(jìn)行仔細(xì)辨析和比較后發(fā)現(xiàn)，它們所表達(dá)的其實(shí)是同一個(gè)意思，區(qū)別在于觀察問題的角度和表達(dá)方式不同。當(dāng)然，若僅從恰當(dāng)用詞的角度而言，“所有權(quán)主體虛置說”無疑是最精準(zhǔn)的。因?yàn)椤爱a(chǎn)權(quán)模糊”中的“產(chǎn)權(quán)”一詞本就有財(cái)產(chǎn)權(quán)利、產(chǎn)權(quán)制度、產(chǎn)權(quán)關(guān)系等多種所指；“有意的制度模糊”一說在“是否有意”、“制度是否模糊”等方面也遭到了學(xué)界的質(zhì)疑[23-24]，更是一種內(nèi)涵不清的表述。

3.2 消除農(nóng)地集體所有權(quán)缺陷的“三權(quán)”分置路徑

從理論上講，要解決農(nóng)民集體這一土地所有權(quán)主體的虛置問題，不外乎如下三種思路：

第一，做實(shí)農(nóng)民集體組織，使其擁有現(xiàn)實(shí)的行使能力。但是，這種途徑明顯走不通。因?yàn)?，即使法律在形式上賦予了農(nóng)民集體以某種民事主體資格，即有法律文本意義上的權(quán)利能力和行為能力，但在農(nóng)村人口大量外流的當(dāng)下，多數(shù)地區(qū)的農(nóng)民集體處于極為松散的狀態(tài)，事實(shí)上不可能擁有行使所有權(quán)的行為能力。

第二，設(shè)法完善委托—代理機(jī)制，消除代理人的道德風(fēng)險(xiǎn)；這種做法已被實(shí)踐證明不可行。因?yàn)樵谝槐P散沙似的農(nóng)村社會(huì)，要消除委托—代理困境的監(jiān)督成本非常之高，加上嚴(yán)重的行政干預(yù)[25]，導(dǎo)致實(shí)踐中多以村委會(huì)的意思表示（甚至是村干部的個(gè)人意志）來取代、代替農(nóng)民集體的意思表示，以至無法消除嚴(yán)重的委托—代理困境問題[26]。

第三，近年來有越來越多的學(xué)者贊同，中國農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度類似于歷史上的“總有”制[27-30]。但是，總有制的目的是為了保障團(tuán)體成員的共同生存，天然地有不利于財(cái)產(chǎn)的最大化利用和財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)的缺陷，且在當(dāng)代社會(huì)中，此種團(tuán)體所有處于消亡的趨勢，……不應(yīng)當(dāng)繼續(xù)嚴(yán)格按照總有的規(guī)則來貫徹集體所有權(quán)，而是應(yīng)當(dāng)對之進(jìn)行改造，使之更接近于個(gè)人支配的權(quán)利形態(tài)?；诖?，通過確立并做實(shí)農(nóng)戶承包權(quán)，對農(nóng)民集體土地所有權(quán)予以改造，使之更接近于個(gè)人支配的權(quán)利形態(tài)，能夠有效消除農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體虛置問題。

綜上可知，如在本輪農(nóng)地“三權(quán)分置”改革中，將農(nóng)戶承包權(quán)視為從具有“總有”性質(zhì)的農(nóng)民集體所有權(quán)中創(chuàng)設(shè)出來的權(quán)利形態(tài)，并賦予其“成員所有”的權(quán)利內(nèi)涵，則能有效克服“農(nóng)民集體”行為能力虛置問題，還將集體土地所有權(quán)朝向可在實(shí)踐中經(jīng)由個(gè)人支配的權(quán)利形態(tài)進(jìn)行大力改進(jìn)；同時(shí)，維持原承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能不變，但更名為經(jīng)營權(quán)，并將其界定為去身份化后的用益物權(quán)。這即是本文所主張的允許集體所有權(quán)參與的農(nóng)地“三權(quán)”分置路徑。

4 允許集體所有權(quán)參與“三權(quán)”分置之路徑的優(yōu)勢

如果允許集體所有權(quán)參與到“三權(quán)”分置中，分置路徑則具有明顯的優(yōu)勢：一方面，按該路徑得到的集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，各得其所、各顯其能，真正達(dá)到了前述“2016年兩辦意見”所要求的“充分發(fā)揮‘三權(quán)’的各自功能和整體效用，形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護(hù)的格局?！睘榱饲逦f明此問題，特將前文所述的三種“三權(quán)”分置路徑及由其得到的“三權(quán)”關(guān)系列陳如下（表1）。

表1顯示，（1）在集體所有權(quán)方面，前兩種“三權(quán)”分置路徑均沿用兩權(quán)分離時(shí)期的集體所有權(quán)不變，對集體所有權(quán)的主體虛置缺陷無動(dòng)于衷。與此不同，本文提出的“三權(quán)”分置路徑，要求從具有“總有”性質(zhì)的集體所有權(quán)中派生出具有成員所有權(quán)性質(zhì)的農(nóng)戶承包權(quán)，以此將集體所有權(quán)改造為可由個(gè)人支配的產(chǎn)權(quán)形態(tài)，能在一定程度上克服集體產(chǎn)權(quán)主體虛置的缺陷。（2）在承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)方面：①第一種“三權(quán)”分置路徑要求將原承包經(jīng)營權(quán)一分為二，這在法學(xué)理論上不能成立，不可能指導(dǎo)相關(guān)的修法實(shí)踐。②按第二種“三權(quán)”分置路徑，經(jīng)營權(quán)從原承包經(jīng)營權(quán)中派生出來，原承包經(jīng)營權(quán)雖可簡稱為承包權(quán)，但其性質(zhì)難以界定。如果將其界定為用益物權(quán)，則沒有體現(xiàn)出承包權(quán)作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的本質(zhì)特征，這是該分置路徑不甚合理的一面。如果將其界定為成員權(quán)，則又與相關(guān)法學(xué)理論不相容，因?yàn)閺某邪?jīng)營權(quán)中創(chuàng)設(shè)出經(jīng)營權(quán)后，承包經(jīng)營權(quán)仍為用益物權(quán)[9]。③按本文提出的“三權(quán)”分置路徑，承包權(quán)無疑體現(xiàn)了農(nóng)戶作為集體組織成員的成員權(quán)特征，并與“2016年兩辦意見”——“農(nóng)村土地集體所有權(quán)是土地承包權(quán)的前提”相吻合；而且，按本路徑得到的（承包）經(jīng)營權(quán)，系已經(jīng)去除身份性質(zhì)的法定用益物權(quán)，較兩權(quán)分離時(shí)期承載了成員身份權(quán)的“承包經(jīng)營權(quán)”更有利于發(fā)揮農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和產(chǎn)權(quán)融資的功能。綜上可知，本文提出的有集體所有權(quán)參與的“三權(quán)”分置路徑具有更明顯的優(yōu)勢。

表1 三種“三權(quán)”分置路徑及其衍生的“三權(quán)”性質(zhì)比較①參見“國新辦關(guān)于完善農(nóng)村土地‘三權(quán)分置’辦法發(fā)布會(huì)”。http: //www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/33978/35411/index.htm。Tab.1 A comparative study on three paths of “Tripartite Rural Land Entitlement System（TRLES）” and the nature of three property rights derived from TRLES respectively

另一方面，該農(nóng)地“三權(quán)”分置路徑既遵循了相關(guān)法學(xué)原理，也符合主流經(jīng)濟(jì)學(xué)對產(chǎn)權(quán)的研究范式，是法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)都能接受的權(quán)利分置路徑。

首先，該“三權(quán)”分置路徑符合經(jīng)濟(jì)學(xué)對產(chǎn)權(quán)的研究范式。前文已述，現(xiàn)代西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)對產(chǎn)權(quán)的研究始于科斯，其核心思想被后來者總結(jié)為三個(gè)層次的科斯定理。按約瑟夫·費(fèi)爾德的表述：“科斯第一定理的實(shí)質(zhì)是，在交易成本為零的情況下，權(quán)利的初始界定不重要；第二定理認(rèn)為，當(dāng)交易成本為正時(shí)，產(chǎn)權(quán)的初始界定有利于提高效率；科斯第三定理的結(jié)論是，通過政府來較為準(zhǔn)確地界定初始權(quán)利，將優(yōu)于私人之間通過交易來糾正權(quán)利的初始配置。”[31]本文提出的“三權(quán)”分置路徑實(shí)質(zhì)上就是科斯定理的現(xiàn)實(shí)應(yīng)用。因?yàn)樵诮?jīng)濟(jì)學(xué)的視野中，兩權(quán)分離時(shí)期的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)實(shí)有兩大模糊之處：一是如前所述，集體所有權(quán)存在主體虛置問題，在經(jīng)濟(jì)學(xué)視野中就是“產(chǎn)權(quán)模糊”；二是在承包權(quán)沒有獨(dú)立的情況下，承包經(jīng)營權(quán)就對農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份具有很強(qiáng)的依附性，若承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)，是否也將農(nóng)民的成員權(quán)轉(zhuǎn)了出去？這是另一個(gè)產(chǎn)權(quán)不清問題。就此，依據(jù)科斯第三定理，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的這兩個(gè)缺陷無論如何都不可能通過私人之間的市場交易進(jìn)行糾正，需要政府出面對之進(jìn)行較為準(zhǔn)確地界定。

那么，如何界定才算是較為準(zhǔn)確呢？據(jù)表1可知，（1）第一條“三權(quán)”分置路徑，既未關(guān)注如何利用“三權(quán)分置”改革來修補(bǔ)集體所有權(quán)的缺陷，又違背法學(xué)原理簡單地將承包經(jīng)營權(quán)拆分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，自然不可能算得上是“較為準(zhǔn)確”地界定產(chǎn)權(quán)。（2）第二條分置路徑也未關(guān)注如何利用“三權(quán)分置”改革來修補(bǔ)集體所有權(quán)的缺陷；所得到的承包權(quán)，實(shí)質(zhì)上是兩權(quán)分離時(shí)期承包經(jīng)營權(quán)的簡稱，沒有體現(xiàn)出農(nóng)民身份權(quán)（成員權(quán)）的獨(dú)立化的思想，也算不上是“較為準(zhǔn)確”地界定產(chǎn)權(quán)。（3）本文提出的“三權(quán)”分置路徑，同時(shí)關(guān)注了已有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的兩大缺陷，應(yīng)是一個(gè)對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)較為準(zhǔn)確的界定，能被經(jīng)濟(jì)學(xué)界廣為接受。

其次，在法學(xué)理論中，農(nóng)地集體所有權(quán)具有傳統(tǒng)“總有”性質(zhì)，本就意味著各個(gè)成員（農(nóng)戶）共同擁有所有權(quán)，只不過不能請求分割集體財(cái)產(chǎn)而已。因此，從具有團(tuán)體“總有”性質(zhì)的集體所有權(quán)中創(chuàng)設(shè)出具有成員所有權(quán)意義上的農(nóng)戶承包權(quán)，并沒有違背法學(xué)原理。實(shí)際上，《物權(quán)法》第59條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”，就是試圖通過引入“成員權(quán)”來進(jìn)一步明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的立法活動(dòng)[30]。而且，也已經(jīng)有法學(xué)學(xué)者試圖構(gòu)建農(nóng)地的“雙層所有權(quán)”結(jié)構(gòu)來解決農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛置問題[32]。

5 簡短結(jié)論

總結(jié)前文可知，迄今官方主流觀點(diǎn)和法學(xué)界分別提出了各自的農(nóng)地“三權(quán)”分置路徑：一是維持原集體所有權(quán)不變，將原承包經(jīng)營權(quán)分離為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)；二是認(rèn)為維持原集體所有權(quán)不變，在原土地承包經(jīng)營權(quán)之上創(chuàng)設(shè)另外一個(gè)經(jīng)營權(quán)。這兩種“三權(quán)”分置路徑具有共同的不足，即均排除了集體所有權(quán)的參與，也忽略了本輪“三權(quán)分置”改革對于集體所有權(quán)虛置缺陷的修補(bǔ)作用。與此不同，本文提出了另一條路徑，即從具有“總有”性質(zhì)的集體所有權(quán)之中派生出具有成員所有權(quán)含義的農(nóng)戶承包權(quán)，以此對集體所有權(quán)進(jìn)行改造，使之成為一種可在實(shí)踐中經(jīng)由個(gè)人支配的產(chǎn)權(quán)形態(tài)；同時(shí)維持原承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)和權(quán)能不變，但將其更名為經(jīng)營權(quán)，使之成為去身份化后的用益物權(quán)。經(jīng)比較分析發(fā)現(xiàn)，按本文的“三權(quán)”分置路徑得到的集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，均體現(xiàn)了其各自應(yīng)有的權(quán)利性質(zhì)，擁有其應(yīng)有的權(quán)利內(nèi)容，扮演其各自應(yīng)當(dāng)充當(dāng)?shù)慕巧６?，這種有所有權(quán)參與的“三權(quán)”分置路徑不僅遵循了相關(guān)法學(xué)原理，也符合西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于產(chǎn)權(quán)的分析范式，是法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)都能接受的“三權(quán)”分置路徑。

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（本文責(zé)編：陳美景）

Path Selection of Tripartite Rural Land Entitlement System of Farmland Property Rights

CHEN Sheng-xiang
（School of Finance, Jiangxi Normal University, Nanchang 330022, China）

The purpose of this paper is to explore the best way to divide the ownership, the contractual right and the management right of farmland in China under the condition of the “Tripartite Rural Land Entitlement System（TRLES）”. The methods of documentary research and comparative study are employed. The results indicate that 1）the dominant official viewpoints deem that given the unchanged collective land ownership, the original contractual management right would be divided into the contractual right and the management right. 2）The jurists usually disagreeing with the official opinion state that the contractual management right doesn’t contain the contractual right and the management right and given the unchanged collective land ownership, a new management right should be created regardless of the contractual management right. 3）There are common defects in the two aforementioned TRLES, namely, both opinions exclude the ownership from the TRLES and ignore the improvement effect of TRLES on the collective ownership’s shortcomings. The conclusions are as follows: after the comparison, the best path of TRLES should be that 1）the new contractual right which is a membership should be created based on the co-ownership of farmland, by means of which the co-ownership will become a kind of individual disposal right. 2）The original contractual management right should be named as themanagement right, making it a kind of legal usufruct.

land law; tripartite rural land entitlement system of farmland property rights; rights division; economic logic; legal logic

D922.3

A

1001-8158（2017）02-0022-07

10.11994/zgtdkx.20170215.091812

2016-11-17；

2017-01-15

江西省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃一般項(xiàng)目“三權(quán)分離背景下農(nóng)村土地承包權(quán)研究”（15JL01）。

陳勝祥（1972-）,男，江西鄱陽人，教授，博士。主要研究方向?yàn)橥恋刂贫扰c農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。E-mail: chenshx1226@163.com