2016年土地科學(xué)研究重點(diǎn)進(jìn)展評(píng)述及2017年展望
——土地管理領(lǐng)域分報(bào)告

朱道林，張立新，杜 挺，張 珂

（1.中國農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院，北京 100193；2.中國土地政策與法律研究中心，北京 100193）

2016年土地科學(xué)研究重點(diǎn)進(jìn)展評(píng)述及2017年展望
——土地管理領(lǐng)域分報(bào)告

朱道林1，2，張立新1，杜 挺1，張 珂1

（1.中國農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院，北京 100193；2.中國土地政策與法律研究中心，北京 100193）

研究目的：歸納分析2016年國內(nèi)外土地管理領(lǐng)域的研究進(jìn)展，展望研究趨勢(shì)。研究方法：文獻(xiàn)統(tǒng)計(jì)法。研究結(jié)果：2016年土地管理領(lǐng)域國外研究側(cè)重于土地制度改革及其所產(chǎn)生的政治、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效應(yīng)，土地法律與政策的作用效力及效應(yīng)，土地權(quán)屬與登記等方面；國內(nèi)研究則更多關(guān)注農(nóng)村土地制度改革、不動(dòng)產(chǎn)登記成果整合應(yīng)用、自然資源資產(chǎn)管理理論及成果應(yīng)用、土地市場(chǎng)監(jiān)管與土地財(cái)政影響、“三權(quán)分置”法律關(guān)系界定、集體土地所有權(quán)立法及集體成員資格界定、土地用途管制與耕地保護(hù)制度等相關(guān)問題。研究結(jié)論：2016年土地管理領(lǐng)域在不動(dòng)產(chǎn)登記與自然資源資產(chǎn)管理、土地市場(chǎng)監(jiān)管與調(diào)控以及土地用途管制方面的研究有所進(jìn)展；2017年將重點(diǎn)關(guān)注土地管理制度改革、不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的推進(jìn)與完善、自然資源資產(chǎn)管理體制建設(shè)、土地及房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控，乃至農(nóng)村土地市場(chǎng)的管理與調(diào)控、土地法律體系改革等方面。

土地科學(xué)；土地管理；綜述；土地法律；土地政策；不動(dòng)產(chǎn)登記；土地制度改革

1 引言

土地管理領(lǐng)域研究涉及土地制度改革、不動(dòng)產(chǎn)登記與地籍管理、土地市場(chǎng)監(jiān)管與土地財(cái)政、土地政策與法律、土地用途管制與耕地保護(hù)等方面。通過對(duì)國內(nèi)外相關(guān)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)數(shù)據(jù)庫的檢索，在中國知網(wǎng)（CNKI）、萬方期刊全文數(shù)據(jù)庫、Elsevier全文電子期刊數(shù)據(jù)庫和Springer、Science Direct等全文電子期刊數(shù)據(jù)庫，以土地管理/行政體制/政策/法律制度、土地征收、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)/制度改革、土地市場(chǎng)/利用管理、土地財(cái)政、地籍管理、不動(dòng)產(chǎn)登記、土地利用管制等為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，共檢索到中文期刊文獻(xiàn)978篇，其中中文核心期刊164篇（均為CSSCI來源期刊）；英文期刊文獻(xiàn)81篇，其中SSCI來源期刊30篇。文獻(xiàn)主要分布在《中國土地科學(xué)》、《資源科學(xué)》、《經(jīng)濟(jì)地理》、Land Use Policy和World Development等國內(nèi)外期刊，遴選文獻(xiàn)分布情況見表1。

表1 2016年土地管理領(lǐng)域國內(nèi)外研究文獻(xiàn)分布情況Tab.1 Literature on land management

2 2016年國內(nèi)外土地管理領(lǐng)域重點(diǎn)問題研究進(jìn)展

2.1 國外研究進(jìn)展

2016年，土地管理與管制研究探討土地管理方式與機(jī)構(gòu)設(shè)置、土地管制策略產(chǎn)生的影響；土地制度改革研究關(guān)注土地制度改革及其所產(chǎn)生的政治、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效應(yīng)；土地政策與法律研究重點(diǎn)關(guān)注土地法律與政策的作用效力和其所產(chǎn)生的效應(yīng)以及影響因素；土地權(quán)屬與登記方面?zhèn)戎靥骄客恋厮袡?quán)的保障問題及其影響，土地登記的運(yùn)作條件及相應(yīng)保障措施等。

2.1.1 土地管理與管制研究

（1）土地管理方式與機(jī)構(gòu)設(shè)置。土地管理方式及機(jī)構(gòu)設(shè)置一直是國外文獻(xiàn)關(guān)注的重點(diǎn)。有學(xué)者通過對(duì)土耳其沿海和海洋區(qū)域土地管理問題進(jìn)行分析，指出沿海和海洋區(qū)域土地使用權(quán)的確權(quán)和登記具有強(qiáng)制性，需要實(shí)施可持續(xù)的土地管理方式，并從法律、制度、技術(shù)等層面提出了土地管理的建議[1]。還有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，為了加強(qiáng)土地管理，加納建立了傳統(tǒng)土地秘書處（Customary Land Secretariats），這一機(jī)構(gòu)在土地檔案歸整和土地爭(zhēng)端解決方面發(fā)揮了積極作用，較好地推動(dòng)了當(dāng)?shù)赝恋刂卫砘顒?dòng)的開展[2]。

（2）土地管制策略產(chǎn)生的影響。國外文獻(xiàn)對(duì)不同土地管制策略所產(chǎn)生的影響關(guān)注較多。加利福尼亞城市的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，新的住房供應(yīng)受土地使用條例的限制，土地用途管制策略明顯降低了住宅用房的開發(fā)量[3]。有學(xué)者還探究了土地管理策略對(duì)國家政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。通過比較亞洲不同國家的土地貨幣化策略，發(fā)現(xiàn)政府利用土地管理的權(quán)力大幅提高了土地價(jià)值，為政府攫取了大量土地開發(fā)收入，從而加強(qiáng)了國家權(quán)力[4]。

2.1.2 土地制度改革研究 國外文獻(xiàn)關(guān)注發(fā)展中國家的土地制度改革及其所產(chǎn)生的政治、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效應(yīng)。在制度改革政治效果方面，以墨西哥為例，研究發(fā)現(xiàn)土地改革與政府選舉有緊密的聯(lián)系，通常在選舉年土地分配活動(dòng)及土地改革較頻繁[5]。學(xué)者研究指出，坦桑尼亞的土地管理涉及到地方政府、國家以及國際多個(gè)中心，因此，新一輪土地改革使得國家和地方機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系發(fā)生了重新調(diào)整[6]。在制度改革經(jīng)濟(jì)效果方面，南印度的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，土地租賃制度改革產(chǎn)生的影響會(huì)因家庭財(cái)富狀態(tài)而異，一方面提高了中等階層家庭的農(nóng)業(yè)報(bào)酬，另一方面卻減少了貧窮的低等級(jí)家庭獲取土地的機(jī)會(huì)[7]。在制度改革生態(tài)效果方面，研究表明烏克蘭農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型、土地制度變遷對(duì)土壤保護(hù)產(chǎn)生了較大影響[8]。還有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，20世紀(jì)90年代初，愛沙尼亞旨在推行土地改革來恢復(fù)土地所有權(quán)，卻加劇了土地碎片化[9]。

2.1.3 土地政策與法律研究 近年來國外文獻(xiàn)較多關(guān)注不同類型國家土地法律與政策的作用效力，并對(duì)其所產(chǎn)生的效應(yīng)及影響因素進(jìn)行了探究。土地法律與政策的作用效力方面，有學(xué)者以加納為例研究了土地分配制度的法律效力，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)氐耐恋胤峙渲贫?，僅是個(gè)人土地所有權(quán)的證明，不具備法律效力[10]。學(xué)者還分析了埃塞俄比亞北部土地租賃市場(chǎng)的法律實(shí)施程度，發(fā)現(xiàn)土地租用區(qū)域的法律條例經(jīng)常被違反，并沒有起到強(qiáng)制效果[11]。在土地法律政策效應(yīng)方面，學(xué)者探究了西班牙土地使用法頒布后所產(chǎn)生的政治經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，發(fā)現(xiàn)該土地法律條例增加了土地使用權(quán)力濫用的現(xiàn)象，滋生了腐敗，并在一定程度上提高了土地價(jià)值[12]。此外，加拿大的實(shí)證研究表明，土地法律和政策在構(gòu)建農(nóng)村人地關(guān)系中發(fā)揮了重要作用[13]。有學(xué)者對(duì)土耳其減少農(nóng)地分散這一法律政策的重要性及其影響因素進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)問題是制定有效政策的主要影響因素，此外，教育水平、社會(huì)保障、生活傳統(tǒng)以及政策實(shí)施過程中的經(jīng)驗(yàn)對(duì)政策的制定也有一定影響[14]。

2.1.4 土地權(quán)屬與登記研究

（1）土地權(quán)屬。國外土地權(quán)屬方面?zhèn)戎赜谕恋厮袡?quán)的保障問題及其影響研究。印度尼西亞實(shí)證研究表明，整合土地的方法可以解決土地所有權(quán)不確定性的問題，進(jìn)而保障大多數(shù)印尼人的生計(jì)[15]。學(xué)者以阿富汗為例，證實(shí)了以社區(qū)為基礎(chǔ)的土地裁決和登記能夠保障家庭土地所有權(quán)的安全[16]，并指出阿富汗土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)受到社會(huì)、政治、宗教以及國家安全等方面因素的影響[17]。在土地所有權(quán)產(chǎn)生的影響研究方面，加拿大的實(shí)證分析表明，公共土地所有權(quán)對(duì)城市發(fā)展有著決定性的影響[18]。以菲律賓為例，研究指出當(dāng)?shù)赝恋厮袡?quán)限制了土地市場(chǎng)的租賃活動(dòng)，從而降低了稻農(nóng)的生產(chǎn)力和技術(shù)效率[19]。

（2）土地登記。國外學(xué)者關(guān)注土地登記的運(yùn)作條件及相應(yīng)的保障措施。學(xué)者以南非為例，將其保障性住房登記過程中，土地權(quán)屬管理程度劃分為強(qiáng)、半強(qiáng)、半弱、弱4個(gè)等級(jí)，研究發(fā)現(xiàn)在半強(qiáng)化及強(qiáng)化的土地所有權(quán)管理模式下，更有利于土地或房屋權(quán)屬的注冊(cè)登記[20-21]。還有學(xué)者以加納為例，分析了土地分配文件（allocation papers）在土地管理系統(tǒng)中的法律效果及作用，指出土地分配文件有助于土地交易過程的正規(guī)化，降低土地登記的成本和時(shí)間，使得土地所有權(quán)登記行為具有法律約束力[22]。

2.2 國內(nèi)研究進(jìn)展

2016年國內(nèi)在土地制度改革研究方面主要關(guān)注農(nóng)地制度改革、宅基地退出機(jī)制、征地制度改革、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等；不動(dòng)產(chǎn)登記與地籍管理研究、土地市場(chǎng)監(jiān)管與土地財(cái)政、土地政策與法律等相關(guān)問題依舊是研究重點(diǎn)；土地用途管制與耕地保護(hù)等問題研究依然得到學(xué)者們廣泛關(guān)注。

2.2.1 土地制度改革研究

（1）農(nóng)地制度改革。關(guān)注制度變遷的驅(qū)動(dòng)因素，指出農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷的內(nèi)部動(dòng)力源于原有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求[23]。研究側(cè)重點(diǎn)在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度重構(gòu)，指出農(nóng)地產(chǎn)權(quán)重構(gòu)的內(nèi)在邏輯是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)從“權(quán)能合一”到“兩權(quán)分置”，再到“三權(quán)分置”[24]，并提出了由封閉的集體產(chǎn)權(quán)到開放的集體產(chǎn)權(quán)的觀點(diǎn)，指明國家應(yīng)向鄉(xiāng)村社會(huì)賦權(quán)與放權(quán)，推動(dòng)集體產(chǎn)權(quán)的深度分置與開放[25]，將農(nóng)地所有權(quán)、自主管理權(quán)和收益權(quán)進(jìn)行分置運(yùn)行是實(shí)現(xiàn)權(quán)利重構(gòu)的方向[26]。

（2）宅基地退出機(jī)制。農(nóng)村宅基地退出機(jī)制研究重點(diǎn)關(guān)注宅基地退出主體決策行為及促進(jìn)退出機(jī)制進(jìn)行的管理體系建設(shè)等方面。宅基地退出主體決策行為研究，多從微觀尺度，基于農(nóng)村“三權(quán)”改革的視角[27]，強(qiáng)調(diào)權(quán)能明晰是宅基地退出機(jī)制實(shí)施的基礎(chǔ)，關(guān)注不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域農(nóng)戶宅基地退出意愿、宅基地退出的重要形式及其主導(dǎo)因素[28-29]。宅基地退出的主導(dǎo)因素研究主要從政府、市場(chǎng)、村集體、農(nóng)戶等方面進(jìn)行[30]。在推動(dòng)宅基地退出機(jī)制建設(shè)的研究中，學(xué)者從健全管理體系的視角，分析了宅基地退出的對(duì)策，提出宅基地退出實(shí)施的根本保障是完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的全方位社會(huì)保障功能[31]，首要?jiǎng)恿κ欠€(wěn)定非農(nóng)收入預(yù)期及就業(yè)預(yù)期，先決條件是健全補(bǔ)償實(shí)施方案，制度要求是健全政府和市場(chǎng)共同協(xié)調(diào)機(jī)制[32]。

（3）征地制度改革。征地補(bǔ)償仍是今年的主要議題。有研究測(cè)算了基于土地發(fā)展權(quán)的征地補(bǔ)償價(jià)格[33]，提出土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)充分考慮土地的現(xiàn)期市場(chǎng)價(jià)值、未來收益能力[34]。關(guān)注土地征用的農(nóng)戶收入效應(yīng)，強(qiáng)調(diào)建立多元化就業(yè)渠道及多樣性社會(huì)保障制度[35]。如何解決“縮小征地范圍”問題是征地制度改革研究難點(diǎn)，有學(xué)者研究提出應(yīng)綜合考慮用地類型、用地主體、非盈利及規(guī)劃管制等要求進(jìn)行界定征地范圍的新思路[36]。

（4）集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。探討了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市存在的問題及相應(yīng)的應(yīng)對(duì)政策。受國家法律和土地產(chǎn)權(quán)制度制約，集體經(jīng)營性建設(shè)用地在入市實(shí)踐中，存在著內(nèi)部機(jī)制不健全、外部配套改革滯后[37]、缺乏法律制度保障[38]、產(chǎn)權(quán)主體虛位且權(quán)能殘缺以及入市程序復(fù)雜[39]等諸多問題?；诖?，有學(xué)者指出，應(yīng)界定集體經(jīng)營性建設(shè)用地范圍，對(duì)可流轉(zhuǎn)土地發(fā)放交易許可證，對(duì)屬性界定含糊的土地性質(zhì)重新劃分等級(jí)定性[40]；修改相關(guān)法律，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，用行政許可方式對(duì)經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán)主體進(jìn)行授權(quán)[41]；引入企業(yè)化模式，建立地票機(jī)制和完善股權(quán)管理等措施[42]來化解集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配中的矛盾，并創(chuàng)新入市流轉(zhuǎn)收益分配法律制度[43-44]。

2.2.2 不動(dòng)產(chǎn)登記與地籍管理研究

（1）不動(dòng)產(chǎn)登記。不動(dòng)產(chǎn)登記是保障物權(quán)的重要舉措，研究主要側(cè)重于具體登記實(shí)施、登記成果整合與應(yīng)用。不動(dòng)產(chǎn)登記具體實(shí)施研究主要集中在對(duì)登記模式進(jìn)行區(qū)分，對(duì)登記制度、審查、賠償和不動(dòng)產(chǎn)登記的各方責(zé)任形態(tài)進(jìn)行探討[45]。不動(dòng)產(chǎn)登記成果整合與應(yīng)用研究方面，學(xué)者重點(diǎn)探討了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記后期信息化框架及平臺(tái)建設(shè)等，以及與其他相關(guān)業(yè)務(wù)的關(guān)聯(lián)性[46]。此外，登記后的不動(dòng)產(chǎn)抵押、轉(zhuǎn)讓，以及不同利益主體的權(quán)利受到廣泛關(guān)注，學(xué)者根據(jù)《物權(quán)法》，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)合法抵押、轉(zhuǎn)讓行為規(guī)則[47]以及非法冒名處分不動(dòng)產(chǎn)行為規(guī)則進(jìn)行了深入研究，認(rèn)為“真實(shí)權(quán)利人”應(yīng)當(dāng)是“真實(shí)物權(quán)人”[48]，冒名處分應(yīng)該適用物權(quán)行為規(guī)則[49]。

（2）地籍管理研究。土地確權(quán)及權(quán)屬調(diào)整研究是當(dāng)前地籍管理的研究熱點(diǎn)。學(xué)者分析了不同類型農(nóng)戶對(duì)確權(quán)效應(yīng)的認(rèn)知差異，認(rèn)為有必要針對(duì)不同類型農(nóng)村執(zhí)行差別化的確權(quán)管理政策[50]，研究指出增減掛鉤政策中土地權(quán)屬調(diào)整面臨缺乏法律依據(jù)、空間約束性強(qiáng)、集中居住區(qū)土地性質(zhì)模糊等困境，并據(jù)此探討了權(quán)屬調(diào)整的途徑，指出需要?jiǎng)?chuàng)新和完善農(nóng)村土地權(quán)屬調(diào)整的法律法規(guī)[51]，并將重點(diǎn)放在明確相關(guān)利益主體的收益邊界上[52]。

（3）自然資源資產(chǎn)管理。自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制的理論體系、分析框架構(gòu)建、成果應(yīng)用是目前的研究重點(diǎn)。有學(xué)者對(duì)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的理論基礎(chǔ)、核心概念、一般表式等問題進(jìn)行了深入探討[53]，從自然資源核算類型[54]、原則、方法[55]等方面構(gòu)建了自然資源核算分析框架，并與核算自然資源資產(chǎn)負(fù)債表銜接[56]。自然資源可持續(xù)管理不僅有“量”的問題，還有“質(zhì)”的問題，學(xué)者結(jié)合總量和質(zhì)量提出了一套包含三層構(gòu)架的自然資源核算體系[57]。隨著自然資源負(fù)債表編制體系和分析框架的提出，編制成果的作用開始顯現(xiàn)[58]，成果應(yīng)用研究逐漸展開[59]，部分學(xué)者研究了如何利用自然資源資產(chǎn)負(fù)債表進(jìn)行環(huán)境審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)等工作。

2.2.3 土地市場(chǎng)監(jiān)管與土地財(cái)政研究

（1）土地市場(chǎng)管理與調(diào)控。土地市場(chǎng)管理與調(diào)控，一方面關(guān)注工業(yè)用地市場(chǎng)發(fā)展水平，研究發(fā)現(xiàn)，中國工業(yè)用地市場(chǎng)化程度存在明顯的東、中、西差異，地區(qū)間激烈地“土地引資”競(jìng)爭(zhēng)顯著抑制了工業(yè)用地市場(chǎng)化進(jìn)程[60]，在工業(yè)用地市場(chǎng)化改革過程中，要把完善土地出讓制度和建立良好地土地市場(chǎng)生態(tài)作為改革重要方向[61]；另一方面，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的成熟與否決定著土地流轉(zhuǎn)資源優(yōu)化配置的效率與自我調(diào)節(jié)的張力[62]。隨著農(nóng)村土地市場(chǎng)的發(fā)展，今后應(yīng)加大政府對(duì)農(nóng)村土地市場(chǎng)的管理與調(diào)控，建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)是在現(xiàn)階段克服土地平均分配弊端、實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的根本之道[63]。為提高集體建設(shè)用地市場(chǎng)發(fā)展的有效性和效率，明晰土地和房屋產(chǎn)權(quán)是它的前提和保障[64]。

（2）土地財(cái)政影響?！昂笸恋刎?cái)政時(shí)期”即將到來，土地財(cái)政區(qū)域差異的動(dòng)因及其影響仍是學(xué)者關(guān)注的熱點(diǎn)，學(xué)者指出影響土地財(cái)政形成的因素包括分稅制與政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系[65]、工業(yè)化進(jìn)程與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平[66]、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)及征收補(bǔ)償制度[67]等。實(shí)施土地財(cái)政產(chǎn)生的影響包括：土地財(cái)政形成的“路徑依賴”，成為中國“土地城市化”的主要推動(dòng)力之一[68]；土地財(cái)政對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地入市具有驅(qū)動(dòng)作用[69]。

2.2.4 土地政策與法律研究

（1）“三權(quán)分置”法律關(guān)系界定。作為新一輪農(nóng)村土地制度改革的重要方向，分置后“三權(quán)”之間的權(quán)利關(guān)系以及相關(guān)制度構(gòu)建成為研究重點(diǎn)[70]。學(xué)者運(yùn)用財(cái)產(chǎn)權(quán)理論和成員權(quán)理論，分析所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)之間的利益分割[71]，指出土地承包權(quán)是“三權(quán)分置”法理論邏輯的基礎(chǔ)，“三權(quán)分置”下的土地承包權(quán)是一種“用益物權(quán)”[72]。而經(jīng)營權(quán)在土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包、出租和入股方式流轉(zhuǎn)條件下屬于債權(quán)性質(zhì)，在轉(zhuǎn)讓和互換流轉(zhuǎn)條件下屬于物權(quán)性質(zhì)[73]?！叭龣?quán)分置”改革涉及因素極其復(fù)雜，因此，“三權(quán)分置”制度構(gòu)建的根本前提是立足中國國情和農(nóng)村實(shí)際，明晰這三種權(quán)利的法律屬性和功能[74]，賦予土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的法律地位，加強(qiáng)頂層政策設(shè)計(jì)及配套，以預(yù)防威脅土地公有、損害糧食安全和農(nóng)民土地權(quán)益等一系列風(fēng)險(xiǎn)[75]。

（2）集體土地所有權(quán)立法及集體成員資格界定。集體土地所有權(quán)側(cè)重其法律地位及相關(guān)立法研究。學(xué)者提出，集體土地所有權(quán)是集體成員享有的集體土地“所有權(quán)”，這是集體土地所有權(quán)在《物權(quán)法》中的法律地位[76]；在集體土地所有權(quán)的立法中，應(yīng)當(dāng)明確將管理權(quán)能規(guī)定為集體土地所有權(quán)的權(quán)能[77]。另一方面關(guān)注集體土地所有權(quán)集體成員資格的界定及主體的法律地位確定。研究指出中國農(nóng)村集體成員立法的特殊性可以用“人格體”與“受益體”區(qū)分理論來解釋，明確誰是該集體組織的農(nóng)戶，誰是該農(nóng)戶的家庭成員[78]。對(duì)于該問題，相關(guān)研究表明應(yīng)當(dāng)通過立法來完善成員資格標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定，不宜采取單一的戶籍標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)綜合考慮[79]。

2.2.5 土地用途管制與耕地保護(hù)制度研究

（1）土地用途管制。中國實(shí)行最嚴(yán)格的土地用途管制制度，關(guān)于土地用途管制的政策效果的研究較多，有學(xué)者對(duì)成都市耕地保護(hù)的績(jī)效進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，基本農(nóng)田用途管制制度成效顯著[80]；土地用途管制和稅費(fèi)政策均能顯著地抑制農(nóng)地轉(zhuǎn)用數(shù)量，但政策的影響效果則存在差異[81]。前期土地用途管制的實(shí)行積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)[82]，為嚴(yán)格落實(shí)區(qū)域土地規(guī)劃提供了政策支持。值得關(guān)注的是，為進(jìn)一步探索如何將土地管理與社會(huì)和諧、文化傳承、生態(tài)文明相協(xié)調(diào)，有研究初步提出[83]，土地用途管制應(yīng)從強(qiáng)調(diào)土地用途、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、分布的管制向優(yōu)化土地利用方式、強(qiáng)度、效益的管控方向提升，以便更好地完善耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)一體化保護(hù)和節(jié)約集約用地機(jī)制。

（2）耕地保護(hù)制度研究。建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，提高耕地保護(hù)效率與公平性已成共識(shí)。耕地保護(hù)仍延續(xù)以往研究方向，集中在耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償領(lǐng)域，其中確定耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和構(gòu)建耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制是學(xué)者關(guān)注的主要課題。如學(xué)者基于外部性多層次邊界視角，構(gòu)建了耕地保護(hù)外部性量化方法和模型[84]，依據(jù)地區(qū)耕地外部性價(jià)值量和機(jī)會(huì)成本損失額度進(jìn)行差別化補(bǔ)償?shù)睦碚摚瑯?gòu)建了耕地保護(hù)補(bǔ)償區(qū)域間分配的指標(biāo)體系[85]，此外還有學(xué)者運(yùn)用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整耕地需求量倒推補(bǔ)償分區(qū)，來測(cè)算耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[86]。最后提出構(gòu)建多層次一體化的耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償體系。此外，耕地保護(hù)政策的制定需要更多地從農(nóng)戶生態(tài)理性形成的機(jī)理出發(fā)，提高政策的針對(duì)性[87]。

3 國內(nèi)外重點(diǎn)研究問題比較及重點(diǎn)評(píng)述

3.1 國內(nèi)外研究重點(diǎn)對(duì)比

2016年國內(nèi)外研究在土地制度改革、土地政策與法律、土地權(quán)屬與登記方面有著共同研究焦點(diǎn)。此外，國外研究還關(guān)注了土地管理方式及機(jī)構(gòu)設(shè)置、土地管制策略等問題，國內(nèi)研究還著重探討了關(guān)于土地市場(chǎng)監(jiān)管與土地財(cái)政、耕地保護(hù)等問題（表2）。

表2 國內(nèi)外土地管理領(lǐng)域研究側(cè)重點(diǎn)比較Tab.2 Comparison of the main contents of land management research in China and overseas

3.2 2016年重點(diǎn)進(jìn)展評(píng)述

總體來看，2016年土地管理領(lǐng)域研究在以下方面取得了進(jìn)展：（1）在不動(dòng)產(chǎn)登記與自然資源資產(chǎn)管理方面，全國范圍內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)登記、土地確權(quán)工作已全面推開，土地確權(quán)的法律關(guān)系、不動(dòng)產(chǎn)登記體制與模式，及登記成果應(yīng)用成為研究重點(diǎn)；自然資源資產(chǎn)管理在資源資產(chǎn)負(fù)債表編制體系和分析框架、如何改進(jìn)和完善工作實(shí)施方案，以及如何將成果應(yīng)用到環(huán)境審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)等方面，均有涉及。（2）在土地市場(chǎng)監(jiān)管與調(diào)控方面，基于工業(yè)用地市場(chǎng)化改革的要求，學(xué)者側(cè)重關(guān)注工業(yè)用地市場(chǎng)發(fā)育水平及其市場(chǎng)化改革績(jī)效；受農(nóng)村土地改革和土地確權(quán)方面工作的影響，農(nóng)村土地市場(chǎng)的管理與調(diào)控也成為學(xué)者關(guān)注的重點(diǎn)。（3）在農(nóng)村土地制度改革和土地政策與法律研究方面，仍延續(xù)往年的主題與視角，關(guān)注農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度與“三塊地”改革，以及改革過程中相關(guān)權(quán)利關(guān)系的法律界定。（4）除上述研究，土地管理領(lǐng)域在土地管理立法及修訂、土地管理體制改革（如土地審批制度改革、土地行政管理改革）及土地管理體制、機(jī)制和法律邏輯方面研究尚顯不足，有待加強(qiáng)相關(guān)理論及學(xué)術(shù)探討。

4 土地管理領(lǐng)域研究展望

4.1 主要科技需求

縱觀2016年，土地科技創(chuàng)新已成為新時(shí)期引領(lǐng)和保障國土資源事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要抓手?！秶临Y源“十三五”科技創(chuàng)新發(fā)展規(guī)劃》在自然資源資產(chǎn)管理、土地用途管制和耕地保護(hù)等方面對(duì)土地管理研究提出了新要求：在自然資源資產(chǎn)管理方面，應(yīng)按照生態(tài)文明制度體系建設(shè)要求，重點(diǎn)開展自然資源產(chǎn)權(quán)制度、自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記、全民所有自然資源資產(chǎn)有償出讓、中央和地方政府分級(jí)代理行使所有權(quán)職責(zé)的體制、國家自然資源資產(chǎn)管理體制等研究；在土地用途管制方面，應(yīng)著力研究城鎮(zhèn)人地關(guān)系，建立“集約、綠色、共享”的土地利用管理理論與模式；在耕地保護(hù)方面，提出“加強(qiáng)耕地質(zhì)量與生產(chǎn)力提升基礎(chǔ)研究與關(guān)鍵技術(shù)開發(fā)。”此外，農(nóng)村土地制度改革全面推進(jìn)，各項(xiàng)試點(diǎn)工作開始進(jìn)入總結(jié)階段，《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》、《全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃（2016—2020年）》在“完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度”、“發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營”、“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革”等方面對(duì)土地管理領(lǐng)域提出了更高理論研究需求。

4.2 重點(diǎn)研究問題

展望土地管理領(lǐng)域研究趨勢(shì)，2017年的研究重點(diǎn)將會(huì)側(cè)重于：（1）深入推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革。農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革將仍將受到學(xué)者的持續(xù)關(guān)注，其中土地征收范圍問題、土地增值收益分配問題將成為關(guān)注的熱點(diǎn)問題。（2）關(guān)注不動(dòng)產(chǎn)登記與產(chǎn)權(quán)制度。進(jìn)一步探索不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記系統(tǒng)的建設(shè)與完善，推進(jìn)土地登記法律體系構(gòu)建；加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度研究，探索自然資源資產(chǎn)管理模式及機(jī)構(gòu)設(shè)置。（3）開展土地市場(chǎng)監(jiān)管與調(diào)控研究。土地及房地產(chǎn)調(diào)控依然處于關(guān)鍵時(shí)期，農(nóng)村土地市場(chǎng)監(jiān)控與管理研究也有待深化。（4）探究土地法律規(guī)范的構(gòu)建與完善。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”理論內(nèi)涵與法律權(quán)能界定，建立健全農(nóng)村土地管理相關(guān)法律法規(guī)體系將是未來的研究重點(diǎn)；土地管理體制與審批制度改革值得探索。

4.3 《中國土地科學(xué)》關(guān)注重點(diǎn)

《中國土地科學(xué)》在土地管理領(lǐng)域?qū)⒅攸c(diǎn)關(guān)注深化土地管理制度改革研究，包括農(nóng)村土地制度改革，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的推進(jìn)與完善，自然資源資產(chǎn)管理體制研究，土地及房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控，乃至農(nóng)村土地市場(chǎng)的管理與調(diào)控，土地法律體系改革與完善等熱點(diǎn)問題。

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（本文責(zé)編：陳美景）

Progress Review on Land Sciences Research in 2016 and Prospects for 2017: Sub-report of Land Management

ZHU Dao-lin1，2, ZHANG Li-xin1, DU Ting1, ZHANG Ke1
（1. College of Resources and Environmental Sciences, China Agricultural University, Beijing 100193, China; 2. Center of Land Policy and Law, Beijing 100193, China）

The purpose of this study is to analyze the research progress of land management in China and overseas in 2016, as well as to present the future trend of the research. The method employed is literature review. The results show that the focuses of the land management research abroad in 2016 include the land system reform and its political, economic and ecological effects, the role of land laws and policies and their effects, land ownership and registration and so on. The domestic studies pay more attention to the following aspects: rural land system reform, the integration and application of real estate registration, theoretical research on natural resource asset management and its application, land market supervision and the impacts of land finance, the definition of legal relationship regarding “Tripartite rural land entitlement system”, the legislation of collective land ownership and the definition of collective membership; land use control and farmland protection system and so on. In conclusion, in 2016, in the field of land management, the newprogress was made in the topics including real estate registration and natural resource asset management, land market regulation and control, and land use control. In 2017, we will focus on land management system reform, construction and improvement of the real estate unified registration, natural resource assets management system construction, industrial land market reform and rural land market regulation, and land legal system construction.

land science; land management; review; land law; land policy; real estate registration; land system reform

F301.2

A

1001-8158（2017）02-0077-10

10.11994/zgtdkx.20170215.091811

2016-12-24；

2017-01-20

朱道林（1966-），男，安徽金寨人，教授，博士生導(dǎo)師。主要研究方向?yàn)橥恋亟?jīng)濟(jì)與土地政策。E-mail: dlzhu@cau.edu.cn