法治新常態(tài)視角下權(quán)力清單的實(shí)踐維度

摘 要 權(quán)力清單制度是適應(yīng)法治新常態(tài)的現(xiàn)實(shí)需要，是體現(xiàn)法治新常態(tài)對(duì)于規(guī)則治理、良法治理、文明治理的制度形式。在法治新常態(tài)背景下，權(quán)力清單在制定上要提升規(guī)范性與明確性，通過公開、民主的方式，體現(xiàn)法治蘊(yùn)含的對(duì)于公權(quán)力監(jiān)督的價(jià)值目標(biāo)。權(quán)力清單制度的權(quán)威與公正，將有助于形成良好的社會(huì)法治環(huán)境，推動(dòng)依法治國(guó)的不斷深化。

關(guān)鍵詞 依法治國(guó) 法治 權(quán)力清單

作者簡(jiǎn)介：黃佳宇，中共長(zhǎng)春市委黨校法學(xué)教研部副教授，法學(xué)博士，研究方向：行政法。

中圖分類號(hào)：D630.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.219

一、引言

改革的不斷深入，依法治國(guó)的不斷推進(jìn)，給具有中國(guó)特色的社會(huì)主義國(guó)家建設(shè)帶來了深刻而巨大的變化。黨的十八屆四中全會(huì)高度關(guān)注了“法治”，黨的十八屆五中全會(huì)高度關(guān)注了“發(fā)展”，法治建設(shè)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)提供了有力的制度保障，也正是在改革與發(fā)展中，法治從理論到實(shí)踐得以不斷的完善與豐富。

二、法治新常態(tài)價(jià)值內(nèi)核要素

“法治”是法治新常態(tài)的核心詞，這種法治實(shí)踐的新常態(tài)亦應(yīng)緊扣“法治”的基本價(jià)值要求展開。對(duì)于法治的基本價(jià)值要求，雖然理解不盡相同，但從不同社會(huì)制度及發(fā)展階段考量，法治應(yīng)包含能夠表征法的基本屬性，以及法在國(guó)家治理實(shí)踐維度中的一些基本要素：法的穩(wěn)定性（形式要求），法的惡與良的屬性（實(shí)質(zhì)要求），以及在以上形式與實(shí)質(zhì)要求基礎(chǔ)上所彰顯的公權(quán)力制約，私權(quán)利（包括人權(quán)）保障，公正、公開、文明等價(jià)值要素。

（一）穩(wěn)定的規(guī)則治理

法治新常態(tài)在形式上，應(yīng)為一種規(guī)則治理即“規(guī)則之治”。這種規(guī)則治理本質(zhì)上要求，規(guī)則體現(xiàn)出在規(guī)則的形成與適用對(duì)象上應(yīng)具有“普遍性”，這種普遍性當(dāng)然亦體現(xiàn)在社會(huì)成員對(duì)法遵守上應(yīng)具有普遍性，沒有特殊或例外；其次，規(guī)則治理意味著規(guī)則適用的反復(fù)性，這是對(duì)特權(quán)的當(dāng)然排斥，以法律面前人人平等之原則，體現(xiàn)出對(duì)同一類事，只要滿足法律規(guī)定之條件，應(yīng)不因適用對(duì)象之財(cái)富、種族、地位等而存在適用上的差異。這種適用上的反復(fù)性，無疑是對(duì)規(guī)則形成標(biāo)準(zhǔn)的要求，這種標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)具有統(tǒng)一性；最后，規(guī)則治理應(yīng)體現(xiàn)出行為的導(dǎo)引性，這是法律在可預(yù)測(cè)性上的具體體現(xiàn)。法治的導(dǎo)引性是通過規(guī)則對(duì)于行為主體當(dāng)為、可為、不可為行為范疇的劃定，從而指引社會(huì)成員的行為，社會(huì)成員亦可通過對(duì)規(guī)則的認(rèn)知，實(shí)現(xiàn)對(duì)自己行為后果的預(yù)測(cè)。規(guī)則的普遍性，適用反復(fù)性，行為導(dǎo)引性是規(guī)則之治的三個(gè)基本要求，而這三個(gè)基本要求的重要目的在于在社會(huì)成員，特別是公權(quán)力行使者形成能夠“依法辦事”的常態(tài)，以及形成全社會(huì)尊崇法律權(quán)威的常態(tài)。

規(guī)則治理依靠的方式具體可以是習(xí)慣、宗教、技術(shù)以及政策等規(guī)則，而最高層次的規(guī)則應(yīng)為法律規(guī)則，在法治新常態(tài)視域下，法律規(guī)則更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)其強(qiáng)制性、責(zé)任性與公平性：法律是國(guó)家意志的體現(xiàn)，不同于道德等對(duì)于主體關(guān)系調(diào)整的方式，國(guó)家強(qiáng)制力是法律的堅(jiān)強(qiáng)后盾，保證著法律在調(diào)整社會(huì)關(guān)系中功能的有效發(fā)揮，社會(huì)成員對(duì)于法律的認(rèn)知、認(rèn)可與普遍遵守，都離不開國(guó)家的宣傳以及國(guó)家強(qiáng)制力的保障；法律規(guī)則在界定行為主體的行為模式中，當(dāng)然的包含了責(zé)任的規(guī)定，這亦是法律權(quán)威性的表現(xiàn)，違法當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，這是法治的當(dāng)然要求，特別是對(duì)于公權(quán)力行使者責(zé)任體系的建構(gòu)，是法律規(guī)則的重要實(shí)踐內(nèi)容之一；以國(guó)家強(qiáng)制力為保障，法律規(guī)則界定了不同主體的行為及其后果與責(zé)任，這種從規(guī)則制定到規(guī)則實(shí)踐，都應(yīng)當(dāng)包含基本的公平或公正性的要求。故此，法治新常態(tài)首先應(yīng)是規(guī)則治理之常態(tài)，這種規(guī)則治理應(yīng)具有法治所體現(xiàn)的穩(wěn)定性，在規(guī)則普遍、反復(fù)、公正的適用過程中，體現(xiàn)法治的公平與公正。

（二）民主的良法治理

社會(huì)主義法治新常態(tài)應(yīng)在實(shí)質(zhì)上充分的體現(xiàn)出社會(huì)主義制度所蘊(yùn)含的民主性，這種民主性與所謂西方的民主是不同的。社會(huì)主義國(guó)家的民主，法律制度的基礎(chǔ)在社會(huì)主義國(guó)家的憲法，憲法作為國(guó)家的根本法，體現(xiàn)著明顯的國(guó)家意志屬性，社會(huì)主義的憲法則是人民意志的體現(xiàn)，表現(xiàn)并以根本法的形式保障人民的利益得以實(shí)現(xiàn)，從這個(gè)角度理解，社會(huì)主義法治新常態(tài)便是良法治理的過程。治國(guó)之重器為法律，善治的前提是良法，用良法治理的國(guó)家才是法治國(guó)家。良好的法律被社會(huì)成員廣泛的遵守，這是法治新常態(tài)在實(shí)踐中的明確體現(xiàn)，社會(huì)主義法治國(guó)家需要善治與良法能夠?qū)崿F(xiàn)在運(yùn)行層面的有機(jī)結(jié)合。

可接受的“良法”應(yīng)該體現(xiàn)如下要求：其一，意志主體應(yīng)為多數(shù)即良法應(yīng)為多數(shù)人之治理，絕非少數(shù)人之治理甚至個(gè)人治理，這也正是法治較之人治的優(yōu)勢(shì)所在。這意味著作為法治核心載體的法律應(yīng)體現(xiàn)多數(shù)人的意志，且這種多數(shù)人意志的“集合”應(yīng)是嚴(yán)謹(jǐn)?shù)模瑩Q句話說作為法治重要環(huán)節(jié)的立法過程應(yīng)是多數(shù)人意志，通過嚴(yán)格的程序最后表現(xiàn)于法律之中的過程。良法的這種要求，在社會(huì)主義法治中就集中體現(xiàn)為，良法應(yīng)該代表廣大人民的意志，良法的重要皈依是為保障廣大人民的利益得以實(shí)現(xiàn)；其二，良法應(yīng)體現(xiàn)公正與公開。法律治理是以法的穩(wěn)定性、明確性、可預(yù)測(cè)性、可操作性，來實(shí)現(xiàn)法律治理的公正，這是對(duì)善變的，不穩(wěn)定的個(gè)體意識(shí)、好惡、非理性的摒棄。此外，在法運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，從立法、執(zhí)法到司法、守法都應(yīng)體現(xiàn)出公開性，這恰恰是多數(shù)人治理的外在表現(xiàn)，法治要想始終充滿活力，就需要集民意，匯民智，以立法公開、司法公開、監(jiān)督公開等諸多形式，彰顯良法對(duì)于公開性的要求。而良法的公開性又能很好的保障法治對(duì)于公正的要求，置于公開之下的法治方能更好的體現(xiàn)公正性。

（三）制約公權(quán)與保障私權(quán)（人權(quán)）的文明治理

對(duì)于公權(quán)力的制約一直是法治的重要價(jià)值目標(biāo)，公權(quán)力行使關(guān)乎社會(huì)之公共利益，其恣意妄為乃至腐敗，都會(huì)對(duì)社會(huì)公共利益造成巨大損失，故此，從古代的羅馬共和國(guó)，到近代的法國(guó)啟蒙運(yùn)動(dòng)，從英美法系國(guó)家，到大陸法系國(guó)家，對(duì)于公權(quán)力的制約是法治不斷發(fā)展中的重要關(guān)注要素。防止權(quán)力濫用，實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的有效制約，這就使將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里成為了法治的必然需要。對(duì)于權(quán)力制約的形式在不同政治制度國(guó)家表征并不相同，例如，以孟德斯鳩“三權(quán)分立”為理論基礎(chǔ)的權(quán)力制約模式。社會(huì)主義國(guó)家構(gòu)建法治，不能照搬所謂西方的“三權(quán)分立”，從中國(guó)的歷史與現(xiàn)實(shí)實(shí)際出發(fā)，中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨建構(gòu)起了包括黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、法律監(jiān)督、行政監(jiān)督以及社會(huì)監(jiān)督的多元監(jiān)督體系。其中，黨的十八大以來，執(zhí)政黨通過黨內(nèi)法規(guī)、制度的不斷建構(gòu)，使依法、依規(guī)反腐成效更加明顯，已成為權(quán)力制約與監(jiān)督的常態(tài)化形式。從依法治國(guó)的角度考量，反腐敗，加強(qiáng)權(quán)力制約與監(jiān)督是社會(huì)主義法治國(guó)家實(shí)踐的重要內(nèi)容之一，法治新常態(tài)亦就必然包含著依法反腐、制約權(quán)力的常態(tài)。

在法治不斷制約公權(quán)的同時(shí)，法治亦在實(shí)現(xiàn)對(duì)于社會(huì)成員合法私權(quán)的有效保障?！安皇侨藶榉啥嬖?，而是法律為人而存在”，現(xiàn)代法治意義上的“私權(quán)”有著不同的理解與范圍的界定，在強(qiáng)調(diào)法治對(duì)于私權(quán)的保障層面，更多的是關(guān)注法治對(duì)于人權(quán)的保障。人之所以成為人的權(quán)利便是人權(quán)，人權(quán)基本涵蓋了包括生存權(quán)、發(fā)展權(quán)等類型的權(quán)利，人權(quán)保障是近代以來法治的重要價(jià)值目標(biāo)之一。特別是第二次世界大戰(zhàn)以后，對(duì)于人權(quán)的保障已在世界范圍內(nèi)形成了共識(shí)，尊重人權(quán)、保障人權(quán)亦是我國(guó)憲法的基本原則之一。故此，法治新常態(tài)是制約與監(jiān)督公權(quán)力的常態(tài)，是保障私權(quán)（人權(quán)）的常態(tài)。

三、權(quán)力清單在法治新常態(tài)中的實(shí)踐展開

（一）提升權(quán)力清單規(guī)范性、明確性、權(quán)威性

不同層級(jí)的公權(quán)力主體（集中表現(xiàn)為政府），其權(quán)力清單內(nèi)容、范圍存在差異；同一級(jí)別的公權(quán)力主體在不同地域，因地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，自然生態(tài)，民族文化亦可能在權(quán)力清單內(nèi)容與范圍上存在不同，使提升權(quán)力清單制定的規(guī)范性顯得十分必要。原則上，同一層級(jí)的公權(quán)力主體其權(quán)力清單內(nèi)容與范圍應(yīng)該是一致的，但這與依據(jù)實(shí)際情況對(duì)權(quán)力清單內(nèi)容的適時(shí)調(diào)整本質(zhì)上并不沖突。權(quán)力清單確實(shí)關(guān)涉公權(quán)力主體權(quán)力的行使界限，關(guān)乎社會(huì)大眾的切身權(quán)益，其指定程序的規(guī)范與嚴(yán)謹(jǐn)，內(nèi)容的明確與細(xì)致，關(guān)涉權(quán)力清單的權(quán)威性以及公權(quán)力主體的公信力。覆蓋面廣、無遺漏，統(tǒng)一，協(xié)調(diào)的權(quán)力清單，對(duì)于權(quán)力清單的權(quán)威性，公權(quán)力主體的公信力至關(guān)重要，但不能使權(quán)力清單脫離實(shí)際僵化不變，適時(shí)的新權(quán)力類型的入單，不適時(shí)的權(quán)力出單應(yīng)該是必要的。權(quán)力清單是公權(quán)力主體“曬權(quán)力”，公開權(quán)力范圍，接受社會(huì)監(jiān)督的制度形式，這就意味著權(quán)力清單的制定絕不應(yīng)該是公權(quán)力主體的一家之言。在權(quán)力清單制定的過程中，應(yīng)該發(fā)揮人大、社會(huì)公眾的參與、監(jiān)督、反饋?zhàn)饔茫箼?quán)力清單在制定上體現(xiàn)出公開與民主，內(nèi)容上明確與具體，從而確保權(quán)力清單的權(quán)威性，這亦是法治新常態(tài)表征為規(guī)則治理的應(yīng)有之意。

（二）實(shí)現(xiàn)權(quán)力清單的“權(quán)責(zé)一體”

權(quán)力清單是公開權(quán)力范圍、內(nèi)容，明確權(quán)力邊界的制度，是公權(quán)力接受社會(huì)大眾監(jiān)督的過程，這種監(jiān)督過程應(yīng)與相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制有機(jī)的結(jié)合起來，換句話說，權(quán)力清單就應(yīng)該是責(zé)任清單，這種責(zé)任不僅包含了在提供社會(huì)公共資源、服務(wù)中，公權(quán)力主體肩負(fù)的責(zé)任（義務(wù)），更應(yīng)是當(dāng)公權(quán)力行使不當(dāng)、違法，侵害了行政相對(duì)人合法權(quán)益時(shí)，公權(quán)力行使主體承擔(dān)何種行使的責(zé)任（不利后果）。以法治的視角審視權(quán)力清單，如果公權(quán)力雖將公權(quán)力的內(nèi)容、范圍、程序、方式置于陽(yáng)光之下，但缺乏了權(quán)力濫用之后果責(zé)任的追究，這無疑使權(quán)力清單被“形式化”。有權(quán)力須有責(zé)任，有權(quán)利須有救濟(jì)，這應(yīng)是良法的必然要求。權(quán)力清單集中的體現(xiàn)著法治新常態(tài)對(duì)于公開、民主、權(quán)力監(jiān)督的價(jià)值要求，在權(quán)力清單中實(shí)現(xiàn)有效的“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”，是提升權(quán)力清單“質(zhì)”的需要，更是法治社會(huì)對(duì)于社會(huì)大眾權(quán)利保障的需要。權(quán)力清單制度應(yīng)涵蓋公權(quán)主體在公權(quán)力行使失范的情況下，公權(quán)主體內(nèi)部的懲戒方式以及社會(huì)大眾的權(quán)利救濟(jì)渠道。

（三）借力權(quán)力清單，形成尚法、守規(guī)社會(huì)氛圍

形式規(guī)范、明確，內(nèi)容具體、權(quán)責(zé)一體的權(quán)力清單，不僅是社會(huì)成員監(jiān)督公權(quán)力的有效制度方式，更能發(fā)揮其明顯的制度示范與導(dǎo)向作用。公權(quán)力行使界限明確，接受社會(huì)大眾監(jiān)督，公權(quán)力主體不僅使自身成為依法行政，遵法、守法的表率，更能引導(dǎo)形成崇尚法治，遵守規(guī)則的社會(huì)氛圍。在法治社會(huì)中，公權(quán)力主體在物、人、政策上掌握、占有大量社會(huì)資源，在基于公權(quán)力行使的關(guān)系中，明顯處于優(yōu)勢(shì)地位，一個(gè)誠(chéng)信、高效、民主、公開、守法、依規(guī)的公權(quán)力主體，無疑會(huì)在社會(huì)上形成極強(qiáng)的示范效應(yīng)。行政相對(duì)人在與公權(quán)力主體的互動(dòng)中，通過參與、反饋，不僅實(shí)現(xiàn)了對(duì)于公權(quán)力主體的監(jiān)督，更是能夠通過公權(quán)力行使雙方的互動(dòng)，預(yù)測(cè)、規(guī)范自己的行為，在守法與違法的行為方式中做出符合理性與社會(huì)評(píng)價(jià)的選擇。行政相對(duì)人合法行為被公權(quán)力主體之肯定甚至是褒揚(yáng)，也會(huì)使社會(huì)成員形成遵法、尚法、守規(guī)的氛圍。包括公權(quán)力主體在內(nèi)的全社會(huì)尚法、守規(guī)，正是法治新常態(tài)蘊(yùn)含的文明治理的集中表現(xiàn)。

四、結(jié)語(yǔ)

黨的十八大，特別是十八屆四中全會(huì)以來，中國(guó)的社會(huì)主義法治建設(shè)不斷的細(xì)化，法治新常態(tài)不僅帶來了法治理念的變革，也帶來了難得的制度整合。權(quán)力清單制度將會(huì)在依法治國(guó)的進(jìn)程中發(fā)展完善，不斷彰顯社會(huì)主義的法治文明。

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