檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟法律程序的完善

摘 要 自從最高人民檢察院出臺(tái)了關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的試點(diǎn)方案之后，實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的數(shù)量大幅攀升，在環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)峻的今天，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟能夠?yàn)榻鉀Q環(huán)境問(wèn)題開(kāi)辟一條新的道路。然而由于檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟在立法中并沒(méi)有法定地位，因此，立法者應(yīng)當(dāng)在主體資格界定、責(zé)權(quán)范圍劃分、調(diào)查取證權(quán)力、相互配合義務(wù)、跨區(qū)起訴程序等五個(gè)方面對(duì)現(xiàn)有立法加以完善，這樣才能夠使檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度更加規(guī)范。

關(guān)鍵詞 檢察機(jī)關(guān) 公益訴訟 環(huán)境

作者簡(jiǎn)介：李拓野，中國(guó)政法大學(xué)2012級(jí)本科生。

中圖分類(lèi)號(hào)：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.198

檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟一直以來(lái)備受環(huán)境法學(xué)界的關(guān)注，然而隨著2015年7月最高人民檢察院頒布《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《試點(diǎn)方案》），其中確定了13個(gè)可以提起環(huán)境公益訴訟的試點(diǎn)省份，于是檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟則并不僅僅限于學(xué)術(shù)討論的范圍，而是具體落到了實(shí)處。從現(xiàn)有的司法實(shí)踐來(lái)看，還有諸多需要完善的地方，主要需要立法者堅(jiān)持“五個(gè)明確”：

一、明確界定主體資格

雖然最高人民檢察院的司法解釋中規(guī)定了13個(gè)省份的檢察機(jī)關(guān)可以提起環(huán)境公益訴訟，但是我們必須看到，13個(gè)省份只占我國(guó)整體地區(qū)的38%，可以說(shuō)大部分地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)是無(wú)權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的，因?yàn)楦鶕?jù)《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！边@里并沒(méi)有規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以提起環(huán)境公益訴訟，因而我國(guó)大部分地區(qū)檢察機(jī)關(guān)是無(wú)法提起環(huán)境公益訴訟的。這給學(xué)界留下的思考是非常多的，最為主要的就是檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的試點(diǎn)能否得到全面擴(kuò)展的問(wèn)題，《試點(diǎn)方案》的試行期限在方案中并沒(méi)有具體說(shuō)明，具體試行多長(zhǎng)時(shí)間要看實(shí)踐情況，而環(huán)境問(wèn)題在我國(guó)近些年來(lái)已經(jīng)成為社會(huì)廣為關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，若檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的試點(diǎn)不能在短期內(nèi)得到擴(kuò)展，必然會(huì)影響對(duì)環(huán)境的保護(hù)。因此，立法需要進(jìn)一步明確檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的主體地位，使所有的檢察機(jī)關(guān)能夠依法提起環(huán)境公益訴訟。

二、明確劃分責(zé)權(quán)范圍

從目前實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的具體案例來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)在訴訟中的職權(quán)范圍由于規(guī)定得不清晰，而使得檢察機(jī)關(guān)訴訟中束手束腳，很多情況下職權(quán)行使畏首畏尾，當(dāng)然也存在檢察機(jī)關(guān)過(guò)度形式職權(quán)的情況。在最高人民檢察院出臺(tái)了《試點(diǎn)方案》之后，最高人民法院也相應(yīng)出臺(tái)了《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《解釋》），其中對(duì)于環(huán)境公益訴訟的程序也給予了規(guī)定，但是規(guī)定較為簡(jiǎn)單，一些具體事項(xiàng)并未涉及，尤其是檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)，法律并未給予詳細(xì)規(guī)定，例如：在訴訟過(guò)程中檢察機(jī)關(guān)參與調(diào)解時(shí)的權(quán)限范圍，哪些情況下可以調(diào)解，哪些情況下不能調(diào)解，也僅僅是原則化的規(guī)定，并沒(méi)有具體的程序性規(guī)定；在檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟之后，如果法院作出判決有錯(cuò)誤，那么檢察機(jī)關(guān)能否一法律監(jiān)督者的身份提起抗訴程序，這些具體問(wèn)題在《解釋》中并沒(méi)有具體的規(guī)定。因此，從程序法角度來(lái)看，現(xiàn)有的法律規(guī)范對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟中的職權(quán)范圍界定得還不夠清晰明確，因此，需要法律給與進(jìn)一步的明確。立法在對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟進(jìn)行規(guī)范之時(shí)，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍主要應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行規(guī)范：

一是一般程序。檢察機(jī)關(guān)參見(jiàn)庭審的程序需要法律給與進(jìn)一步明確，檢察機(jī)關(guān)作為起訴人雖然是一般意義上的原告，但是檢察機(jī)關(guān)畢竟是權(quán)力機(jī)關(guān)，因而在訴訟中不應(yīng)當(dāng)過(guò)度行使權(quán)力，應(yīng)當(dāng)遵循民事訴訟的一般性規(guī)則，而不應(yīng)當(dāng)有特殊待遇。

二是特殊程序。所謂特殊程序就是檢察機(jī)關(guān)作為原告提起環(huán)境公益訴訟，應(yīng)當(dāng)區(qū)別與其他主體提起環(huán)境公益訴訟的程序，主要表現(xiàn)為承認(rèn)、放棄、變更訴訟請(qǐng)求以及參與調(diào)解的實(shí)際權(quán)限，這些都需要法律制度給與明確的規(guī)定，只有將這些特定的程序性權(quán)利規(guī)范清楚，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的程序才能夠運(yùn)行順暢。

三是監(jiān)督程序。檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟后能否具有監(jiān)督權(quán)，也需要法律制度給與明確，一般理論認(rèn)為，自己不能監(jiān)督自己，然而我們可以從刑事訴訟中找到借鑒，檢察機(jī)關(guān)提起公訴法院判決之后，可以按照上訴程序抗訴，還可以按照審判監(jiān)督程序抗訴，而后者行使的恰恰是監(jiān)督權(quán)，只不過(guò)辦案人員必須換為未參與過(guò)之前案件辦理的人員。從這一點(diǎn)來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境公益訴訟也應(yīng)當(dāng)可以行使監(jiān)督權(quán)，但是必須由以前未參與案件辦理的人。因此，檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境公益訴訟之后如何銜接抗訴程序也需要法律制度予以明確。

三、明確調(diào)查取證權(quán)力

對(duì)于民事訴訟而言，最終的結(jié)果要依賴(lài)于證據(jù)的證實(shí)，尤其是環(huán)境訴訟，所要涉及的證據(jù)具備相當(dāng)強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，這種專(zhuān)業(yè)性需要較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)取證能力加以支持，在以往環(huán)境訴訟的勝訴率較低，很大程度上是由于證據(jù)不充分或者不專(zhuān)業(yè)，并不能較好地證明污染行為與損害之間的邏輯關(guān)系，從而難以收到較好的訴訟結(jié)果。而檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，本身也承擔(dān)著辦案任務(wù)，因而對(duì)于調(diào)查取證具有一定的專(zhuān)業(yè)性，由檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)收集環(huán)境公益訴訟所需要的證據(jù)，對(duì)于訴訟而言是非常有益的，可以充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的專(zhuān)業(yè)性，能夠較好地收集到證明損害與污染行為之間的邏輯關(guān)系。然而從現(xiàn)有的法律規(guī)范來(lái)看，對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟時(shí)應(yīng)當(dāng)怎樣收集證據(jù)并未涉及，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)是權(quán)力機(jī)關(guān)，在收集民事訴訟證據(jù)之時(shí)很難避免地會(huì)利用其身份地位優(yōu)勢(shì)來(lái)收集證據(jù)，甚至是會(huì)依靠其職權(quán)強(qiáng)勢(shì)介入某些民事領(lǐng)域之內(nèi)獲取難以獲取的證據(jù)，雖然這些證據(jù)對(duì)于訴訟本身而言是非常重要的，有可能會(huì)帶來(lái)較好的訴訟結(jié)果，但是卻很有可能使檢察機(jī)關(guān)陷入權(quán)力濫用的怪圈，這一點(diǎn)是得不償失的。因此，立法應(yīng)當(dāng)明確檢察機(jī)關(guān)是否可以收集證據(jù)以及如何收集證據(jù)的程序，一般而言，檢察機(jī)關(guān)收集證據(jù)不得利用其職權(quán)強(qiáng)行收集證據(jù)，以防治檢察機(jī)關(guān)濫用權(quán)力。

四、明確相互配合義務(wù)

檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟，是檢察機(jī)關(guān)通過(guò)訴訟的模式保護(hù)生態(tài)環(huán)境的一種具體方式，僅僅依靠非檢察機(jī)關(guān)“一個(gè)人戰(zhàn)斗”是很難取得良好效果的，因?yàn)榄h(huán)境訴訟不僅會(huì)涉及諸多的專(zhuān)業(yè)化的證據(jù)，而且還會(huì)涉及與其他政府主管機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，在很多的時(shí)候需要檢察機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)與這些政府主管機(jī)關(guān)之間的相互關(guān)系，才能夠獲得相應(yīng)的證據(jù)，最終才能夠取得良好的結(jié)果。而從實(shí)踐來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)幾乎都與政府主管部門(mén)取得了廣泛的聯(lián)席，收到了政府主管部門(mén)的支持和幫助，單憑檢察機(jī)關(guān)一己之力是無(wú)法支持公益訴訟的。然而從目前的法律制度來(lái)看，法律和司法解釋都沒(méi)有規(guī)定政府主管部門(mén)在哪些事項(xiàng)上應(yīng)當(dāng)與檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行配合，這就使得檢察機(jī)關(guān)在收集證據(jù)的過(guò)程中很有可能會(huì)出現(xiàn)權(quán)力濫用的情況。鑒于這種情況，法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定政府部門(mén)在檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟過(guò)程中的配合義務(wù)，并就提供配合義務(wù)的范圍進(jìn)行劃定，這樣一方面可以避免檢察機(jī)關(guān)單兵作戰(zhàn)的尷尬，另一方面也可以使檢察機(jī)關(guān)陷入權(quán)力濫用的怪圈，從而能夠合理合法地收集相關(guān)證據(jù)。

五、明確跨區(qū)起訴程序

跨區(qū)訴訟是我國(guó)司法改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，其目的是為了改變行政管轄對(duì)司法的干擾，從實(shí)踐來(lái)看，跨區(qū)訴訟主要運(yùn)用于環(huán)境訴訟、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等于地域管轄關(guān)系并不大的專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域，從而使審判從普通審判向?qū)I(yè)審判發(fā)生轉(zhuǎn)變。由于環(huán)境問(wèn)題的出現(xiàn)在很大程度上與行政地域管轄關(guān)系不大，尤其是大氣污染現(xiàn)象，并不會(huì)受行政管轄所限制，這就使得跨區(qū)訴訟有巨大的生存價(jià)值。但是對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟而言，如何跨區(qū)實(shí)施環(huán)境公益訴訟，這一點(diǎn)目前的法律制度并沒(méi)有具體的規(guī)定，尤其是目前大氣環(huán)境污染情勢(shì)較為嚴(yán)峻，如何開(kāi)展跨區(qū)環(huán)境公益訴訟是擺在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)面前的一大重點(diǎn)課題，如果立法不出臺(tái)相關(guān)的規(guī)范來(lái)對(duì)檢察機(jī)關(guān)跨區(qū)提起環(huán)境公益訴訟的活動(dòng)進(jìn)行約束，很顯然是不符合實(shí)踐需求的。從這一點(diǎn)來(lái)看，立法應(yīng)當(dāng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)跨區(qū)提起環(huán)境公益訴訟進(jìn)行規(guī)定，主要應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面來(lái)進(jìn)行規(guī)定：

一是跨區(qū)管轄權(quán)的劃分。檢察機(jī)關(guān)跨區(qū)提起環(huán)境公益訴訟最關(guān)鍵的問(wèn)題是要解決管轄權(quán)的劃分問(wèn)題，一般應(yīng)當(dāng)確定“源頭地”和“流入地”都具有管轄權(quán)的基本原則，只要是發(fā)生了環(huán)境污染現(xiàn)象，檢察機(jī)關(guān)就有權(quán)跨區(qū)提起環(huán)境公益訴訟。

二是跨區(qū)取證程序。法律應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)跨區(qū)取證的職權(quán)，當(dāng)然要與當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)一起配合取證才可以實(shí)施。

三是跨區(qū)起訴程序。檢察機(jī)關(guān)跨區(qū)起訴如何出庭，以及最終判決之后由何地檢察機(jī)關(guān)實(shí)施法律監(jiān)督職權(quán)，都需要法律制度給與明確的規(guī)定。只要規(guī)范了上述程序，檢察機(jī)關(guān)跨區(qū)提起環(huán)境公益訴訟才能夠更加規(guī)范。

六、結(jié)語(yǔ)

近些年來(lái)，環(huán)境問(wèn)題成為全社會(huì)廣為關(guān)注的社會(huì)熱點(diǎn)話(huà)題，如何保護(hù)環(huán)境社會(huì)各界都提出了自己的看法。在法學(xué)界，環(huán)境公益訴訟一直以來(lái)都是理論界與實(shí)務(wù)界所力推的。然而，由于立法對(duì)于環(huán)境公益訴訟的規(guī)定較為原則化，可操作性的規(guī)則較少，這就使得環(huán)境公益訴訟在實(shí)踐中的效果并不理想，尤其是檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟長(zhǎng)久以來(lái)爭(zhēng)議聲不斷。而隨著最高人民檢察院出臺(tái)關(guān)于在試點(diǎn)地區(qū)開(kāi)展環(huán)境公益訴訟的解釋和最高人民法院出臺(tái)審理環(huán)境公益訴訟的司法解釋?zhuān)瑱z察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟迎來(lái)了新的機(jī)遇，但是從實(shí)踐來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境訴訟依然存在著諸多問(wèn)題需要立法給與進(jìn)一步的完善。首先是立法應(yīng)當(dāng)明確賦予檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的主體資格，使全國(guó)范圍內(nèi)的檢察機(jī)關(guān)都可以提起環(huán)境公益訴訟，并且在起訴過(guò)程中要清晰界定檢察機(jī)關(guān)的訴訟權(quán)利，其中包含一般性權(quán)利、特殊性權(quán)利以及監(jiān)督性權(quán)利，其次是要明確規(guī)范檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的職權(quán)，將檢察機(jī)關(guān)的取證權(quán)限定是法律規(guī)定的范疇之內(nèi)，另外還要規(guī)定其他相關(guān)政府機(jī)關(guān)的相互配合義務(wù)，并且給這些義務(wù)界定清晰的范圍，最后要明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)跨區(qū)提起環(huán)境公益訴訟的規(guī)則和程序。規(guī)范了上述程序之后，這樣就可以使檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的程序更加規(guī)范化。

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