船舶港內(nèi)作業(yè)監(jiān)管法律問題探討

劉燕起 劉進(jìn)軍

船舶港內(nèi)作業(yè)監(jiān)管法律問題探討

劉燕起 劉進(jìn)軍

介紹常見船舶港內(nèi)作業(yè)的海事監(jiān)管案例及現(xiàn)狀，并結(jié)合法律法規(guī)變化對港內(nèi)作業(yè)監(jiān)管進(jìn)行法律分析，提出相應(yīng)建議，以期對船舶港內(nèi)作業(yè)的海事監(jiān)管有所幫助，并為相關(guān)法律法規(guī)的完善提供有益借鑒。

港內(nèi)作業(yè)；行政處罰；海事監(jiān)管；海洋環(huán)境保護(hù)法

船舶港內(nèi)作業(yè)涉及船舶防污染作業(yè)、港內(nèi)安全作業(yè)及裝卸貨作業(yè)等眾多內(nèi)容，是海事監(jiān)管的重中之重。隨著國家海洋管理體制改革和行政審批制度改革的不斷深入，船舶港內(nèi)作業(yè)海事監(jiān)管面臨著新形勢、新要求。筆者結(jié)合海事監(jiān)管實(shí)際和相關(guān)法律法規(guī)，從法律角度分析常見船舶港內(nèi)作業(yè)的海事監(jiān)管。

一、船舶壓載水排放監(jiān)管

1.壓載水可能造成的危害

壓載水排放是一項(xiàng)常見的港內(nèi)作業(yè)。船舶非法排放壓載水有一定危害：船舶壓載過程可能造成外來水生物種或病原體隨壓載水從攝入地排入其他海洋生態(tài)系統(tǒng)中，容易對當(dāng)?shù)睾Ｑ笊鷳B(tài)系統(tǒng)造成入侵，危害海洋生態(tài)安全。

2.壓載水擅自排放處罰案例分析

一些船舶在未向海事部門申報(bào)的情況下就在港內(nèi)進(jìn)行壓載水排放作業(yè)。在海事監(jiān)管實(shí)踐中，一些地方的海事部門對這種行為進(jìn)行過處罰。這些海事部門認(rèn)為其行為違反了當(dāng)時(shí)的《海洋環(huán)境保護(hù)法》第七十條“進(jìn)行下列活動，應(yīng)當(dāng)事先按照有關(guān)規(guī)定報(bào)經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)或者核準(zhǔn)：（二）船舶在港區(qū)水域內(nèi)進(jìn)行洗艙、清艙、驅(qū)氣、排放壓載水、殘油、含油污水接收、舷外拷鏟及油漆等作業(yè)”，根據(jù)當(dāng)時(shí)的《海洋環(huán)境保護(hù)法》第七十四條“違反本法有關(guān)規(guī)定，有下列行為之一的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門予以警告，或者處以罰款：（一）不按照規(guī)定申報(bào)，甚至拒報(bào)污染物排放有關(guān)事項(xiàng)，或者在申報(bào)時(shí)弄虛作假的；有前款第（一）、（三）項(xiàng)行為之一的，處二萬元以下的罰款”進(jìn)行行政處罰。這里的爭議焦點(diǎn)在于壓載水是否屬于《海洋環(huán)境保護(hù)法》所謂的“污染物”。《海洋環(huán)境保護(hù)法》并沒有對污染物的概念做詳細(xì)闡述。毋庸置疑，船舶壓載水可能會造成海洋生態(tài)損害，但筆者認(rèn)為這并不是證明壓載水是《海洋環(huán)境保護(hù)法》所謂“污染物”的充足理由，當(dāng)時(shí)的《海洋環(huán)境保護(hù)法》第六十二條“任何船舶及相關(guān)作業(yè)不得違反本法規(guī)定向海洋排放污染物、廢棄物和壓載水、船舶垃圾及其他有害物質(zhì)”將污染物、壓載水進(jìn)行了一定的區(qū)分。由此，筆者認(rèn)為依據(jù)當(dāng)時(shí)的《海洋環(huán)境保護(hù)法》第七十條、第七十四條對船舶擅自排放壓載水進(jìn)行行政處罰有值得商榷的地方。2015年7月1日，修改后的《中華人民共和國海上海事行政處罰規(guī)定》（新“8號令”）第五十九條“船舶不遵守防污染的法律、法規(guī)和規(guī)章以及操作規(guī)程，存在下列情形的，由海事管理機(jī)構(gòu)對船舶所有人或者經(jīng)營人予以警告，或者處以1 000元以上1萬元以下罰款：（二）不按照規(guī)定在港區(qū)水域內(nèi)洗艙、清艙、驅(qū)氣、舷外拷鏟及油漆作業(yè)或者排放壓載水”，進(jìn)一步明確了對不按照規(guī)定排放壓載水的處罰。因此，一些海事部門根據(jù)新“8號令”第五十九條對船舶未向海事部門申報(bào)擅自排放壓載水的行為進(jìn)行了行政處罰，筆者認(rèn)為這樣做是符合法律法規(guī)要求的。

3.《海洋環(huán)境保護(hù)法》修改后法律分析

在國家“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革”的總體部署下，《海洋環(huán)境保護(hù)法》于2016年11月7日由第十二屆全國人大常委會進(jìn)行了修訂，取消了原法第七十條規(guī)定的5項(xiàng)有關(guān)船舶作業(yè)活動的審批，僅保留了散裝液體污染物危害性貨物過駁作業(yè)的審批。雖然《中華人民共和國船舶及其有關(guān)作業(yè)活動污染海洋環(huán)境防治管理規(guī)定》第九條仍未修改，規(guī)定排放壓載水應(yīng)取得海事管理機(jī)構(gòu)的許可，但上述規(guī)定從法律意義上講已經(jīng)失去法律效力，該規(guī)章的上述規(guī)定不應(yīng)在海事監(jiān)管中被引用。因?yàn)椤缎姓S可法》規(guī)定規(guī)章不可以設(shè)定許可，《中華人民共和國船舶及其有關(guān)作業(yè)活動污染海洋環(huán)境防治管理規(guī)定》的法律層級正是規(guī)章。隨著上位法《海洋環(huán)境保護(hù)法》對相關(guān)許可的取消，在沒有新的法律法規(guī)出臺的情況下，不應(yīng)再對船舶排放壓載水單純未向海事部門申報(bào)的行為進(jìn)行行政處罰。海事部門應(yīng)著力加強(qiáng)對船舶排放壓載水的事中、事后監(jiān)管，維護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境。

二、船舶港內(nèi)安全作業(yè)監(jiān)管

1.船舶港內(nèi)安全作業(yè)概念

船舶港內(nèi)安全作業(yè)包括船舶在港內(nèi)的以下作業(yè)：船舶拆修鍋爐、主機(jī)、錨機(jī)、舵機(jī)、電臺；船舶試航、試車；船舶放艇（筏）進(jìn)行救生演習(xí)；船舶燒焊或明火作業(yè)；船舶懸掛彩燈；船舶校正磁羅經(jīng)；船舶在港內(nèi)進(jìn)行可能影響船舶和港口安全的其他作業(yè)。筆者以兩種典型港內(nèi)安全作業(yè)“船舶試航”和“明火作業(yè)”為例，探討船舶港內(nèi)安全作業(yè)的監(jiān)管。

2.試航作業(yè)監(jiān)管

船舶試航作業(yè)有較高的風(fēng)險(xiǎn)，曾發(fā)生過多次事故，海事管理部門主要監(jiān)管手段為船舶試航作業(yè)備案和現(xiàn)場監(jiān)督管理。值得一提的是，在船舶試航作業(yè)海事監(jiān)管實(shí)踐中仍暴露出一些問題：（1）船舶試航監(jiān)管立法層次較低。目前船舶試航安全管理監(jiān)管的主要依據(jù)為2004年7月20日部海事局頒布實(shí)施的規(guī)范性文件《船舶港內(nèi)安全作業(yè)監(jiān)督管理辦法》，立法層次較低。（2）港外試航作業(yè)監(jiān)管存在一定法律空白。（3）船舶試航證書簽發(fā)及監(jiān)管存在一定混亂。（4）船舶監(jiān)督的法律法規(guī)對試航船舶的適用未明確。[1]因此，建議以各類試航事故為鑒，提高對船舶試航管理的重視，細(xì)化相關(guān)要求，完善船舶試航作業(yè)監(jiān)管法律法規(guī)，為船舶試航作業(yè)監(jiān)管提供有力的法律保障。

3.明火作業(yè)監(jiān)管

船舶明火作業(yè)也是船舶港內(nèi)安全作業(yè)監(jiān)管的重點(diǎn)?！缎姓S可法》2004年7月1日生效后，《船舶港內(nèi)安全作業(yè)監(jiān)督管理辦法》于2004年7月20日實(shí)施，將明火作業(yè)由審批制改為行政備案制。[2]《船舶港內(nèi)安全作業(yè)監(jiān)督管理辦法》規(guī)定明火作業(yè)至少應(yīng)提前2小時(shí)向海事管理機(jī)構(gòu)書面報(bào)備。

新“8號令”第二十四條及第二十六條分別就船舶、設(shè)施上的人員不按照規(guī)定使用明火和船舶、設(shè)施不遵守有關(guān)明火作業(yè)安全操作規(guī)程的處罰作了規(guī)定。

4.相關(guān)建議

目前，規(guī)章層級以上法律文件對船舶試航、明火等作業(yè)單純無備案行為的行政處罰規(guī)定并不明確。但對諸如在危險(xiǎn)貨物碼頭等依規(guī)不可使用明火的區(qū)域使用明火且未報(bào)備的行為，應(yīng)依法進(jìn)行行政處罰。

面對部分港內(nèi)安全作業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)，一方面，要求海事部門加大現(xiàn)場檢查力度，規(guī)范作業(yè)行為，提高港內(nèi)安全作業(yè)管理水平；另一方面，建議立法部門分類細(xì)化船舶港內(nèi)安全作業(yè)監(jiān)管要求，根據(jù)監(jiān)管需要提高部分文件的法律層級，加大安全作業(yè)違法行為打擊力度，切實(shí)降低安全作業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。

三、船舶裝卸貨作業(yè)監(jiān)管

1.船舶裝卸貨作業(yè)監(jiān)管重點(diǎn)

船舶裝卸貨作業(yè)的海事安全監(jiān)管工作重點(diǎn)為危險(xiǎn)化學(xué)品、危險(xiǎn)貨物、污染危害性貨物、易流態(tài)化貨物的動靜態(tài)監(jiān)管。這類貨物在裝載前應(yīng)按照相關(guān)法律法規(guī)向海事部門進(jìn)行申報(bào)或者備案。如果海事執(zhí)法人員在現(xiàn)場檢查中發(fā)現(xiàn)船舶裝卸該類貨物未向海事部門進(jìn)行申報(bào)、備案或者違反相應(yīng)法律法規(guī)，則應(yīng)責(zé)令其停止作業(yè)，并依法給予行政處罰。需要注意的是，法律法規(guī)對不同種類的貨物有不同的監(jiān)管要求。

2.不同種類貨物的不同監(jiān)管要求

《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第二十二條規(guī)定：載運(yùn)污染危害性貨物進(jìn)出港口的船舶，應(yīng)當(dāng)向海事管理機(jī)構(gòu)提出申請，經(jīng)批準(zhǔn)方可進(jìn)出港口、過境停留或者進(jìn)行裝卸作業(yè)。

《船舶載運(yùn)危險(xiǎn)貨物安全監(jiān)督管理規(guī)定》第二十三條規(guī)定：船舶載運(yùn)危險(xiǎn)貨物進(jìn)、出港口，或者在港口過境停留，應(yīng)當(dāng)在進(jìn)、出港口之前提前24小時(shí)，向海事管理機(jī)構(gòu)辦理申報(bào)手續(xù)，經(jīng)海事管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后，方可進(jìn)、出港口。

《水路運(yùn)輸易流態(tài)化固體散裝貨物安全管理規(guī)定》第九條規(guī)定：船舶裝載易流態(tài)化固體散裝貨物前24小時(shí)，船舶或其代理人應(yīng)當(dāng)核對托運(yùn)人或其代理人提交的易流態(tài)化固體散裝貨物檢測報(bào)告、含水率檢測報(bào)告等相關(guān)單證和資料，確認(rèn)貨物適運(yùn)，并在船舶開航前向海事管理機(jī)構(gòu)報(bào)備。鑒于船舶載運(yùn)易流態(tài)化固體散裝貨物的高風(fēng)險(xiǎn)，2015年，新“8號令”新增加了對船上人員不按照規(guī)定載運(yùn)易流態(tài)化貨物以及不按照規(guī)定向海事管理機(jī)構(gòu)備案的行政處罰，強(qiáng)化了對易流態(tài)化固體散裝貨物的監(jiān)管。

由此，可以看出法律法規(guī)對不同種類貨物有不同的申報(bào)要求和監(jiān)管要求。

3.不同種類貨物行政處罰法律分析

在行政處罰過程中應(yīng)注意不同貨物所屬的貨物類別及法律適用。具體貨物所屬類別，應(yīng)查閱《海運(yùn)污染危害性貨物名錄》《危險(xiǎn)貨物品名表》《危險(xiǎn)化學(xué)品名錄》等目錄及相關(guān)公約法規(guī)。此外，《海事違法行為行政處罰裁量基準(zhǔn)》就不同貨類的處罰金額計(jì)算做了詳細(xì)規(guī)定。

四、小結(jié)

船舶港內(nèi)作業(yè)監(jiān)管面臨著復(fù)雜的新形勢：（1）根據(jù)國務(wù)院簡政放權(quán)、放管結(jié)合重大決策部署，行政管理思路正逐步由注重事前審批向加強(qiáng)事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變；（2）國家對海洋環(huán)境保護(hù)問題日趨重視，安全監(jiān)管問責(zé)機(jī)制不斷健全；（3）國家海洋管理體制改革持續(xù)推進(jìn)，涉海部門整合加速，各部門權(quán)責(zé)有一定調(diào)整，涉海管理法律法規(guī)不斷變化；（4）中國國際海事事務(wù)參與度不斷增加，隨著國際海事公約不斷生效和變化，國內(nèi)履約要求相應(yīng)增加。這些因素相互作用，相互影響，勢必會導(dǎo)致船舶港內(nèi)作業(yè)監(jiān)管法律法規(guī)的不斷變化，諸如《海洋環(huán)境保護(hù)法》修改之類的重大變化將不斷出現(xiàn)。

面對新形勢，建議立法部門做好法律的及時(shí)更新完善，構(gòu)建高效的港內(nèi)作業(yè)監(jiān)管法律保障體系；海事執(zhí)法部門進(jìn)一步轉(zhuǎn)變工作思路，加強(qiáng)現(xiàn)場監(jiān)管；一線海事執(zhí)法人員及時(shí)跟蹤公約和法律法規(guī)變化，對法律的引用做到科學(xué)精準(zhǔn)，切實(shí)做到依法行政，不缺位，不越權(quán)。

[1]楊鹍鵬,王鶴荀,潘新祥.修造船舶試航工作的海事管理立法思考[J].中國海事,2010(11):30-32.

[2]周兆文,徐恒.淺議船舶明火作業(yè)的海事監(jiān)管[J].中國水運(yùn), 2009(6):27-28,42.

10.16176/j.cnki.21-1284.2017.05.004

劉燕起（1988—），男，大沽口海事局，碩士，工程師。劉進(jìn)軍（1973—），男，大沽口海事局，科長。