協(xié)同治理視角下禁毒工作社會(huì)化發(fā)展研究

李晨

摘要 現(xiàn)階段，我國(guó)毒品形勢(shì)嚴(yán)峻，對(duì)禁毒工作提出了新的要求。促進(jìn)禁毒工作社會(huì)化發(fā)展成為了逐步遏制毒品蔓延的有效途徑。本文通過運(yùn)用協(xié)同治理分析模型，對(duì)我國(guó)禁毒外部環(huán)境、動(dòng)圖、協(xié)同治理引擎、行為、效果幾個(gè)方面做出了分析，并提出完善禁毒工作社會(huì)化的建議。

關(guān)鍵詞 協(xié)同治理 禁毒 社會(huì)化 社會(huì)組織

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.363

當(dāng)前，我國(guó)毒品問題愈發(fā)凸顯，引發(fā)各種社會(huì)問題也不斷顯現(xiàn)出來，各地持續(xù)發(fā)動(dòng)禁毒人民戰(zhàn)爭(zhēng)已經(jīng)取得了較好成績(jī)，但由于毒品形勢(shì)的復(fù)雜性、艱巨性，國(guó)際國(guó)內(nèi)毒品仍在不斷呈蔓延之勢(shì)，毒品問題已演變成影響政治、經(jīng)濟(jì)、外交、國(guó)家公共安全的復(fù)雜社會(huì)問題。禁毒工作一直在不斷探索新的發(fā)展路徑，禁毒工作社會(huì)化就是針對(duì)當(dāng)前毒品問題嚴(yán)重危害社會(huì)穩(wěn)定、產(chǎn)生毒品問題的深刻社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景下提出的控制毒品問題的有效途徑。

一、我國(guó)禁毒工作社會(huì)化現(xiàn)狀

中共中央、國(guó)務(wù)院于2014年印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)禁毒工作的意見》中指出要形成“黨委和政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、禁毒委員會(huì)組織協(xié)調(diào)、有關(guān)部門齊抓共管、全社會(huì)共同參與的禁毒工作社會(huì)化格局”。禁毒工作是一項(xiàng)系統(tǒng)的社會(huì)工程，特別是毒品預(yù)防教育、戒毒康復(fù)、易制毒化學(xué)品管理等與社會(huì)緊密結(jié)合的方面，都需要有關(guān)的部門、禁毒社會(huì)組織、社會(huì)力量的廣泛參與。

目前，我國(guó)禁毒工作社會(huì)化存在的問題主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是推進(jìn)禁毒工作社會(huì)化，執(zhí)法依據(jù)上仍有空白。國(guó)家層面已經(jīng)形成了以《刑法》、《禁毒法》、《戒毒條例》等為主體的法律法規(guī)體系，但是現(xiàn)有的法律法規(guī)中并未列出對(duì)禁毒工作社會(huì)化的具體要求，所以在推動(dòng)時(shí)難免缺少法律依據(jù)和政策保障。

二是禁毒仍由公安機(jī)關(guān)抓大頭，單打獨(dú)斗的局面沒有根本改變。各成員單位的履職沒有形成一種有效的工作機(jī)制，仍是等待公安機(jī)關(guān)布置任務(wù)，做完即可的狀態(tài)，主動(dòng)性不強(qiáng)，積極性不高。

三是社會(huì)組織依然按照行政機(jī)制管理，運(yùn)行僵化。目前我國(guó)對(duì)社會(huì)組織實(shí)施的是雙重管理模式，既要在民政部門注冊(cè)，每年接受監(jiān)督檢查，又要受到業(yè)務(wù)主管部門的管理，行政色彩很濃。但是在社會(huì)組織急速發(fā)展的今天，這種管理手段已經(jīng)為社會(huì)組織的運(yùn)行成本和效率帶來了負(fù)面影響。

二、協(xié)同治理理論分析禁毒工作社會(huì)化現(xiàn)狀

協(xié)同治理在具體的執(zhí)行環(huán)境中，能否順利開展，受到整體環(huán)境的影響，包括多重因素的影響。協(xié)同治理的各參與方要有強(qiáng)烈的協(xié)同動(dòng)因才能夠積極參與到協(xié)同中來，其中包括參與方的動(dòng)機(jī)和組織協(xié)同治理的領(lǐng)導(dǎo)力。協(xié)同治理一旦啟動(dòng)，需要協(xié)同引擎的推動(dòng)，助力行為的發(fā)生，協(xié)同引擎受到有效參與和共同目標(biāo)的制約。在整個(gè)治理過程中，為實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)而實(shí)施的各種行為構(gòu)成協(xié)同行為，該行為可以是協(xié)同的基礎(chǔ)，也可能直接產(chǎn)生協(xié)同成果，其成果包括對(duì)參與各方的評(píng)估、問責(zé)及影響。

（一）整體環(huán)境

當(dāng)前，隨著全球毒品問題的加劇擴(kuò)散，我國(guó)毒品形勢(shì)正在發(fā)生深刻的變化，境外毒潮不斷入侵和國(guó)內(nèi)制販毒問題日益嚴(yán)重，導(dǎo)致我國(guó)的禁毒工作在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)仍會(huì)面臨巨大壓力。

我國(guó)毒情形勢(shì)主要表現(xiàn)為海洛因等傳統(tǒng)毒品問題是一塊頑疾，以冰毒、氯胺酮為主的合成毒品以泛濫之勢(shì)襲來，新精神活性物質(zhì)問題開始凸顯。吸毒人群普遍呈現(xiàn)低齡化，吸毒現(xiàn)象普遍上升，接觸毒品的渠道越來越多，尤其是以互聯(lián)網(wǎng)為平臺(tái)的販毒吸毒現(xiàn)象越發(fā)猖獗，涉毒人群數(shù)量增大，已經(jīng)遍及全國(guó)九成以上的縣級(jí)行政區(qū)域。

自2015年起，國(guó)家禁毒委實(shí)施了一系列禁毒工作的決策部署，深入開展青少年毒品預(yù)防教育“6·27”工程和社區(qū)戒毒社區(qū)康復(fù)“8·31”工程，經(jīng)多部委共同研究、聯(lián)合發(fā)文、協(xié)同治理，進(jìn)一步提升了全民禁毒防毒的意識(shí)，特別是對(duì)青少年的毒品預(yù)防教育，不斷擴(kuò)大教育范圍，創(chuàng)新宣傳方法，最大限度減少了毒品危害，同時(shí)也是協(xié)同治理的典型。

（二）動(dòng)因

1.參與方的直接動(dòng)機(jī)：

由于外部環(huán)境的推動(dòng)，可能構(gòu)成各參與方的協(xié)作，但是各方自身的參與動(dòng)機(jī)才是協(xié)同行為能夠穩(wěn)定的決定因素。從政府方面考慮，由于財(cái)力、人力、能力各方面條件的限制，政府單憑一己之力已經(jīng)無法解決現(xiàn)加今形勢(shì)復(fù)雜的毒品問題，政府必須將權(quán)力放交給社會(huì)一部分。與政府相比，社會(huì)組織有著很強(qiáng)的而靈活性，可以雇傭?qū)I(yè)從事禁毒領(lǐng)域的工作者，對(duì)于基層禁毒出現(xiàn)的問題可以快速的反饋，解決方式也不局限于單純的行政管理方式。禁毒社會(huì)組織的動(dòng)機(jī)可以是組織自身定位、組織價(jià)值觀的取向，吸引資金支持以及得到更多的社會(huì)資源等方面。

2.領(lǐng)導(dǎo)力：

領(lǐng)導(dǎo)主體在培養(yǎng)協(xié)同精神方面具有非常重要的作用，特另0是在各方動(dòng)機(jī)不強(qiáng)、權(quán)力、資源不平等的情況下。禁毒工作社會(huì)化由各層禁毒委直接領(lǐng)導(dǎo)，但由于禁毒工作特殊性，執(zhí)法權(quán)相對(duì)集中，在毒品犯罪打擊過程中，公安機(jī)關(guān)一直是打擊毒品犯罪的領(lǐng)導(dǎo)者。在禁毒工作的其他領(lǐng)域，公安機(jī)關(guān)也發(fā)揮了不可替代的引領(lǐng)作用。其中，在毒品預(yù)防教育、戒毒康復(fù)、易制毒化學(xué)品管理等領(lǐng)域，公安部門協(xié)同禁毒委各個(gè)成員單位，如教育、民政、共青團(tuán)、婦聯(lián)、衛(wèi)生、海關(guān)、交通、人力資源等等多個(gè)部門，包括社區(qū)、學(xué)校、社會(huì)組織，作為多元化的治理主體共同開展面向社會(huì)的禁毒工作。

（三）協(xié)同引擎

1.有效參與：

公眾參與的范圍、程度和有序過程都是參與有效性的標(biāo)準(zhǔn)。在禁毒社會(huì)化的過程中，應(yīng)運(yùn)用各種手段鼓勵(lì)各個(gè)部門、社會(huì)組織以及個(gè)人參與到禁毒人民戰(zhàn)爭(zhēng)中來，并放權(quán)讓參與主體能夠有自主創(chuàng)新的空間，賦予參與禁毒工作社會(huì)化各方充分的話語權(quán)，逐漸變被動(dòng)完成工作變?yōu)橹鲃?dòng)參與項(xiàng)目。例如在毒品預(yù)防教育過程當(dāng)中，禁毒社會(huì)組織可以深入社區(qū)、學(xué)校開展不同形式的貼近群眾生活的宣傳。政府在這個(gè)過程中應(yīng)整合參與各方的建議和訴求，為他們提供一定的便利條件，轉(zhuǎn)變角色，從管制型政府向服務(wù)型政府不斷轉(zhuǎn)型。領(lǐng)導(dǎo)者還需要挖掘出各參與方的有益資源，如何有效的利用各成員單位的資源，達(dá)到協(xié)同效果的最優(yōu)化，值得思考。

2.共同目標(biāo)：

明確的共同目標(biāo)對(duì)于禁毒工作社會(huì)化來說是一個(gè)良好的開始，當(dāng)政府制定政策時(shí)，會(huì)有一個(gè)共同的目標(biāo)作為引導(dǎo)。從我國(guó)毒情形勢(shì)來看，很多禁毒工作需要不同部門的共同配合，但各部門服務(wù)對(duì)象以及服務(wù)內(nèi)容的不同，其目標(biāo)也會(huì)有所區(qū)別。清晰的共同目標(biāo)并不是在初始階段就能夠輕易達(dá)成的，這就要求政府在法律法規(guī)和政策制定過程中要包含明顯的價(jià)值取向、設(shè)定共同目標(biāo)，將協(xié)同治理的各方引導(dǎo)到統(tǒng)一的道路上來。

（四）協(xié)同行為

在協(xié)同治理中各個(gè)參與方為了達(dá)成共同目標(biāo)的行為都叫做協(xié)同行為。概括的說，禁毒工作社會(huì)化的協(xié)同行為可以包括獲取廣泛的群眾支持、對(duì)公眾進(jìn)行毒品預(yù)防教育、實(shí)施新的禁毒政策或者法律、法規(guī)、整合禁毒委各成員單位的可用資源、創(chuàng)新新型的戒毒康復(fù)模式、禁毒工作的監(jiān)督和反饋等等。協(xié)同行為發(fā)生的過程比較復(fù)雜，尤其是在禁毒工作深入社會(huì)方方面面的環(huán)境之下，政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)各個(gè)因素都會(huì)對(duì)其造成很大影響。例如青少年毒品預(yù)防教育“6·27”工程，在協(xié)同過程中就經(jīng)歷了問題設(shè)定、前期溝通和實(shí)施三個(gè)過程。首先是設(shè)定問題，目的是全面加強(qiáng)少年毒品預(yù)防教育工作，遏制合成毒品不斷侵害青少年的態(tài)勢(shì)。接下來是進(jìn)行溝通，國(guó)家禁毒委員會(huì)辦公室、中宣部、教育部等14各部門聯(lián)合制定了《全國(guó)青少年毒品預(yù)防教育工作規(guī)劃（2016-2018）》，在制定之前經(jīng)歷了多次前期溝通的過程，禁毒委各成員單位之間通過不斷協(xié)商、座談，將信息和資源共享、互通，共同設(shè)定規(guī)則以及協(xié)同治理方式。在規(guī)劃的后期實(shí)施過程中也在不斷吸取各參與方意見，不斷完善考核、評(píng)估以及問責(zé)的機(jī)制。到現(xiàn)階段為止，“6·27”工程的協(xié)同治理達(dá)到了很好的效果。

（五）協(xié)同效果

協(xié)同效果不僅體現(xiàn)在共同目標(biāo)的最終達(dá)成，效果可以是政府出臺(tái)的新政策；可以是禁毒工作社會(huì)化各參與方態(tài)度與參與程度的改變；可以是共同協(xié)作后新的技術(shù)創(chuàng)新；可以是在協(xié)同過程中對(duì)禁毒工作的各項(xiàng)方面產(chǎn)生的任何影響。所以，若想研究何種指標(biāo)促進(jìn)了禁毒工作社會(huì)化發(fā)展，必須做好協(xié)同治理過程中的評(píng)估與問責(zé)工作。例如在“6·27”工程中，國(guó)家禁毒委制定了一系列考核指標(biāo)，邀請(qǐng)專業(yè)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)各參與單位進(jìn)行評(píng)估，由此得出各參與方具體執(zhí)行效果，有益之處，借鑒至全國(guó)范圍推廣，沒有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的，則是有一套問責(zé)機(jī)制進(jìn)行跟進(jìn)。

三、對(duì)繼續(xù)完善禁毒工作社會(huì)化的啟示

（一）完善法律法規(guī)建設(shè)，加強(qiáng)政府引導(dǎo)職能

現(xiàn)如今，我國(guó)社會(huì)管理模式發(fā)生了很大的變化，由原來一直是自上而下的管理模式，垂直劃分權(quán)力和責(zé)任，到現(xiàn)在逐漸向“水平化”的管理模式改變，強(qiáng)調(diào)社會(huì)的問題需要社會(huì)治理，將權(quán)力越來越多的交給專業(yè)的社會(huì)組織。但是在這一過程當(dāng)中，政府也應(yīng)注意政策的引導(dǎo)，出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)，進(jìn)一步發(fā)揮好組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)的作用。尤其是在協(xié)同治理的初期，明確禁毒工作的社會(huì)責(zé)任，幫助禁毒社會(huì)組織與政府能夠有效的銜接，完善禁毒社會(huì)組織登記、監(jiān)督、指導(dǎo)、管理有關(guān)規(guī)定，明確社會(huì)組織的權(quán)利和義務(wù)，規(guī)范禁毒社會(huì)組織的成長(zhǎng)，為社會(huì)力量的參與提供法律保障。推動(dòng)出臺(tái)鼓勵(lì)社會(huì)資金參與禁毒事業(yè)的政策，讓更多社會(huì)企業(yè)能夠參與進(jìn)來。

（二）促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展，增強(qiáng)社會(huì)力量引入

政府主動(dòng)適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)改革的大浪潮，將禁毒社會(huì)組織的發(fā)展納入政府的總體布局當(dāng)中。這其中，民政部門應(yīng)出臺(tái)扶持禁毒社會(huì)組織的政策，規(guī)范和創(chuàng)新社會(huì)組織的運(yùn)行模式，鼓勵(lì)民間社會(huì)工作機(jī)構(gòu)積極拓展禁毒社會(huì)工作的方向。財(cái)政、稅務(wù)等部門應(yīng)給予禁毒社會(huì)組織必要的財(cái)政支持和稅收優(yōu)惠政策，激勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)和其他形式的參與禁毒公益事業(yè)，大力支持禁毒基金會(huì)、禁毒協(xié)會(huì)、禁毒社團(tuán)等各類禁毒社會(huì)組織的成長(zhǎng)與發(fā)展。

與此同時(shí)，大力推進(jìn)項(xiàng)目制發(fā)展，以政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的形式，為禁毒社會(huì)組織爭(zhēng)取專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，充分利用專業(yè)的社會(huì)工作者人才，將部分項(xiàng)目交給社會(huì)力量承擔(dān)，既減輕了公安機(jī)關(guān)的負(fù)荷，同時(shí)充分利用了專業(yè)的社會(huì)力量，更加有利于禁毒事業(yè)的發(fā)展。項(xiàng)目制的實(shí)施可以化被動(dòng)參與為主動(dòng)出擊，禁毒社會(huì)組織可以根據(jù)自身實(shí)際特點(diǎn)，自主選擇可以勝任的項(xiàng)目，發(fā)揮自身作用。

專業(yè)禁毒社會(huì)工作者的培養(yǎng)也不容忽視，我國(guó)的禁毒社工正在走向?qū)I(yè)化、職業(yè)化的道路上不斷邁進(jìn)，但是與現(xiàn)今禁毒形勢(shì)的要求仍有相當(dāng)大的一段差距，社工的成長(zhǎng)和發(fā)展急需政府的關(guān)注和支持。