以法治思維推進(jìn)依法行政

郝燕

摘要 十八屆四中全會(huì)召開(kāi)以后，依法治國(guó)進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段。同時(shí)，十八大報(bào)告中指出，要“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力”。運(yùn)用法治思維和法治方式提高依法行政的能力已然成為廣大領(lǐng)導(dǎo)干部的必修課。

關(guān)鍵詞 法治思維 憲法 依法行政

中圖分類號(hào)：D60 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.350

十八屆四中全會(huì)以依法治國(guó)為主題，標(biāo)示著我國(guó)的法治建設(shè)正邁入一個(gè)新的階段，是我國(guó)法治建設(shè)從無(wú)到有，從零落到日臻完善、成熟的一個(gè)見(jiàn)證。自建國(guó)后我國(guó)的法制發(fā)展有起有落，有成績(jī)更有挫折，一直到黨的十五大，我們開(kāi)始提法治。十六大報(bào)告中第一次提出依法治國(guó)是治理國(guó)家的基本方略。法治的命題高度被不斷的提升。并且在十八大報(bào)告中我們還提出要“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力”。

先有法治的觀念，才能有法治的現(xiàn)象。即便能夠意識(shí)到法治對(duì)于廣大公職人員提高依法行政能力的重要性，但是在工作中很難自覺(jué)選擇法治的思維和法治的方法，無(wú)規(guī)矩不成方圓，這也是我們?yōu)楹螐?qiáng)調(diào)在行政工作中要重視法治思維的原因所在。

一、法治思維的內(nèi)涵

（一）規(guī)則至上

規(guī)則至上，是指以法律原則、既定的法律規(guī)則為依據(jù)，運(yùn)用法律規(guī)則，法律術(shù)語(yǔ)進(jìn)行觀察、思考和判斷。也就是說(shuō)，首先要從講規(guī)矩，講規(guī)則開(kāi)始。如之前提到的十六字方針，第一點(diǎn)就是要求有法可依，首先要制定規(guī)則，才能夠做到接下來(lái)的有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)和違法必究。對(duì)于政府而言，《行政訴訟法》就是為政府樹(shù)規(guī)矩的一部法律，在這部法律中，第一次提出政府的行為也有合法和違法之分，意即政府也有做錯(cuò)事情的可能，另外如“行政執(zhí)法”、“執(zhí)法機(jī)關(guān)”這些概念都是在《行政訴訟法》出臺(tái)后才有的。

（二）權(quán)利本位

權(quán)利本位，就是指在處理涉及公民或法人利益的事務(wù)中，要從他們的權(quán)利角度考慮，公民權(quán)利是公權(quán)力的一條不可逾越的邊界。隨著法制的日臻完善，老百姓的權(quán)利意識(shí)在不斷地覺(jué)醒，尤其是在跟政府部門(mén)就涉及自身利益的事項(xiàng)打交道的過(guò)程中，越來(lái)越有權(quán)利意識(shí)，并且學(xué)會(huì)了用法的方式來(lái)維護(hù)自身的權(quán)益，作為領(lǐng)導(dǎo)干部，如果不懂得法言法語(yǔ)，不擅長(zhǎng)使用法治思維和法治方式，在工作中就會(huì)面臨很多的問(wèn)題和困難。因此，老百姓的權(quán)利意識(shí)不斷覺(jué)醒，法治意識(shí)不斷覺(jué)醒，依法維權(quán)的意識(shí)不斷覺(jué)醒，也在倒逼著我們的公職人員要學(xué)會(huì)運(yùn)用法治思維和法治方式來(lái)處理問(wèn)題。

（三）權(quán)力控制

權(quán)力控制意指法治要求權(quán)力必須受到控制，也就是“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”。因?yàn)闄?quán)力一旦失去約束，就會(huì)膨脹甚至帶來(lái)腐敗的可能。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，可以讓權(quán)力發(fā)揮出他的正能量，對(duì)其在運(yùn)行過(guò)程中有可能產(chǎn)生的負(fù)面影響進(jìn)行約束。美國(guó)布什總統(tǒng)在卸任之前曾經(jīng)發(fā)表過(guò)—個(gè)演講，這個(gè)演講當(dāng)中對(duì)于美國(guó)有一個(gè)評(píng)價(jià)，他說(shuō)美國(guó)強(qiáng)大在哪里？美國(guó)的強(qiáng)大不在于他有強(qiáng)大的國(guó)防，不在于它的海軍陸戰(zhàn)隊(duì)，不在于他有一個(gè)硅谷，而是在于像我這樣權(quán)力巨大的總統(tǒng)都被關(guān)在籠子里行使權(quán)力，他說(shuō)這才是美國(guó)最強(qiáng)大的力量，最大的優(yōu)勢(shì)。其實(shí)這跟一百年前清朝的嚴(yán)復(fù)，他的觀點(diǎn)是—樣的，嚴(yán)復(fù)被叫做最早的一批先進(jìn)中國(guó)人，他當(dāng)時(shí)是被派到國(guó)外學(xué)技術(shù)的，他到英國(guó)之后，有一天很偶然的機(jī)會(huì)，跑去聽(tīng)了一次英國(guó)人開(kāi)庭審判，他就發(fā)現(xiàn)英國(guó)人開(kāi)庭審判的制度比當(dāng)時(shí)清王朝縣官問(wèn)案制度要好得多，就開(kāi)始轉(zhuǎn)行，學(xué)英國(guó)人的政治制度和法律思想，他不是法學(xué)家，但是他對(duì)西方法治思想，法治文化在國(guó)內(nèi)的傳播影響很大。他意識(shí)到法律，制度對(duì)權(quán)力運(yùn)行的一種重要性。

（四）程序優(yōu)先

法治思維要求重視程序，充分發(fā)揮程序的作用。遇到有爭(zhēng)議或糾紛的問(wèn)題，即使是非對(duì)錯(cuò)很清晰，也要嚴(yán)格遵守程序，爭(zhēng)議各方能夠平等地發(fā)表意見(jiàn)。如果在行政活動(dòng)中，沒(méi)有遵循程序?；蛘呗男谐绦虿坏轿?，作出的行政行為很可能無(wú)效甚至違法。比如聽(tīng)證程序，如果一項(xiàng)行政處罰行為中，當(dāng)事人要求聽(tīng)證，行政機(jī)關(guān)就應(yīng)該組織聽(tīng)證，這個(gè)聽(tīng)證就是作出行政處罰前的一道必經(jīng)程序。西方國(guó)家尤其重視程序的作用，如很多西方國(guó)家的司法象征是古希臘里面的正義女神，把它作為司法公正的圖騰。另外，程序也是一種良好、高效的工作方式。不管是為了解決糾紛還是做出某項(xiàng)行政決策，都不能離開(kāi)程序。四中全會(huì)《決定》在科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法和公正司法等方面都強(qiáng)調(diào)程序的重要性，提出重大行政決策必須“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定”確定為法定程序，以“確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過(guò)程公開(kāi)、責(zé)任明確”。

（五）技術(shù)理性

技術(shù)理性就是指要以事實(shí)與規(guī)則認(rèn)定為中心，技術(shù)理性是法治所要求的，它是經(jīng)法律專業(yè)訓(xùn)練的結(jié)果，主要表現(xiàn)在法官、檢察官和律師的思維，在法治要求之下，它也擴(kuò)大到了代表政府執(zhí)法的公務(wù)員甚至更廣泛的范圍。

如何判斷在一項(xiàng)行政行為中有沒(méi)有堅(jiān)守法治思維，一個(gè)重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)就是看如何處理情與法的關(guān)系，當(dāng)然堅(jiān)守法治思維雖然強(qiáng)調(diào)重視邏輯，但不代表對(duì)“情理”的絕對(duì)排斥，而是要求盡量做到在遵守法律邏輯的前提下去關(guān)注情理。不同于喜好以善惡評(píng)價(jià)為中心的大眾思維，亦或是某種道德綁架式的思維習(xí)慣，法治思維是以事實(shí)和規(guī)則來(lái)做出是非判斷的思維活動(dòng)。因此，法治思維要求首先從尊重規(guī)則，服從規(guī)則的邏輯為出發(fā)點(diǎn)，轉(zhuǎn)變過(guò)去的思維慣性，而不能受到大眾思維的左右。

二、提高法治思維的現(xiàn)實(shí)困難

（一）以憲法為基礎(chǔ)的規(guī)則的權(quán)威性缺失

憲法是一個(gè)國(guó)家的根本大法，是母法。他的效力要高于其他任何普通法律，現(xiàn)行憲法第五條規(guī)定：一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。明確了憲法的效力問(wèn)題。公民的基本權(quán)利都應(yīng)該由憲法來(lái)規(guī)定，但是當(dāng)前的憲法面臨的一個(gè)困境之一就是由憲法保護(hù)的公民權(quán)利受到的侵害，不能援引憲法來(lái)保護(hù)。這是憲法不得不面臨的一個(gè)尷尬。下位法也存在這方面的問(wèn)題。究其根源，法律的權(quán)威性沒(méi)有完全的樹(shù)立?，F(xiàn)實(shí)中存在大量的普遍違法、選擇性執(zhí)法等現(xiàn)象，無(wú)疑與法律沒(méi)有權(quán)威有關(guān)。

（二）公權(quán)力濫用，私權(quán)缺乏保障

我們現(xiàn)在的法律基本都已制定完備，方方面面也都有了詳細(xì)、具體的法律根據(jù)，2011年，吳邦國(guó)委員長(zhǎng)宣布中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，就是說(shuō)我們現(xiàn)在的法律已經(jīng)配套了，我們有七大部門(mén)法，在憲法之下，民商法，經(jīng)濟(jì)法，刑法，行政法，社會(huì)法還有訴訟法，一共七個(gè)法律部門(mén)。我們現(xiàn)在有243部法律，740個(gè)行政法規(guī)，8600多地方性法規(guī)，還有一萬(wàn)多的規(guī)章，所以現(xiàn)在很難說(shuō)哪+方面沒(méi)有法律的約束，但是當(dāng)前依法行政存在的主要問(wèn)題在于，立法，只是第一步，我們的法治一個(gè)根本性的缺點(diǎn)就是立法易、但是接下來(lái)的執(zhí)法特別難，跟西方國(guó)家法治狀態(tài)剛好相反。明朝首輔張居正說(shuō)：天下之事，不難于立法，而難于法之必行。就是說(shuō)立法并不難，可以通過(guò)立法禁止任何事情，比如可以禁止燃放煙花爆竹，可以禁止養(yǎng)狗，禁止室內(nèi)吸煙等等，但是在此之前，還需花很大的功夫作如下的思考：那就是實(shí)施這個(gè)法究竟需要多少成本，立法跟法律實(shí)施在法治建設(shè)中的分量是1：9，如果花1分力量去立法，就要花9分的功夫做好法的實(shí)施。

（三）社會(huì)公平正義理念未獲得實(shí)現(xiàn)

“國(guó)無(wú)法則人無(wú)矩，法不公則國(guó)不穩(wěn)?！惫秸x是一個(gè)講法治的社會(huì)的追求，也是法治思維的重要價(jià)值取向。不可否認(rèn)的是，幾輪司法體制改革下來(lái)，我們的法治建設(shè)取得了許多的成績(jī)，如物權(quán)法、行政強(qiáng)制法的制訂，行政許可法的首次修訂等等，然而也應(yīng)看到，法治的缺口依然存在，如由于法院立案門(mén)檻依然很高，信訪受理范圍依然過(guò)寬，法院判決執(zhí)行依然很難，造成了信訪不信法現(xiàn)象的大量存在，嚴(yán)重影響了司法的公信力。

三、運(yùn)用法治思維，提高依法行政能力

（一）尊法——樹(shù)法威

一是要尊重憲法權(quán)威，憲法處在整個(gè)國(guó)家法律體系的最頂層，尊重法律的權(quán)威，首先要尊重憲法權(quán)威。四中全會(huì)將每年十二月四日定為國(guó)家憲法日。全社會(huì)要普遍開(kāi)展憲法教育，弘揚(yáng)憲法精神。并且建立憲法宣誓制度，凡經(jīng)人大及其常委會(huì)選舉或者決定任命的國(guó)家工作人員正式就職時(shí)需公開(kāi)向憲法宣誓。通過(guò)這種方式來(lái)彰顯憲法的權(quán)威。二是要完善憲法監(jiān)督解釋機(jī)制。完善全國(guó)人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制。尤其要做好備案審查，所有的規(guī)范性文件都需納入備案審查范圍，違憲違法的規(guī)范性文件要依法撤銷和糾正。

（二）學(xué)法一明法義

習(xí)總書(shū)記在依法治國(guó)專題研討班上提出：全面依法治國(guó)必須要抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”。領(lǐng)導(dǎo)干部要做尊法學(xué)法守法用法的模范，帶動(dòng)全黨全國(guó)—起努力，推進(jìn)法治中國(guó)、法治政府、法治社會(huì)的建設(shè)。這就要求領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學(xué)法，不僅要學(xué)具體法律條文，還要知悉法的原則，法的價(jià)值以及法的精神。通過(guò)學(xué)法，明確法律授予的公權(quán)力的邊界，權(quán)力行使的原則以及程序，以及相關(guān)法律責(zé)任等等。

（三）守法——知法效

法律的權(quán)威源自人們的內(nèi)心擁護(hù)和信仰，一方面老百姓的權(quán)利實(shí)現(xiàn)需要法律來(lái)保障；另一方面，法律的權(quán)威要靠老百姓來(lái)維護(hù)。要深入開(kāi)展法治宣傳教育，引導(dǎo)人們自覺(jué)守法，遇事找法，問(wèn)題解決靠法。領(lǐng)導(dǎo)干部尤其要帶頭學(xué)法守法，這是引導(dǎo)全民守法，增強(qiáng)全民法治意識(shí)的關(guān)鍵。建立“普法責(zé)任制”、“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”，建立健全行政執(zhí)法人員以案釋法制度，提高普法實(shí)效。

（四）用法—行法權(quán)

一是要做到合法行政。具體指：行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行；沒(méi)有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定。包括主體合法，權(quán)限合法，行為合法以及程序合法。

二是要做到合理行政。具體指：行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)遵循公平、公正的原則。要平等對(duì)待行政管理相對(duì)人，不偏私、不歧視。行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾；所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)；行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理可以采用多種方式實(shí)現(xiàn)行政目的的，應(yīng)當(dāng)避免采用損害當(dāng)事人權(quán)益的方式。行使行政權(quán)力的手段和目的之間要有一定的“比例”關(guān)系。自由裁量，在法律限度以內(nèi)。