司法改革背景下最高院巡回法庭受案范圍優(yōu)化研究

連宸弘

摘要 本文以兩份文件《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》和《最高人民法院關(guān)于巡回法庭審理案件若干問題的規(guī)定》的出臺(tái)為背景，以巡回法庭的受案范圍為研究對(duì)象，以第一巡回法庭運(yùn)行一年以來的實(shí)際受案情況為依托，提出四點(diǎn)巡回法庭受案范圍的優(yōu)化建議，幫助巡回法庭實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)考賦予它的預(yù)設(shè)職能。

關(guān)鍵詞 司法改革 巡回法庭 受案范圍

中圖分類號(hào)：D926.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.336

司法改革辦公室主任賀小榮提到，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）設(shè)立的最高人民法院巡回法庭，其主要政策目標(biāo)是破除司法地方化和優(yōu)化最高人民法院職能定位。2015年1月5日最高人民法院通過的《最高人民法院關(guān)于巡回法庭審理案件若干問題的規(guī)定》第三條、第四條確定了巡回法庭的受案范圍，包括行政和民商事一審案件，行政和民商事二審、申請(qǐng)?jiān)賹彴讣?，刑事案件，依照職?quán)提起再審的案件，涉外和涉港澳臺(tái)案件，程寧性事項(xiàng)和來信來訪事項(xiàng)，排除知識(shí)產(chǎn)權(quán)、涉外商事、海事海商、死刑復(fù)核、國(guó)家賠償、執(zhí)行案件和最高人民檢察院抗訴案件。巡回法庭運(yùn)行一周年以來的現(xiàn)狀表明，巡回法庭實(shí)際受案量和受案類型與《決定》的預(yù)設(shè)職能存在差距。2016年11月中央深改組通過了新增巡回法庭的請(qǐng)示，意味著上述受案范圍的適用區(qū)域?qū)⒗^續(xù)擴(kuò)大，因此確定合理的巡回法庭受案范圍十分重要。本文將從四個(gè)方面提出優(yōu)化巡回法庭受案范圍使其更貼合《決定》精神的建議。

一、新型審判運(yùn)行機(jī)制配合新型受案范圍減輕最高院負(fù)擔(dān)

一國(guó)的最高人民法院一直是處于一個(gè)精英化法院的地位，引領(lǐng)國(guó)內(nèi)的司法風(fēng)向。因而，縱觀世界，各個(gè)最高法院一直將主要精力投入在處理復(fù)雜、宏觀的政治法律問題、制定宏觀司法政策和司法解釋，而非案情簡(jiǎn)單的個(gè)案糾紛。但是，我國(guó)一直強(qiáng)調(diào)中央集權(quán)的執(zhí)政理念，于是我國(guó)最高人民法院的管轄范圍也反映出這一特點(diǎn)，“全國(guó)范圍內(nèi)有重大影響、復(fù)雜的案件”的語(yǔ)言表述體現(xiàn)最高院將審理國(guó)內(nèi)所有案件的權(quán)力收入囊中，只要通過主觀認(rèn)定案件的性質(zhì)是“全國(guó)性的”且“重大復(fù)雜的”。在法治理念更加深入人心的當(dāng)下，糾紛主體更加愿意通過訴訟的方式解決糾紛，訴訟爆炸使得全國(guó)各級(jí)人民法院的審判人員工作量和審理壓力增加，當(dāng)然，最高人民法院也不能幸免。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，最高人民法院每年人均審結(jié)案件的數(shù)量達(dá)到15件左右，每一起案件都是重大復(fù)雜的，適用的程序也非常嚴(yán)格，這導(dǎo)致最高院的審判人員根本無法抽出時(shí)間專心制定司法解釋。

考慮到這一司法現(xiàn)狀，在習(xí)近平主席發(fā)表的關(guān)于推進(jìn)依法治國(guó)《決定》的說明中明確談到要設(shè)立巡回法庭來幫助最高人民法院本部從繁重的案件審理中解脫出來，集中精力制定司法政策和司法解釋、審理對(duì)統(tǒng)一法律適用有重大指導(dǎo)意義的案件。從我們對(duì)第一巡回法庭的調(diào)研成果來看，現(xiàn)行的受案范圍為巡回法庭帶來了案件數(shù)量上的極大挑戰(zhàn)，但巡回法庭獨(dú)特的審判運(yùn)行機(jī)制成功克服了這一困難并擔(dān)負(fù)起了為本部減負(fù)的職能。在運(yùn)行一年的時(shí)間里，深圳第一巡回法庭共受理案件898件，人均結(jié)案70余件。擁有經(jīng)驗(yàn)豐富的法官助理和書記員的幫助、每月因程序性事務(wù)而開會(huì)次數(shù)少、身處異地而不受家庭瑣事的影響，種種因素使得每一位法官一年參與討論的案件多達(dá)300余件，相當(dāng)于本部法官的10倍。由上述巡回法庭的工作成果可知，巡回法庭的審判力量有著一定的潛力，若優(yōu)化后的受案范圍帶來的案件總體數(shù)量與第一年的審理數(shù)量相當(dāng)，那么不僅可以實(shí)現(xiàn)巡回法庭的主要職能，也可以將原本積壓到本部下—個(gè)年度工作量的大量案件通過巡回法庭消化和解決，減輕本部的壓力。隨著巡回法庭數(shù)量的增加，我們可以預(yù)見本部人員專心制定司法解釋統(tǒng)一法律適用將能夠得以實(shí)現(xiàn)。

二、獨(dú)立于本部的受案范圍

從《規(guī)定》第三條的受案范圍來看，巡回法庭并沒有獨(dú)立的案件受理范圍，為呼應(yīng)巡回法庭為最高人民法院組成部分的性質(zhì)，巡回法庭的受案范圍只是訴訟法上為最高人民法院規(guī)定的受案范圍的詳細(xì)列舉。筆者認(rèn)為這樣的設(shè)計(jì)是不太妥當(dāng)?shù)摹Ｔ蛟谟?，巡回法庭的一?xiàng)重要職能為“審理跨行政區(qū)域重大行政與民商事案件”，而現(xiàn)行的受案范圍只是讓巡回法庭充當(dāng)了一個(gè)在巡回區(qū)的最高院審判分部的角色，無法體現(xiàn)其破除司法地方化的決心；同時(shí)，巡回法庭不同于本部，其主要工作就是審理案件，若只是為其規(guī)定它應(yīng)然享有的審判權(quán)力而不考慮實(shí)然情況下它需要審理的案件范圍，將會(huì)使部分條文流于形式，并不能在實(shí)踐中起到實(shí)際作用。經(jīng)過筆者的調(diào)研，在維持巡回法庭作為最高審級(jí)的基礎(chǔ)上，提出了如下的受案范圍優(yōu)化建議。

第一，《規(guī)定》關(guān)于巡回法庭的一審案件參照了最高院管轄的“在全國(guó)有重大影響的案件和認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由本院審理的案件”的規(guī)定。如上所述，該條款是宣誓性的，是一種應(yīng)然的狀態(tài)。但反觀實(shí)踐中，巡回法庭甚至最高院歷史上審理的一審案件都寥寥無幾，這說明該類案件并非巡回法庭亟待解決的案件。同時(shí)，我們還觀察到《規(guī)定》第三條第一款第十一項(xiàng)“最高人民法院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由巡回法庭審理或者辦理的其他案件”作為一項(xiàng)兜底條款已經(jīng)將這類一審案件包括在內(nèi)，第一項(xiàng)、第二項(xiàng)和第十一項(xiàng)實(shí)際上進(jìn)行了重復(fù)規(guī)定，因此巡回法庭審理此類全國(guó)范圍內(nèi)的一審案件的條款可以刪去。

第二，在巡回法庭可以審理的二審、申請(qǐng)?jiān)賹徍鸵缆殭?quán)再審的行政、民商事案件中引入飛躍上訴的案件和跨行政區(qū)劃法院上訴案件，具體在下文提到。

第三，《規(guī)定》第三條第一款第五項(xiàng)規(guī)定了巡回法庭有權(quán)受理刑事申訴案件，那么由此反推全國(guó)性的刑事一審、二審案件實(shí)際上并不在其受案范圍內(nèi)。如前所述“全國(guó)性”這樣的限定詞容易造成無案可審的局面，因此不妨將可能受到地方利益集團(tuán)干預(yù)的涉及經(jīng)濟(jì)、環(huán)境保護(hù)方面的刑事二審案件在未來納入受案范圍。

第四，逐步取消辦理來信來訪事項(xiàng)，具體在下文提到。

第五，關(guān)于涉港澳臺(tái)的民商事案件、司法協(xié)助案件和程序性事項(xiàng)宜保留現(xiàn)有規(guī)定。

三、提高跨行政區(qū)域案件的審理比重

司法地方保護(hù)，或稱司法地方化，是指司法審判人員在審理案件過程中受到地方黨政機(jī)關(guān)或利益團(tuán)體的干擾，導(dǎo)致為維護(hù)地方利益而枉法裁判的一種司法異化現(xiàn)象。過去中國(guó)集權(quán)的行政體制和貧瘠的法制觀念為司法地方保護(hù)的猖獗提供了滋生的溫床，原告就被告的地域管轄模式下出現(xiàn)了訴訟的主客場(chǎng)之分。直到現(xiàn)在，司法獨(dú)立的目標(biāo)依然沒有完全落到實(shí)處，下級(jí)法院人財(cái)物統(tǒng)歸高院管理后，高院及以下仍然可能受到來自省級(jí)政府的干預(yù)。

司法獨(dú)立包括三個(gè)層面的獨(dú)立，法院系統(tǒng)獨(dú)立、法院獨(dú)立和法官獨(dú)立。巡回法庭就是從第二個(gè)層面來解決司法地方化問題的。在首個(gè)提出要設(shè)立巡回法庭的文件《決定》中，甚至只提到了審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件的預(yù)設(shè)職能，從某種程度上說，去司法地方化可能是設(shè)立巡回法庭的首要價(jià)值。在制度設(shè)計(jì)和現(xiàn)實(shí)受案情況來看，巡回法庭主要通過審理行政和民商事二審、申請(qǐng)?jiān)賹彴讣硇惺蛊渎毮?，但是截?016年1月14日，一巡受理的跨行政區(qū)域案件為170件，僅占比18.9%，依然不太理想，因此筆者認(rèn)為可以從巡回法庭的受案范圍設(shè)計(jì)入手來提高跨行政區(qū)域案件的比重。

經(jīng)過綜合比較，比較可行的改革方案有二。第一，飛躍上訴制度，即巡回法庭依申請(qǐng)或依職權(quán)提級(jí)審理省級(jí)法院管轄的跨行政區(qū)域的二審行政、民商事案件。這一制度的優(yōu)點(diǎn)在于，精準(zhǔn)地選取了真正可能存在地方司法保護(hù)但一般無法進(jìn)入最高法院的案件，同時(shí)與當(dāng)前的級(jí)別管轄制度和兩審終審制度的矛盾并非不可調(diào)和，對(duì)當(dāng)事人審級(jí)利益的損害也盡可能減小。實(shí)施飛躍上訴制度，需要訴訟法的管轄制度為其留出一定的空間以免造成無法可依；另外對(duì)于該制度可能引起的案多人少矛盾的加劇問題，更對(duì)巡回法庭審核“可提級(jí)審理案件”提出了更高的要求，主要包括對(duì)“重大復(fù)雜”、“跨行政區(qū)域”等名詞的嚴(yán)格界定，比如為跨行政區(qū)域的民商事案件設(shè)置一定的標(biāo)的額底線，在跨區(qū)域的標(biāo)準(zhǔn)上借鑒美國(guó)的“完全跨州管轄權(quán)理論”等。第二，與跨行政區(qū)劃人民法院體系對(duì)接?！稕Q定》要求跨行政區(qū)劃人民法院辦理跨地區(qū)案件，監(jiān)督政府依法行政，維護(hù)法律正確實(shí)施，這些特點(diǎn)與設(shè)立巡回法庭有一些契合的地方，因而加強(qiáng)這兩個(gè)機(jī)構(gòu)的銜接也就順理成章。巡回法庭受理來自跨區(qū)法院的上訴案件的優(yōu)點(diǎn)在于針對(duì)性強(qiáng)，來自跨區(qū)法院的案件多是法院所在地領(lǐng)導(dǎo)干部插手的案件，正好滿足了巡回法庭對(duì)這一類案件的需求。就第一巡回法庭而言，實(shí)現(xiàn)與廣州鐵路運(yùn)輸法院的對(duì)接，將再次證明廣東作為我國(guó)司法改革前沿陣地的探索精神。

四、逐步取消來信來訪事項(xiàng)辦理

信訪制度在中國(guó)大約已有半個(gè)世紀(jì)的歷史，是新中國(guó)成立初期為溝通黨和人民群眾所創(chuàng)設(shè)的制度?，F(xiàn)代信訪制度本身頗具爭(zhēng)議，在全面推進(jìn)法治建設(shè)的方針下，對(duì)信訪制度的去留一直有不同的聲音。一方面，信訪制度有著深厚的群眾基礎(chǔ)，在法治觀念尚未全面普及的當(dāng)下，貿(mào)然取消可能引起社會(huì)輿論的極大震動(dòng)，導(dǎo)致部分社會(huì)群體的難以接受和不滿。另一方面，信訪作為一種救濟(jì)制度一直游離于法律救濟(jì)體系之外，維持甚至強(qiáng)化信訪的功能將降低法律裁判的權(quán)威，同時(shí)進(jìn)京信訪會(huì)把地方矛盾糾紛和不穩(wěn)定因素帶到首都。自2010年以來，最高人民法院每年登記的來訪案件達(dá)到6萬(wàn)至7萬(wàn)件次。

應(yīng)現(xiàn)實(shí)的迫切需求，巡回法庭受案范圍的《規(guī)定》在受理的十一類案件之外，增加了“依法辦理巡回區(qū)內(nèi)向最高人民法院提出的來信來訪事項(xiàng)”的表述。從前期來看，這一規(guī)定激發(fā)了更多本地申訴信訪案件的產(chǎn)生，這是信訪成本降低、新建司法機(jī)構(gòu)的成立效應(yīng)等多個(gè)原因共同作用的結(jié)果。自2015年2月1日至12月31日，第一巡回法庭接待來訪1萬(wàn)余人次，如一些專家預(yù)測(cè)巡回法庭設(shè)立初期確實(shí)不得不處理大量信訪案件，但是這一段時(shí)期并不如預(yù)測(cè)的那樣“相當(dāng)長(zhǎng)”。目前第一巡回法庭每周的來訪數(shù)量已經(jīng)降至30余件，通過建立數(shù)字化接談室、健全來訪接待規(guī)則、遠(yuǎn)程視頻接訪、“最后一問”制度和律師援助制度等方式，耐心聽取來訪者的訴求和解釋法治背景下的法律救濟(jì)途徑，在一定程度上使一些訪民信服判決或不再來訪。可以見得，當(dāng)初將依法辦理來信來訪事項(xiàng)納入《規(guī)定》確實(shí)起到了就地息訴罷訪的功能。

但即便如此，我們還是應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到信訪案件立案率極低的事實(shí)，大約每1000件案件中會(huì)被立案改判的只有1至2件，信訪作為法定訴訟程序以外的制度極大地浪費(fèi)著司法資源并遷就了訪民對(duì)現(xiàn)行規(guī)則的破壞。因此，筆者建議，隨著作為最高院派出法庭的巡回法庭對(duì)巡回區(qū)內(nèi)陳年積累案件的解決和對(duì)訪民的耐心開導(dǎo)，以及法律訴訟程序的完善與社會(huì)保障體系的建立，未來巡回法庭的受案范圍應(yīng)逐步取消辦理信訪案件。