基于GIS的“多規(guī)合一”技術(shù)方法研究

吳菊　徐剛　王映力

摘 要：我國規(guī)劃種類多，部門規(guī)劃之間協(xié)調(diào)性差，開展“多規(guī)融合”工作，對整合規(guī)劃資源，促進土地集約利用起著重要作用。通過定性分析國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃及城市規(guī)劃之間的關(guān)系，梳理規(guī)劃間的問題。通過ARCGIS平臺對土規(guī)和城規(guī)數(shù)據(jù)進行空間疊加分析，找出兩規(guī)存在的差異性圖斑，并對其進行分析以及合理調(diào)試。基于兩規(guī)差異性圖斑，對癥下藥，從工作組織、規(guī)劃編制技術(shù)、創(chuàng)建信息聯(lián)動平臺、基于項目建設等角度提出政策建議，推動“多規(guī)融合”工作的順利開展。

關(guān)鍵詞：多規(guī)融合 ；民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃；城市規(guī)劃；土地利用總體規(guī)劃；阿城區(qū)

中圖分類號：TU984 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）32-0110-04

在2013年召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議上，習近平總書記指出，空間約束性規(guī)劃薄弱，各類規(guī)劃自成體系、銜接性不夠，并且指出，可以在縣（市）探索國民經(jīng)濟與社會發(fā)展、城鄉(xiāng)建設規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的“三規(guī)合一”或“多規(guī)融合”（以下本文簡稱“三規(guī)”）。

隨著我國城鎮(zhèn)化速度的不斷加快，土地城市化發(fā)展速度超過人口城市化發(fā)展速度[1]，空間用地規(guī)模的擴張加劇了規(guī)劃矛盾，實現(xiàn)空間協(xié)調(diào)發(fā)展迫在眉睫，提出 “三規(guī)合一”的呼聲也越來越高[2]。國內(nèi)學者在城市與區(qū)域的空間發(fā)展理論上提出了空間規(guī)劃協(xié)調(diào)的理論基礎[3，4]。由于我國規(guī)劃職能部門多，規(guī)劃類型豐富，因此根據(jù)自身需要編制的規(guī)劃側(cè)重點自然有別，為解決我國規(guī)劃工作銜接不到位、規(guī)劃內(nèi)容交叉重疊造成土地資源利用效益低、浪費等現(xiàn)象，不少學者提出要梳理規(guī)劃之間的關(guān)系、強化規(guī)劃間銜接工作以及實現(xiàn)創(chuàng)新機制改革等[5，8]。此外，我國多地相繼開展了“三規(guī)合一”實踐工作[9，10]。2008年，廣東省多個城市開展了“三規(guī)合一”實踐，完成了技術(shù)創(chuàng)新到制度創(chuàng)新這一大轉(zhuǎn)變。同時間段，上海市將城市規(guī)劃管理局與房屋土地管理局進行整合，組建了上海市規(guī)劃與國土資源管理局，實現(xiàn)了土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃在“紙面上的統(tǒng)一”。上海市通過"二規(guī)合一”工作建立了全市城鄉(xiāng)建設用地“一張圖”管理流程，實現(xiàn)了在統(tǒng)一的土地數(shù)據(jù)底板上對各類建設項目進行基本農(nóng)田保護控制線、城鄉(xiāng)建設用地范圍控制線、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊范圍控制線的“三線”管控。此外，北京市朝陽區(qū)還進行了土地利用規(guī)劃、空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃及人口規(guī)劃“四規(guī)合一”的探討。

本文 “多規(guī)融合”立足哈爾濱市阿城區(qū)全域背景，基于長期發(fā)展的潛力研究，重視“三規(guī)”部門的相互協(xié)調(diào)，針對“三規(guī)”在規(guī)劃目標、空間管制、功能分區(qū)、用途分類、用地規(guī)模上的不同，對各規(guī)劃進行梳理，找出差異性圖斑并進行原因分析，最終形成一套“多規(guī)融合”的技術(shù)方法，在黑龍江全省推廣應用。

一、研究方法與數(shù)據(jù)來源

（一）研究方法

對比分析法：通過對“三規(guī)”的全方位比對，梳理分析當前各規(guī)劃間的差異性、矛盾點和多規(guī)在工作協(xié)調(diào)中面臨的現(xiàn)實問題。

GIS空間分析法：利用arcgis軟件平臺，將土地利用規(guī)劃（簡稱“土規(guī)”）與城市規(guī)劃（簡稱“城規(guī)”）的用地類型、布局進行疊加分析，得到土規(guī)與城規(guī)的差異性圖斑，從而提出差異性圖斑進行合理調(diào)試的方法。

（二）數(shù)據(jù)來源

本文所用的數(shù)據(jù)來源于哈爾濱市阿城區(qū)城市規(guī)劃中心城區(qū)的所有數(shù)據(jù)以及土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)，采用經(jīng)黑龍江省人民政府依法批準的縣級土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)。

（三）研究技術(shù)路線

本文通過梳理我國規(guī)劃間的關(guān)系，立足于阿城區(qū)規(guī)劃存在的問題，通過GIS技術(shù)手段對土地利用總體規(guī)劃的建設用地空間管制分區(qū)和簡化后的城鄉(xiāng)規(guī)劃數(shù)據(jù)進行疊加，提取差異性圖斑，同時對差異性圖斑進行合理調(diào)試，提出實現(xiàn)“多規(guī)融合”技術(shù)方法的運行機制。

二、“多規(guī)”的現(xiàn)狀和現(xiàn)存的大難題

（一）規(guī)劃間的關(guān)系

“三規(guī)”目標的相似點都是在不同層面上對目標區(qū)域做出合理的統(tǒng)籌安排；不同點在于國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃并沒有落實每一塊土地的用地開發(fā)方向，是宏觀層面上的框架性規(guī)劃，自身并不具備落實空間管制方案的手段。而土規(guī)則具體落實到某地塊的用地性質(zhì)，即開發(fā)使用方向，以此作為實行土地用途管制制度的基礎。城市總體規(guī)劃的目標更加明確具體，以在空間上協(xié)調(diào)各類城鄉(xiāng)建設活動布局為目標，以土地要素為核心，開展空間資源的合理配置和規(guī)劃，實現(xiàn)城鄉(xiāng)各種建設活動規(guī)范化管理，保障社會發(fā)展的整體利益。從國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃到土地利用總體規(guī)劃再到城市總體規(guī)劃，構(gòu)成一個從宏觀到微觀、從長期到近期的展現(xiàn)，并依次形成指導關(guān)系。

（二）阿城區(qū)發(fā)展過程中的問題導向

1.劃編制單位不統(tǒng)一，協(xié)調(diào)困難

由于哈爾濱市存在農(nóng)墾這一獨立機構(gòu)，故該市的土地利用總體規(guī)劃是由哈爾濱市和農(nóng)墾分開編制的。在編制的過程中這兩個機構(gòu)之間協(xié)調(diào)性不好，這就導致同一行政區(qū)范圍內(nèi)的土地利用規(guī)劃本身就存在沖突與銜接性問題。但就城市規(guī)劃而言，在同一行政區(qū)范圍內(nèi)編制工作是統(tǒng)一進行的，所以這就造成了土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃編制兩者的不協(xié)調(diào)。

2.產(chǎn)業(yè)園區(qū)、城鎮(zhèn)建設與發(fā)展趨勢不匹配

因缺乏要素、資源、發(fā)展趨勢的整體評估，造成阿城區(qū)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)和城鎮(zhèn)建設活動遍地開花，加劇與產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展、人口向中心城鎮(zhèn)遷移、土地資源集約高效利用之間的矛盾。同時，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的產(chǎn)業(yè)選擇又存在問題，產(chǎn)業(yè)項目選擇更多的是依賴發(fā)改局與招商局的積極引入，缺乏與國土部門、規(guī)劃部門及環(huán)保部門等部門的有效溝通，容易造成產(chǎn)業(yè)選擇不合理、成本投入過多，資源浪費等現(xiàn)象。

3.建設用地不足，產(chǎn)業(yè)發(fā)展對農(nóng)業(yè)、生態(tài)造成潛在威脅。

部門之間的溝通機制不健全、規(guī)劃體系存在沖突，產(chǎn)業(yè)選擇、空間發(fā)展的無序性問題日益突出，未來產(chǎn)業(yè)項目落戶所需要的建設用地缺乏，而不同空間的管控機制不完善，產(chǎn)業(yè)落戶時極容易對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境造成嚴重破壞。

4.規(guī)劃之間用地分類不同，審批過程存在問題

由于土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃對地塊分類存在歧義，審批流程復雜，審批時間長，導致產(chǎn)業(yè)項目無法落地，損害了企業(yè)、個人及政府的經(jīng)濟效益和社會效益。

三、差異性圖斑分析及調(diào)試方法

由于國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃并沒有涉及到具體地塊的開發(fā)布局，故本章在進行差異性圖斑分析和調(diào)試時僅研究土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃存在的差異性圖斑及其調(diào)試方法。

（一）差異性分析

1.基礎數(shù)據(jù)入庫整理

土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃在本質(zhì)上是一致的，都是對目標地塊的使用性質(zhì)提出意見。兩者的不同在于規(guī)劃對象的土地利用性質(zhì)不同，因此規(guī)劃過程中需要研究考慮的因素條件也各不相同。同時，要構(gòu)建兩規(guī)之間圖件的平臺坐標系統(tǒng)轉(zhuǎn)換系數(shù)，形成統(tǒng)一坐標格式下的圖形數(shù)據(jù)。此外，還要整合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的規(guī)劃數(shù)據(jù)，梳理兩規(guī)圖層要素間的關(guān)系，并保證圖形無拓撲錯誤，形成西安80格式下“兩規(guī)”基礎數(shù)據(jù)庫。

（二）差異處理原則

1.堅守底線，保護生態(tài)

差異圖斑處理時要強化底線思維，保障生態(tài)安全和糧食安全，優(yōu)先劃定生態(tài)保護紅線和基本農(nóng)田保護紅線。

2.嚴控規(guī)模，突出重點

嚴格控制城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模，按照城市建設時序，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)差異圖斑。

3.上下聯(lián)動，有序銜接

差異圖斑的途徑處理辦法應建立上下聯(lián)動機制，協(xié)調(diào)阿城區(qū)與各區(qū)之間用地布局。

（三）用地分類對比

城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類標準采用《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準（GB50137-2011）》，土地利用總體規(guī)劃用地分類標準采用《鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程（TD/T1027-2010）》。將城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類（簡化后的規(guī)劃地類）與土地利用總體規(guī)劃中的建設用地空間管制分區(qū)進行比較分析，合理分析城市規(guī)劃分類中適宜布局為土地利用總體規(guī)劃中的允許建設區(qū)、有條件建設區(qū)以及限制建設區(qū)的類別，建立城鄉(xiāng)用地分類與土地利用總體規(guī)劃建設用地空間管制分區(qū)的對應關(guān)系。

本研究根據(jù)阿城區(qū)實際情況對阿城區(qū)城市規(guī)劃地類進行了簡化和歸并，具體情況見表1。同時形成阿城區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃簡圖，見圖2。圖3為土地利用規(guī)劃中的建設用地空間管制分區(qū)圖。

通過對阿城區(qū)城市規(guī)劃簡化后的圖和土地利用總體規(guī)劃的建設用地管制區(qū)進行空間疊加分析確定一致區(qū)域和差異區(qū)域的面積、位置，分析城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃管制區(qū)的差異類型，包括土規(guī)為城鄉(xiāng)建設用地、城規(guī)為非城鄉(xiāng)建設用地（土規(guī)超城規(guī)）。城規(guī)為城鄉(xiāng)建設用地，土規(guī)為城鄉(xiāng)非建設用地（城規(guī)超土規(guī)）；土規(guī)為有條件建設區(qū)，城規(guī)為非城鄉(xiāng)建設用地。兩規(guī)圖疊加之后得到差異性圖斑，見圖4。圖斑差異性情況見表2。

1.城規(guī)為城鄉(xiāng)建設用地，土規(guī)為非城鄉(xiāng)建設用地

（1）城規(guī)為S類城市內(nèi)部路網(wǎng)、土規(guī)為限制建設區(qū)。處理措施：①已建路網(wǎng)原則上土地利用總體規(guī)劃安排為限制建設區(qū)，可節(jié)省建設用地指標；②未建路網(wǎng)原則上調(diào)入城鄉(xiāng)建設用地。

（2）城規(guī)為A、B1、M、R、U、W類，土規(guī)為允許建設區(qū)。處理措施：涉及基本農(nóng)田部分予以調(diào)出，處于近建范圍內(nèi)部分調(diào)為允許建設區(qū)，其余部分待處理。

（3）城規(guī)為G1類公園綠地，土規(guī)為限制建設區(qū)。處理措施：已建成公園綠地一般不會被建設行為占用，故原則上土地利用總體規(guī)劃安排為限制建設區(qū)。

2.土規(guī)為城鄉(xiāng)建設用地，城規(guī)為非城鄉(xiāng)建設用地

（1）土規(guī)為城鄉(xiāng)建設用地（允許建設區(qū)），城規(guī)為水域。處理措施：城規(guī)中這部分土地在土規(guī)中是不可建設部分，故原則上將土地利用總體規(guī)劃安排為限制建設區(qū)。

（2）土規(guī)為城鄉(xiāng)建設用地（允許建設區(qū)），城規(guī)為H2類用地。處理措施：現(xiàn)狀H2原則上保持不變，繼續(xù)安排為城鄉(xiāng)建設用地。

3.土規(guī)為有條件建設區(qū)，城規(guī)為非城鄉(xiāng)建設用地

處理措施：原則上將該區(qū)域內(nèi)的有條件建設區(qū)全部進行調(diào)整布局。

四、實現(xiàn)“多規(guī)融合”運行機制探索

“多規(guī)融合”的本質(zhì)是利益的協(xié)調(diào)，通過技術(shù)手段僅解決的是“多規(guī)融合”的表面問題，根本上解決“三規(guī)”沖突與不協(xié)調(diào)的出路重點在于體制機制的創(chuàng)新，設計合理的制度，使得“發(fā)展規(guī)劃”、“城鄉(xiāng)規(guī)劃”和“土地規(guī)劃”的指導作用能得到充分的發(fā)揮，進一步解決各級政府、不同部門之間的利益沖突和矛盾，建立一套相互制衡、嚴謹高效的管理和協(xié)調(diào)體制，才是實現(xiàn)真正意義上“多規(guī)融合”的最優(yōu)選擇。

1.建立統(tǒng)一的工作組織機構(gòu)

市級層面成立領(lǐng)導小組，由市委或市政府領(lǐng)導牽頭打破部門沖突，建立統(tǒng)一的工作組織形式和規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)工作機制，推進基礎數(shù)據(jù)、規(guī)劃標準、技術(shù)標準、信息平臺等方面的銜接性，實現(xiàn)各部門信息共享，有助于解決在土地利用規(guī)劃編制中市級與農(nóng)墾“分家”的問題。

2.規(guī)范城市規(guī)劃與土地規(guī)劃編制技術(shù)

建立“多規(guī)融合”的規(guī)劃圖件體系，將城市規(guī)劃與土地規(guī)劃涉及的建設用地規(guī)模區(qū)、有條件建設區(qū)、生態(tài)保護區(qū)等統(tǒng)一整合到“多規(guī)融合” 一張圖上。明確“多規(guī)融合”坐標體系要求，開展“多規(guī)融合”工作應在地方坐標系的基礎上，同時建立與西安80坐標系可以相互無縫轉(zhuǎn)換的轉(zhuǎn)換模型，方便規(guī)劃與國土兩部門分別與各自現(xiàn)有圖形管理體系對接。簡單來說，就是實現(xiàn)“工作在地方坐標系，演示在80坐標系”。

3.建立信息化聯(lián)動平臺

信息聯(lián)動平臺是規(guī)劃“一張圖”的載體，是實施“多規(guī)融合”協(xié)調(diào)機制和控制線管控規(guī)定的技術(shù)保障。實現(xiàn)發(fā)改、國土、規(guī)劃多部門信息融合共享，使規(guī)劃協(xié)同成果一目了然。應本著共建、共享、共用的原則，通過信息聯(lián)動平臺實現(xiàn)跨部門、跨層級、跨網(wǎng)絡的信息融合共享，使得“多規(guī)融合”成果被發(fā)改、國土、規(guī)劃等部門調(diào)用。

4.建立基于項目建設的規(guī)劃協(xié)調(diào)機制

“多規(guī)融合”關(guān)于空間規(guī)劃的矛盾起點主要是對建設項目的選址安排上有所差異，所以解決規(guī)劃沖突問題的最終落腳點也應該圍繞重大建設項目進行合理規(guī)劃。城市規(guī)劃與土地規(guī)劃的技術(shù)銜接，最終的目的也要保證發(fā)展規(guī)劃所提出的地方政府建設項目能夠得以合法合理實施。規(guī)劃部門要努力做好重大項目與城規(guī)的銜接，綜合考慮區(qū)位、市場、建設條件等因素，強化項目選址安排，從宏觀上考慮項目整體空間布局，從而實現(xiàn)項目經(jīng)濟效益、社會效益的最大化。

五、結(jié)論

本文以哈爾濱市阿城區(qū)為例，從“三規(guī)”關(guān)系梳理、存在的問題進行研究，通過GIS技術(shù)手段對建設用地管制空間分區(qū)和城市規(guī)劃簡化后數(shù)據(jù)進行空間疊加分析，從而提取差異性圖斑并對不同類型的差異性圖斑進行合理的調(diào)試。本文提取的差異性圖斑類型共分為三類：第一類土規(guī)為城鄉(xiāng)建設用地，城規(guī)為非城鄉(xiāng)建設用地的面積（土規(guī)超城規(guī)），該類圖斑面積有397.35公頃。第二類城規(guī)為城鄉(xiāng)建設用地，土規(guī)為城鄉(xiāng)非建設用地（城規(guī)超土規(guī)），圖斑面積為517.26公頃。第三類土規(guī)為有條件建設區(qū)，城規(guī)為非城鄉(xiāng)建設用地區(qū)，該類差異性圖斑面積有234.57公頃。針對差異性圖斑的不同類型，依據(jù)差異圖斑處理的原則，分門別類提出了差異性圖斑調(diào)試方法，促進“多規(guī)融合”工作的順利開展。

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Abstract：China's planning variety，poor coordination between the departments of planning，carry out multi gauge integration work，the integration of resources to promote the intensive use of land planning，plays an important role.Through the qualitative analysis of the plan for national economic and social development，the relationship between the overall planning of city planning and land use planning，combing the the problem.Through the platform of ARCGIS and city planning planning and land data spatial overlay analysis，find out the differences of the two rules of patches，and carries on the analysis and reasonable debugging.The difference of two rules of an antidote against the disease spot，based on the work from the organization，planning，creation of information interaction platform，based on the perspective of project construction put forward the policy suggestion，to promote the integration of multi gauge "work smoothly.

Key words：multi rule integration；national economic and social development planning；urban planning；land use planning；A Cheng District

[責任編輯 杜 娟]