突發(fā)事件處置中的緊急救援與國家救助

摘 要：緊急救援與國家救助，是突發(fā)事件處置中最常見的兩種權(quán)利救濟(jì)措施，但兩者蘊(yùn)含的權(quán)利基礎(chǔ)和制度要求卻完全不同，對(duì)國家財(cái)政運(yùn)作的考量也不同。在厘清兩者區(qū)別的基礎(chǔ)上，有必要提出完善制度設(shè)計(jì)的建議，促進(jìn)突發(fā)事件處置中國家財(cái)政運(yùn)作的法治化。

關(guān)鍵詞：突發(fā)事件 處置 緊急救援 國家救助

中圖分類號(hào)：F062.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2017）03-042-03

突發(fā)事件爆發(fā)往往伴隨著人身、財(cái)產(chǎn)損失，受損者獲取權(quán)利救濟(jì)的方式有很多，既可以向國家政府尋求救助，也可以向社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、慈善組織和國際組織尋求幫助，甚至可以向普通人尋求救濟(jì)。其中，最常見的就是緊急救援和國家救助。

一、突發(fā)事件處置中的緊急救援

突發(fā)事件處置中的緊急救援，系指對(duì)突發(fā)事件中正在遭受損害的人及其財(cái)產(chǎn)，提供一定的解救行動(dòng)的制度。在公共危機(jī)管理的流程中，突發(fā)事件處置中的緊急救援屬于一種典型的事中處置措施。

（一）緊急救援的權(quán)利基礎(chǔ)

1.生命健康權(quán)。對(duì)于普通公民而言，生存與發(fā)展是其作為人享有的各項(xiàng)人權(quán)中最基本的內(nèi)容。唯有擁有生命、身體健康，人才能生存和發(fā)展，才可能論及其他基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。雖然很多國家的憲法中并沒有明文規(guī)定生命權(quán)和健康，但這兩項(xiàng)基本權(quán)利作為自然法的意涵卻受到普遍承認(rèn)。我國憲法條文中也可以解讀出生命權(quán)和健康權(quán)的依據(jù)和規(guī)范內(nèi)涵。

突發(fā)事件爆發(fā)往往毫無征兆，身處其中的人生命權(quán)和健康權(quán)很可能遭受威脅和損害，而這種威脅和損害甚至可能是致命的，對(duì)其施以緊急救援，是保護(hù)其生命權(quán)、健康權(quán)的必要舉措。

2.財(cái)產(chǎn)權(quán)。作為公民謀求自身發(fā)展不可或缺的基本要件，作為市場經(jīng)濟(jì)秩序中的一大法律支柱，財(cái)產(chǎn)權(quán)的確立與保護(hù)也是各國憲法的共識(shí)。我國憲法對(duì)此也作出了明確規(guī)定。故而，在突發(fā)事件處置中，對(duì)當(dāng)事人正在遭受損害的財(cái)產(chǎn)施以援手，這也是基本權(quán)利保障的要求。

（二）緊急救援的內(nèi)涵

1.救援主體。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》里對(duì)緊急救援作出了規(guī)定，由履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的人民政府組織有關(guān)部門，調(diào)動(dòng)包括人民解放軍、人民武裝警察部隊(duì)和民兵組織在內(nèi)的應(yīng)急救援隊(duì)伍和社會(huì)力量展開緊急救援。通過該法的規(guī)定可以看出，國家是突發(fā)事件處置的主導(dǎo)者和負(fù)責(zé)人，也是緊急救援的主力軍，畢竟，保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全是政府應(yīng)盡的責(zé)任。其次，社會(huì)力量出于公益和人道主義也可以參加緊急救援，也是救援主體。

2.救援對(duì)象。緊急救援針對(duì)的應(yīng)該是在突發(fā)事件中，生命、人身、財(cái)產(chǎn)正在遭受侵害的當(dāng)事人。這里的當(dāng)事人既包括自然人，也包括組織。也就是說，正遭受財(cái)產(chǎn)損失的組織也是緊急救援的對(duì)象。

3.救援范圍。突發(fā)事件爆發(fā)，當(dāng)事人權(quán)益可能遭受多種侵害，緊急救援的范圍主要限于突發(fā)事件本身給當(dāng)事人所造成的損害，但并不限于此。如果損害系次生災(zāi)害，或是他人行為所致，原則上也要給予救援。

4.救援內(nèi)容。緊急救援主要針對(duì)當(dāng)事人的生命健康和財(cái)產(chǎn)，所以救援的內(nèi)容包括：正遭遇人身危險(xiǎn)的人；當(dāng)事人正遭受損害或即將遭受損害的財(cái)產(chǎn)。

（三）緊急救援的功能

緊急救援的功能或者說目的只有一個(gè)，就是減免當(dāng)事人的生命財(cái)產(chǎn)遭受突發(fā)事件的損害，及時(shí)止損，避免損害繼續(xù)擴(kuò)大。

（四）緊急救援的原則

緊急救援屬于突發(fā)事件中的一種臨場處置措施，以搶險(xiǎn)救人為目的，實(shí)施原則是：

1.生命第一，財(cái)產(chǎn)第二。生命無價(jià)，故而在人和財(cái)產(chǎn)之間，應(yīng)該先救人。

2.生者優(yōu)先，死者次之。緊急救援中，有時(shí)會(huì)遇到當(dāng)事人要求將已經(jīng)遇難的親屬遺體救出，這個(gè)時(shí)候救援者應(yīng)該保持理性，先將周邊其他還活著、依然陷于危難中的人救出來，再救出遇難者遺體，以免延誤時(shí)機(jī)，讓生者錯(cuò)過救援。

3.人優(yōu)先于家畜、寵物。雖然家畜（生產(chǎn)資料）、寵物對(duì)于某些家庭意義非凡，但在緊急救援中，它們應(yīng)該排在自然人之后。

4.危急情況下只救援小型動(dòng)產(chǎn)。不少突發(fā)事件尤其是自然災(zāi)害類事件，一旦爆發(fā)都會(huì)有相應(yīng)的持續(xù)期，比如海嘯、地震等，因?yàn)榍闆r緊急，在救援時(shí)原則上不考慮不便攜帶的財(cái)產(chǎn)，一般只救援輕便的小型動(dòng)產(chǎn)，這是為了確保財(cái)產(chǎn)所有人和救援者的安全。

二、突發(fā)事件處置中的國家救助

突發(fā)事件處置中的國家救助，系指對(duì)在突發(fā)事件中合法權(quán)益遭受損害的當(dāng)事人，由國家免費(fèi)提供一定的物質(zhì)資料、社會(huì)服務(wù)和發(fā)展機(jī)會(huì)，從而救濟(jì)其權(quán)益、幫助其順利度過事件危機(jī)的制度。在公共危機(jī)管理的流程中，突發(fā)事件處置中的國家救助屬于一種事后恢復(fù)與重建措施。

（一）國家救助的權(quán)利基礎(chǔ)

生存權(quán)，是人為了像人那樣生活的權(quán)利。所謂像人那樣生活，就是說人不能像奴隸和牲畜那樣生活，是保全作為人的尊嚴(yán)而生活的權(quán)利。生存權(quán)被人權(quán)公約和世界各國憲法所承認(rèn)。

一般而言，要保障公民的生存權(quán)得以實(shí)現(xiàn)，國家就要提供受教育和就業(yè)的機(jī)會(huì)，確保絕大部分公民能平等地接受基礎(chǔ)教育，能獲得賴以謀生的工作崗位，并且保護(hù)公民的合法財(cái)產(chǎn)，使公民能夠有尊嚴(yán)地生活，保有一定的生活水平。但現(xiàn)代社會(huì)也是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，各種急劇增長的風(fēng)險(xiǎn)，使得普通人的生存權(quán)時(shí)常遭遇威脅，此時(shí)需要國家從另外的層面提供幫助，使公民能夠繼續(xù)生存下去。故而，社會(huì)保障權(quán)作為生存權(quán)的延伸，在各國的憲法中也都有所體現(xiàn)，其體現(xiàn)為一種積極的作為義務(wù)，要求國家主動(dòng)為遭遇生存危機(jī)的公民提供相應(yīng)幫助。

我國《憲法》規(guī)定，當(dāng)公民的生存面臨一定風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，國家有義務(wù)提供相應(yīng)的物質(zhì)幫助和社會(huì)服務(wù)，以保障其克服風(fēng)險(xiǎn)、繼續(xù)生存，并維持一定的生活水平。這也就是突發(fā)事件處置中國家救助的權(quán)利基礎(chǔ)。

（二）國家救助的內(nèi)涵

1.救助主體。突發(fā)事件處置中的國家救助，其救助主體只能是國家，是政府以國家的名義向受損者提供相應(yīng)的救濟(jì)。

2.救助對(duì)象。在突發(fā)事件處置中，國家救助的對(duì)象應(yīng)該是在事件中遭受人身、財(cái)產(chǎn)等損害的人。這種損害可以是事件直接導(dǎo)致的，例如因地震而流離失所的災(zāi)民，也可以是受事件影響而造成的，例如災(zāi)害給某個(gè)行業(yè)帶來致命性打擊，從而使得大量工人失業(yè)短期內(nèi)無法謀生。不管是直接損失還是間接損失，這樣的損失和突發(fā)事件之間一定要有直接的、必然的聯(lián)系。而且，原則上國家救助的對(duì)象應(yīng)該是受突發(fā)事件嚴(yán)重影響的人，換言之，這樣的對(duì)象權(quán)益受損較為嚴(yán)重，已經(jīng)難以維持當(dāng)?shù)禺?dāng)時(shí)的生活水平。若權(quán)益雖然受損但并不嚴(yán)重，可以通過別的途徑很快得到救濟(jì)，那也沒有國家救助的必要。對(duì)此，美國斯坦福法案劃定了一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，將國家救助的對(duì)象準(zhǔn)確界定為“因重大災(zāi)害直接影響而產(chǎn)生某種必要支出和迫切需求但無法通過其他途徑解決這些開支和需求的個(gè)人和家庭?！?/p>

3.救助范圍。突發(fā)事件爆發(fā)，處于事件當(dāng)中的個(gè)人權(quán)益可能遭受多種侵害，但國家救助的范圍僅限于突發(fā)事件本身所造成的損害。如果損害系他人甚至政府行為所致，不屬于國家救助的范圍。

4.救助內(nèi)容。作為一種事后恢復(fù)與重建措施，國家救助的內(nèi)容包括：生產(chǎn)生活資料，諸如食物、藥品、衣物、住房、生產(chǎn)工具、低息或無息貸款等；社會(huì)公共服務(wù)，諸如交通運(yùn)輸、醫(yī)療服務(wù)、心理咨詢、法律援助等；發(fā)展機(jī)會(huì)，諸如未成年人的入學(xué)、成年人的就業(yè)幫扶等；其他利益，如減免稅費(fèi)，特殊政策等。所有的國家救助都不應(yīng)該收取費(fèi)用，這是其與保險(xiǎn)（需要事前繳納保險(xiǎn)費(fèi)）的最大區(qū)別。

（三）國家救助的功能

1.填補(bǔ)損失。在突發(fā)事件處置中，國家救助的主要目的是權(quán)利救濟(jì)，其功能就是讓權(quán)益遭受突發(fā)事件毀損的人能得到救濟(jì)，能維持一定的生活水平。

2.危機(jī)處置。作為一種事后恢復(fù)與重建措施，國家救助還能在一定程度上扼制次生災(zāi)害和危機(jī)的發(fā)生。比如對(duì)在自然災(zāi)害中受傷的人提供免費(fèi)醫(yī)療，給災(zāi)區(qū)噴灑消毒藥劑，這不但可以防止疾病傳播，也能在經(jīng)濟(jì)上給予災(zāi)區(qū)群眾相應(yīng)便利，能安撫災(zāi)民，防范和扼制次生危機(jī)。

（四）國家救助的標(biāo)準(zhǔn)

與緊急救援不同，國家救助并非針對(duì)當(dāng)事人的人身和遇險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)，而是從國家財(cái)政中支出資金，給予當(dāng)事人相應(yīng)的物質(zhì)幫扶和社會(huì)服務(wù)，這種救助不可能隨心而欲，應(yīng)該有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，否則無法讓廣大納稅人信服。目前我國立法尚無統(tǒng)一規(guī)定，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《社會(huì)救助暫行辦法》《自然災(zāi)害救助條例》等法律規(guī)范中雖然對(duì)國家救助義務(wù)作出了規(guī)定，卻并未提及相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。而《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》雖然提及“中央和地方政府應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、自然災(zāi)害生活救助成本及地方救災(zāi)資金安排等因素適時(shí)調(diào)整自然災(zāi)害救助政策和相關(guān)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)”，但也只是抽象、籠統(tǒng)的規(guī)定，并沒有明確具體操作方法。實(shí)踐中一般以突發(fā)事件是否是常規(guī)性事件來區(qū)分不同的救助標(biāo)準(zhǔn)。

1.常規(guī)性突發(fā)事件救助標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)學(xué)者的數(shù)據(jù)分析，我國對(duì)于常規(guī)性的突發(fā)事件，救助標(biāo)準(zhǔn)的確立主要依據(jù)下面四個(gè)要素：一是政府財(cái)力。國家救助由國家承擔(dān)，所以救助的標(biāo)準(zhǔn)肯定與政府財(cái)力有關(guān)。按照《預(yù)算法》的規(guī)定，政府用于突發(fā)事件處置的各種經(jīng)費(fèi)都是經(jīng)過財(cái)政預(yù)算后預(yù)先設(shè)置的。可見倘若政府財(cái)力雄厚，預(yù)留的經(jīng)費(fèi)相對(duì)更充足，那么確立的救助標(biāo)準(zhǔn)就會(huì)高一些。二是居民消費(fèi)水平。突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，當(dāng)?shù)禺?dāng)時(shí)的生活水平，即居民的普通消費(fèi)水平也決定了救助的標(biāo)準(zhǔn)高低。三是救助對(duì)象的數(shù)量。救助對(duì)象的數(shù)量與救助標(biāo)準(zhǔn)之間成反比關(guān)系，原則上，如果國家財(cái)政用于救助的總量固定，那么需要救助的人越多，救助標(biāo)準(zhǔn)越低，反之越高。四是救助對(duì)象的需求。目前很多規(guī)定都體現(xiàn)出救助對(duì)象的需求與個(gè)體救助標(biāo)準(zhǔn)之間具有關(guān)聯(lián)性，如2004年民政部《災(zāi)區(qū)民房恢復(fù)重建管理工作規(guī)程》規(guī)定，“具體到戶補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按建房對(duì)象分類制定，建房對(duì)象一般分為四種類型：即房屋全倒塌戶、部分房屋倒塌戶、嚴(yán)重危房戶和房屋損壞嚴(yán)重必須修復(fù)的戶。實(shí)行民主評(píng)議和張榜公布的辦法，確定建房對(duì)象的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的確定要突出重點(diǎn)，不得平均分配?！?012年民政部《關(guān)于加強(qiáng)自然災(zāi)害救助評(píng)估工作的指導(dǎo)意見》為倒損農(nóng)房重建救助需求規(guī)定的評(píng)估指標(biāo)中也包括了“需救助對(duì)象的構(gòu)成及自救能力”一項(xiàng)。這充分說明，救助對(duì)象的需求越高，個(gè)體救助標(biāo)準(zhǔn)也越高。

2.非常規(guī)性突發(fā)事件的特殊救助標(biāo)準(zhǔn)。所謂非常規(guī)性突發(fā)事件，是指“前兆不充分，具有明顯的復(fù)雜性特征和潛在的次生衍生危害，破壞性嚴(yán)重，采用常規(guī)管理方式難以有效應(yīng)對(duì)的突發(fā)事件?！边@類突發(fā)事件，特殊性較強(qiáng)，破壞性較大，社會(huì)影響較為嚴(yán)重。有學(xué)者對(duì)我國近年來的數(shù)據(jù)進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)此類事件中的受害者所獲得的國家救助明顯高于當(dāng)時(shí)的全國標(biāo)準(zhǔn)，也高于其他同類型常規(guī)性突發(fā)事件的救助標(biāo)準(zhǔn)數(shù)倍甚至數(shù)十倍。

按照亞里士多德的觀點(diǎn)，個(gè)體正義分為分配正義和矯正正義。分配正義的核心是“得其所應(yīng)得”，而矯正正義的核心是“失其所應(yīng)失，補(bǔ)其所不應(yīng)失?！睋?jù)此，對(duì)于突發(fā)事件中的受害者來說，他們的救助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該根據(jù)其具體損失和救助需求來確定。簡言之，此時(shí)的國家救助應(yīng)該恰好能填平受害者的損失，并滿足其實(shí)際的救助需求。我國實(shí)踐中非常規(guī)性突發(fā)事件的國家救助遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于常規(guī)性突發(fā)事件的國家救助，這顯然并不符合個(gè)體正義的要求。

前文已述，作為一種事后恢復(fù)與重建措施，國家救助不但可以填補(bǔ)損失，還具有危機(jī)處置的功能。一般來說，常規(guī)性突發(fā)事件伴隨的多是直接的人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失和環(huán)境破環(huán)，國家救助只要彌補(bǔ)受害者損失，幫助其盡快恢復(fù)事件爆發(fā)前的生活狀態(tài)和水平，就足以扼制次生災(zāi)害和危機(jī)的發(fā)生。但對(duì)于非常規(guī)性突發(fā)事件而言，其往往不可預(yù)測、不可控，事件一旦爆發(fā)，造成的實(shí)際損害和社會(huì)影響都是巨大的，給人們所留下的心理陰影也是巨大的，甚至可能導(dǎo)致流言四起，引發(fā)恐慌、焦慮等負(fù)面情緒盛行，導(dǎo)致很多非理性行為出現(xiàn)，消極因素將在很長時(shí)間內(nèi)難以消弭。如果國家救助僅僅從填補(bǔ)損失的角度出發(fā)，只考慮受害者的實(shí)際受損情況和救助需求，而不考慮受害者乃至社會(huì)公眾心理所承受的巨大壓力和強(qiáng)烈刺激，那么其實(shí)效性將大打折扣，甚至可能無法有效扼制公共危機(jī)的再次爆發(fā)。對(duì)于國家救助而言，危機(jī)處置的目的相比填補(bǔ)損失更為突出，個(gè)體正義必然地要讓位于公共安全，國家政府所做的利益衡量顯然更為復(fù)雜，為了充分滿足公眾對(duì)于公共安全的需求、為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定而適當(dāng)犧牲所謂個(gè)體正義方面的平等，這應(yīng)該被視為正當(dāng)。

3.制度設(shè)計(jì)?！巴煌瑑r(jià)”和“同損不同補(bǔ)”的存在，是對(duì)傳統(tǒng)平等觀念的一種挑戰(zhàn)，并且對(duì)規(guī)則意識(shí)形成了挑釁，會(huì)讓人懷疑政府的國家救助帶有很強(qiáng)的恣意性。法律必須對(duì)此作出很好的回應(yīng)，相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)應(yīng)該體現(xiàn)基本公正，以避免公眾將國家救助當(dāng)作政府的政治交易或危機(jī)救急。

（1）完善立法，明確規(guī)定救助標(biāo)準(zhǔn)。全面建設(shè)法治國家，要求我們將一切納入法治的軌道，而制度建設(shè)自然是重要抓手。如果立法可以對(duì)非常規(guī)性突發(fā)事件處置中的特殊救助標(biāo)準(zhǔn)作出明文規(guī)定，就能從制度上予以明確，使之不再遭受合法性的質(zhì)疑。

根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)定，我國的突發(fā)事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件，且按照社會(huì)危害程度、影響范圍等因素，分為特別重大、重大、較大和一般四級(jí)。建議今后的修法中可以明確規(guī)定每類突發(fā)事件每級(jí)的國家救助標(biāo)準(zhǔn)，充分賦予政府在此種情況下使用國家財(cái)政即公共資金的合法性。

立法尤其要對(duì)非常規(guī)性突發(fā)事件予以明確，限定只有此類事件的國家救助可以適用特殊的救助標(biāo)準(zhǔn)，避免實(shí)踐中出現(xiàn)混亂。有學(xué)者指出，非常規(guī)性突發(fā)事件是“特殊中特殊”的事件，其外延十分有限：一是指首次發(fā)生或者以極小的概率偶爾發(fā)生且類型未知，并引發(fā)嚴(yán)重后果的突發(fā)事件，如2003年的SARS疫情；二是指類型雖然已知但難以有效處置，且后果十分嚴(yán)重、損失十分驚人的大規(guī)模突發(fā)事件，如汶川大地震；三是指類型已知的多種常規(guī)突發(fā)事件在一定區(qū)域、短暫時(shí)間內(nèi)同時(shí)或連續(xù)發(fā)生、疊加，相互之間又存在著復(fù)雜的關(guān)聯(lián)，以至于超出了應(yīng)對(duì)主體的常規(guī)處置能力，如2008年的南方大雪災(zāi)。此外，立法還應(yīng)明確，即使是非常規(guī)性突發(fā)事件，也并非一定適用特殊救助標(biāo)準(zhǔn)，只有根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行分析后，認(rèn)定確有必要性和可行性，才能適用特殊救助標(biāo)準(zhǔn)，以扼制次生災(zāi)害和危機(jī)的發(fā)生、穩(wěn)定民心、增進(jìn)團(tuán)結(jié)、穩(wěn)定社會(huì)。

（2）確立程序，兼顧公平與效率。我國對(duì)于突發(fā)事件中的國家救助，主要采取的是行政程序，今后的立法應(yīng)該明確救助程序開始的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，同時(shí)合理界定其與保險(xiǎn)理賠、侵權(quán)訴訟之間的關(guān)系，在確保效率的情況下兼顧公平。

首先，對(duì)于已經(jīng)獲得國家救助的災(zāi)民而言，其獲得的保險(xiǎn)賠付是否應(yīng)該作為平行來源補(bǔ)償被抵扣？對(duì)于這個(gè)問題，筆者持否定觀點(diǎn)，至少在現(xiàn)階段不能抵扣。雖然緊急救援、國家救助、國家賠付、保險(xiǎn)賠付以及社會(huì)捐贈(zèng)共同構(gòu)成災(zāi)民獲得權(quán)利救濟(jì)的途徑，但從長遠(yuǎn)來看，建立發(fā)達(dá)的災(zāi)害保險(xiǎn)體系是解決權(quán)利救濟(jì)，尤其是損害補(bǔ)償?shù)母就緩?。目前我國?zāi)害保險(xiǎn)的投報(bào)率是相當(dāng)?shù)偷模鄬?duì)于突發(fā)事件帶來的巨大損失，保險(xiǎn)賠付簡直是杯水車薪，如果還要將災(zāi)民獲得的保險(xiǎn)賠付從國家救助中抵扣，恐怕會(huì)嚴(yán)重打擊公民投報(bào)的積極性，不利于保險(xiǎn)體系的全面推廣，長遠(yuǎn)看，對(duì)整個(gè)國家也是不利的。故而，建議現(xiàn)階段的立法對(duì)此加以明確，災(zāi)民獲得的保險(xiǎn)賠付不作為國家救助的平行來源補(bǔ)償，不予抵扣。

其次，對(duì)于本身構(gòu)成民事侵權(quán)的突發(fā)事件，應(yīng)當(dāng)如何處理救助程序和侵權(quán)訴訟之間的關(guān)系？有時(shí)候，突發(fā)事件本身所帶來的損害后果可以歸責(zé)于民事侵權(quán)，如食品藥品安全引發(fā)的事件給當(dāng)事人造成的損害按照法律本來應(yīng)該由侵權(quán)人承擔(dān)，但是，巨額賠付帶給整個(gè)行業(yè)的將是滅頂之災(zāi)，甚至可能危及整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)。政府出于公共利益的考量，很可能會(huì)對(duì)侵權(quán)人的責(zé)任范圍作出限制。2008年的“三聚氰胺奶粉事件”爆發(fā)后，法院就曾以不成文的規(guī)定暫不受理受害者家庭對(duì)責(zé)任企業(yè)提起的訴訟，直到由22家責(zé)任企業(yè)籌資成立的“患兒醫(yī)療賠償基金”與絕大多數(shù)受害者家庭達(dá)成賠償協(xié)議之后，法院才零星地受理此類案件。這等犧牲受害者利益而片面偏袒侵權(quán)責(zé)任人的做法，顯然是基于保護(hù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的考量，但倘若受害者放棄訴訟卻不能通過其他途徑獲得與預(yù)期的侵權(quán)賠償數(shù)額相當(dāng)或更高的補(bǔ)償，這種做法就不具有正當(dāng)性，蘊(yùn)含著巨大的道德風(fēng)險(xiǎn)。因此，建議今后的法律可以明確，一旦突發(fā)事件本身構(gòu)成侵權(quán)，只有當(dāng)政府確定的國家救助標(biāo)準(zhǔn)與法定的侵權(quán)賠償數(shù)額相當(dāng)或更高時(shí)，當(dāng)事人才可以將放棄民事訴權(quán)作為接受國家救助的條件。這樣的國家救助使得受害者以更低廉的成本（包括時(shí)間成本）獲取更確定的、更多的救濟(jì)，本質(zhì)并不有違公正。同時(shí)，受害者接受救助方案，就意味著接受和認(rèn)可救助標(biāo)準(zhǔn)，以后再因救助標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生爭議提起訴訟就可以免除司法審查。

最后，可以確立公眾參與程序來解決救助標(biāo)準(zhǔn)的人際差別問題。前文已述，對(duì)于非常規(guī)突發(fā)性事件，其國家救助的標(biāo)準(zhǔn)異于常規(guī)性突發(fā)事件，哪怕是同類事件，救助標(biāo)準(zhǔn)也不可能完全一樣，甚至，基于受害者不同的救助需求，還會(huì)出現(xiàn)人際差別，這是客觀存在的、無法回避的問題。當(dāng)年美國的“9.11事件”對(duì)不同的受害者給予了完全個(gè)別化甚至相當(dāng)懸殊的救助標(biāo)準(zhǔn)，而最終受害者是通過數(shù)千次個(gè)案聽證方才達(dá)成共識(shí)。但我國人口基數(shù)大，一旦爆發(fā)非常規(guī)性突發(fā)事件，波及面甚廣，受害者人數(shù)眾多且素質(zhì)參差不齊，若是也效仿美國采用大規(guī)模個(gè)案聽證，不但成本消耗巨大的，而且延誤了及時(shí)救助的時(shí)機(jī)，可能導(dǎo)致危機(jī)處置陷入僵局，局面更加難以收拾。根據(jù)近年來我國基層民主的發(fā)展情況，可以在法律規(guī)范中明確規(guī)定相應(yīng)的公眾參與機(jī)制，由負(fù)責(zé)處置突發(fā)事件的政府組織和引導(dǎo)一定區(qū)域內(nèi)的被救助對(duì)象，以民主自治的方式參與分配國家救助資金。政府首先確定好國家救助的基本標(biāo)準(zhǔn)，其次通過公共參與引導(dǎo)救助對(duì)象結(jié)合每人每戶的具體受損程度、收入狀況、家庭成員結(jié)構(gòu)、具體救助需求等因素綜合分析，比較公正合理地劃分出救助等級(jí)，最后再確定不同等級(jí)的救助標(biāo)準(zhǔn)，這樣公眾（包括受害者）的接受程度一定會(huì)大大提高。

三、余論

突發(fā)事件處置是對(duì)政府公共管理危機(jī)能力的一種考驗(yàn)，而政府以國家名義開展的緊急救援和國家救助都涉及到國家財(cái)政的支出，從民主法治的角度看，這需要進(jìn)行正當(dāng)性考量。目前的制度設(shè)計(jì)尚不健全，尤其是國家救助的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)盡快法制化。

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（作者單位：中共四川省委黨校 四川成都 610000）

（作者簡介：禹竹蕊，法學(xué)博士，中共四川省委黨校教授。）

（責(zé)編：賈偉）