失信企業(yè)協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒現(xiàn)狀、難點(diǎn)及對策分析

吳非燕

信用監(jiān)管是國家商事登記制度改革后，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的重要戰(zhàn)略舉措，是解決大量商事主體與有限執(zhí)法資源，潛在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與相對落后監(jiān)管手段之間矛盾的治本之策。協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒是信用監(jiān)管的實(shí)現(xiàn)路徑，它是以大數(shù)據(jù)為紐帶，以信用信息平臺為依托，以多部門參與為手段，以聯(lián)合懲戒為核心的新型監(jiān)管模式。

當(dāng)前國家和北京市地方政府高度重視協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒工作。國務(wù)院先后印發(fā)了《關(guān)于運(yùn)用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)對市場主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見》、《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度 加快推進(jìn)社會(huì)誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》等政策性文件，要求通過加強(qiáng)信用體系建設(shè)，構(gòu)建以信用為核心的新型市場監(jiān)管機(jī)制。2016年6月，北京市政府辦公廳印發(fā)了《北京市加強(qiáng)企業(yè)信用體系建設(shè)第二階段行動(dòng)計(jì)劃（2016—2018年）》政策性文件，明確了要健全懲戒激勵(lì)機(jī)制，制定失信主體聯(lián)合懲戒措施，推動(dòng)多部門參與多領(lǐng)域聯(lián)合懲戒工作。

一、當(dāng)前協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒工作開展情況

在市工商局的大力推動(dòng)下，北京市失信企業(yè)協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒框架基本建立，共有45個(gè)政府部門和中央在京單位參與共建，覆蓋企業(yè)注冊、生產(chǎn)、經(jīng)營、注銷全流程。

（一）部門共治的格局基本形成

聯(lián)合懲戒參與部門多、涉及面廣，需要從制度設(shè)計(jì)上著手，梳理相關(guān)法規(guī)依據(jù)、限制方式、配合部門、工作銜接等連接點(diǎn)。鑒于上述考慮，結(jié)合北京市實(shí)際情況，市工商局在國家部委聯(lián)合出臺的《失信企業(yè)協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒合作備忘錄》基礎(chǔ)上，牽頭研究制定了《北京市失信企業(yè)協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒合作備忘錄（2016年版）》（以下簡稱《備忘錄》）?！秱渫洝穼⑹邪l(fā)改委、市經(jīng)信委、市商務(wù)委、市公安局、市高院等45個(gè)部門統(tǒng)一納入到失信企業(yè)聯(lián)合懲戒中，涉及任職資格、廣告發(fā)布、公司上市、工程投標(biāo)、評獎(jiǎng)評優(yōu)等100余項(xiàng)監(jiān)管和懲戒領(lǐng)域。

《備忘錄》于2016年11月8日經(jīng)45個(gè)部門聯(lián)合會(huì)簽后正式印發(fā)實(shí)施，作為全市協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒的綱領(lǐng)性文件，確立了工商部門牽頭推動(dòng)，其他成員單位參與共治的工作格局。

（二）職責(zé)清晰的運(yùn)行機(jī)制基本確立

一是明確了各部門在協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒中的分工、職責(zé)和依據(jù)，梳理了全市聯(lián)合懲戒事項(xiàng)清單，確立了信息提供部門、歸集內(nèi)容、應(yīng)用方式及重點(diǎn)領(lǐng)域等，使各部門的工作開展有章可循；二是明確了以北京市企業(yè)信用網(wǎng)為運(yùn)行載體的工作機(jī)制，成員單位按要求通過自動(dòng)交換或手動(dòng)傳輸?shù)确绞綒w集和共享信用信息，信用網(wǎng)作為信用信息原點(diǎn)，及時(shí)將登記注冊、行政許可、行政處罰、經(jīng)營異常、嚴(yán)重違法名單等信用信息交換到成員單位，作為其業(yè)務(wù)審批和行政監(jiān)管的重要參考。三是明確了懲戒效果定期通報(bào)機(jī)制，各成員單位要定期將聯(lián)合懲戒措施的實(shí)施情況、相關(guān)效果、問題困難等通報(bào)給工商部門，作為后續(xù)優(yōu)化和改進(jìn)工作的重要手段。

（三）綜合信用信息運(yùn)行平臺基本完善

作為協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒的運(yùn)行平臺，北京市企業(yè)信用信息網(wǎng)（以下簡稱信用網(wǎng)）經(jīng)過十余年建設(shè)，整體框架基本成熟，主要功能日趨完善。當(dāng)前，信息歸集數(shù)量已增長至7600余萬條，過去四年信息數(shù)量的年均增速為35%；信息來源覆蓋全市55個(gè)政府部門和31家行業(yè)協(xié)會(huì)，全市190余萬市場主體也已開始向網(wǎng)站提供信息；重點(diǎn)歸集了全市41家執(zhí)法單位的提供的近170萬條行政處罰信息、市高級人民法院提供的近400萬條司法信息和370萬條任職限制信息；網(wǎng)站累計(jì)向社會(huì)提供信息查詢14.68億戶次，日均查詢量超過200萬戶次。以上先發(fā)和累積優(yōu)勢，將進(jìn)一步穩(wěn)固信用網(wǎng)核心平臺地位，“馬太效應(yīng)”更加顯著。

（四）相關(guān)領(lǐng)域聯(lián)合懲戒工作有序開展

1、建設(shè)聯(lián)合懲戒黑名單庫

強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng)和業(yè)務(wù)協(xié)同，建設(shè)北京市失信聯(lián)合懲戒黑名單庫。市工商局牽頭將法院刑事司法裁判信息、被吊銷企業(yè)的法定代表人信息、失信被執(zhí)行人信息等整合匯總，形成任職限制數(shù)據(jù)庫，在登記注冊環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)對企業(yè)法定代表人的任職限制。目前，已鎖定被吊銷企業(yè)的法定代表人25萬人，限制全國130余萬“老賴”在企業(yè)任職，鎖定犯罪記錄人員超過6萬人。

2、對非法集資涉案企業(yè)及高管人員采取聯(lián)合懲戒措施

2016年以來，市金融局分三批次向市工商局提供了涉嫌非法集資案件以及法院審理的非法集資案件信息，我局采取了多項(xiàng)限制措施：一是在工商企業(yè)登記系統(tǒng)對208戶本市登記管轄的企業(yè)進(jìn)行鎖定，在變更、注銷登記、投資新設(shè)或參股企業(yè)、增設(shè)分支機(jī)構(gòu)、備案、股權(quán)出質(zhì)登記等方面進(jìn)行限制；二是對457名涉案企業(yè)的法定代表人、董事、監(jiān)事、經(jīng)理等高級管理人員進(jìn)行鎖定，限制其在其他企業(yè)的投資和任職資格；三是對12戶非本市登記管轄的企業(yè)限制其在我市投資及新設(shè)分支機(jī)構(gòu)；四是督促我市傳統(tǒng)媒體單位和部分網(wǎng)絡(luò)媒介單位停止發(fā)布與非法集資活動(dòng)相關(guān)的廣告，加大對涉案企業(yè)相關(guān)廣告的監(jiān)測力度，對監(jiān)測發(fā)現(xiàn)的違規(guī)發(fā)布廣告行為及時(shí)依法處理；五是將涉案企業(yè)及人員信息列入北京市企業(yè)信用信息系統(tǒng)類金融黑名單子庫的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，為下一步開展多部門信用聯(lián)合懲戒做準(zhǔn)備。

3、推動(dòng)經(jīng)營異常企業(yè)限制

市工商局已累計(jì)將17萬戶企業(yè)列入了異常經(jīng)營名錄，限制任職資格超過1600人次。目前，市工商局正與市政務(wù)服務(wù)管理辦公室加強(qiáng)合作，推動(dòng)企業(yè)經(jīng)營異常名錄信息在市投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺的使用?，F(xiàn)已完成工商部門與政務(wù)辦在異常名錄信息方面的交換和共享工作，為市投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺提供數(shù)據(jù)支持，引導(dǎo)在平臺上辦公的成員單位查詢和應(yīng)用企業(yè)經(jīng)營異常信息，對名錄內(nèi)企業(yè)在項(xiàng)目審批或后續(xù)監(jiān)管中予以限制、從嚴(yán)管理。

4、推動(dòng)其他部門聯(lián)動(dòng)懲戒

市地稅局、市國稅局、市經(jīng)信委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于對重大稅收違法案件當(dāng)事人實(shí)施聯(lián)合懲戒措施的合作備忘錄》，在21個(gè)部門間針對重大稅收違法案件當(dāng)事人采取限制出境、限制取得生產(chǎn)許可、限制融資授信等18項(xiàng)聯(lián)合懲戒措施，已累計(jì)將63家企業(yè)列入聯(lián)合懲戒對象，123名法定代表人列入限制出境對象，并對26名代表人的實(shí)際出境行為實(shí)現(xiàn)了阻止。市高法牽頭推進(jìn)對失信被執(zhí)行人的聯(lián)合懲戒，累計(jì)將92399人列入失信被執(zhí)行人“黑名單”，限制嚴(yán)重失信人員購買高檔車票18778人次。市規(guī)劃國土委開展了對違法建設(shè)當(dāng)事人實(shí)施信用聯(lián)合懲戒，凍結(jié)違法建設(shè)當(dāng)事人房產(chǎn)3665處。市安全監(jiān)管局印發(fā)了《北京市安全生產(chǎn)信用體系建設(shè)管理辦法》，對守信企業(yè)提供優(yōu)惠政策，對嚴(yán)重失信企業(yè)在7個(gè)部門間實(shí)行聯(lián)合懲戒。在全市聯(lián)合懲戒的威懾下，10%的“老賴”自動(dòng)履行義務(wù)或達(dá)成和解，近50%的重大稅收違法當(dāng)事人補(bǔ)交了稅款，21%的違法建設(shè)當(dāng)事人自動(dòng)拆除違法建筑。

二、工作推進(jìn)過程中難點(diǎn)及問題分析

（一）法律法規(guī)相對滯后

當(dāng)前我市信用工作的法制環(huán)境還不完善，法制強(qiáng)制手段偏弱，尤其是協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒方面立法不足。目前工作依據(jù)的文件層級為國家至地方的政策性文件，如6月份國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于建立完善守信激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》。政策文件原則性強(qiáng)、操作性稍差，不能直接作為開展聯(lián)合懲戒的執(zhí)法依據(jù)使用，這導(dǎo)致聯(lián)合懲戒力度有限，對失信主體的懲戒應(yīng)用不足。

《立法法》第82條第五款規(guī)定，“沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范”。聯(lián)合懲戒措施，大多屬于多部門共同參與的減損違法經(jīng)營者權(quán)利的規(guī)范。在依法行政的大框架下，如果沒有法律依據(jù)，各部門很難統(tǒng)一認(rèn)識，協(xié)同推進(jìn)難度大。

（二）執(zhí)法協(xié)作相對松散

協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒作為信用監(jiān)管的重要手段，其監(jiān)管方式、運(yùn)作形式都區(qū)別于傳統(tǒng)監(jiān)管。傳統(tǒng)監(jiān)管更傾向于事前審批或事后行政處罰，涉及部門少、形式較單一、手段較粗放，不能滿足“先照后證”改革后市場監(jiān)管需求。信用監(jiān)管以大數(shù)據(jù)分析應(yīng)用和共享共用為基礎(chǔ)，以部門聯(lián)動(dòng)和執(zhí)法協(xié)作為手段，更注重對失信主體未來可預(yù)期利益的限制和削減，實(shí)現(xiàn)從碎片化管理向全鏈條管理轉(zhuǎn)變。

但是當(dāng)前各成員單位在信息系統(tǒng)建設(shè)、數(shù)據(jù)分析應(yīng)用水平、聯(lián)合監(jiān)管觀念等方便存在諸多不一致，造成部門間配合協(xié)同相對松散，工作進(jìn)度不一致、信息歸集不及時(shí)、共享數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，使數(shù)據(jù)共享和信息應(yīng)用能力大打折扣，聯(lián)合懲戒的效果并未凸顯。

（三）信息應(yīng)用相對薄弱

信息歸集是基礎(chǔ)，應(yīng)用是關(guān)鍵，當(dāng)前基于協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒的信息應(yīng)用面還不夠廣、程度還不夠深，應(yīng)用的短板尚未補(bǔ)齊。目前，應(yīng)用更多的集中在同工商部門市場準(zhǔn)入和任職資格限制相關(guān)領(lǐng)域，食品藥品、消防安全、非法集資、合同欺詐、虛假廣告、故意侵犯知識產(chǎn)權(quán)等重點(diǎn)領(lǐng)域的信息應(yīng)用剛剛起步或未起步，多部門參與的信息應(yīng)用機(jī)制還在建設(shè)過程中。

三、做好協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒的建議

（一）加快立法進(jìn)程，強(qiáng)化法律支撐

在推動(dòng)信用社會(huì)發(fā)展過程中，我市要進(jìn)一步加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)，推動(dòng)國家或地方層級立法，明確以法律條文的形式將協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒進(jìn)行固化，確保信用監(jiān)管、聯(lián)合懲戒工作得到法律支撐和制度保障，自上而下推行并減少改革和監(jiān)管的阻力。

根據(jù)公開資料顯示，黑龍江省、貴州省、海南省、遼寧省、湖北省已制定了聯(lián)合懲戒方面的規(guī)范性文件，在企業(yè)失信行為、懲戒措施、實(shí)施方式、主管部門等方面作了明確規(guī)定，其中海南省、湖北省文件效力級別最高，為省級人民政府規(guī)章。上述地方立法對我市信用立法工作有一定的借鑒意義。

（二）加大建設(shè)力度，提升平臺功能

要著力提升信用網(wǎng)的平臺應(yīng)用功能，優(yōu)化協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒信用信息管理系統(tǒng)，將網(wǎng)站建成全市統(tǒng)一的市場監(jiān)管平臺，實(shí)現(xiàn)無缺歸集、發(fā)起響應(yīng)、信息推送、執(zhí)行反饋、信用修復(fù)、異議處理等動(dòng)態(tài)協(xié)同功能。探索推動(dòng)信用網(wǎng)與各成員單位業(yè)務(wù)系統(tǒng)深度融合，將信用信息查詢、應(yīng)用嵌入各成員單位審批監(jiān)管流程中，確保數(shù)據(jù)開放、運(yùn)行順暢、業(yè)務(wù)聯(lián)動(dòng)、懲戒及時(shí)，織就一張覆蓋全市的動(dòng)態(tài)監(jiān)管網(wǎng)。

（三）加強(qiáng)部門配合，理順工作機(jī)制

準(zhǔn)確、及時(shí)、完整的信息是政府部門實(shí)施有效監(jiān)管的基礎(chǔ)，新型監(jiān)管格局和信用監(jiān)管方式需要所有參與單位齊心協(xié)力、齊頭并進(jìn)。要在明細(xì)部門職責(zé)的基礎(chǔ)上進(jìn)行“去碎片化”管理，加強(qiáng)部門協(xié)作配合，完善協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒措施清單，實(shí)現(xiàn)各部門信用數(shù)據(jù)共享共用、動(dòng)態(tài)監(jiān)管協(xié)同聯(lián)動(dòng)、懲戒措施及時(shí)權(quán)威；進(jìn)一步理順工作機(jī)制，牽頭部門要加強(qiáng)工作指導(dǎo)、督促和檢查，細(xì)化任務(wù)分工，強(qiáng)化工作考核，各成員單位要制定落實(shí)方案，加速推進(jìn)懲戒工作開展。

（四）拓寬懲戒渠道，鼓勵(lì)信息應(yīng)用

探索建立聯(lián)合懲戒分類清單制度，通過建立強(qiáng)制性清單和推薦性清單的方式，拓寬監(jiān)管層面、延展懲戒力度。除了依法聯(lián)合執(zhí)行的監(jiān)管和懲戒外，鼓勵(lì)成員單位制定和出臺符合地區(qū)、部門實(shí)際情況，符合褒揚(yáng)誠信、懲戒失信等政策導(dǎo)向的推薦性清單，不斷創(chuàng)新信用監(jiān)管新模式；加大行政監(jiān)管信息的社會(huì)化、市場化應(yīng)用，最大限度向社會(huì)開放市場主體的執(zhí)法、監(jiān)管和處罰等信用信息，通過海量數(shù)據(jù)處理分析，發(fā)布關(guān)于市場主體及其行為的監(jiān)管狀態(tài)，推進(jìn)信用懲戒的社會(huì)化、市場化進(jìn)程；探索相關(guān)自然人失信懲戒，對企業(yè)嚴(yán)重失信行為，在記入和應(yīng)用失信信息時(shí)，同時(shí)記入失信企業(yè)法定代表人、高管、負(fù)責(zé)人、投資人及其他負(fù)有直接責(zé)任人員的個(gè)人信用記錄，研究針對相關(guān)責(zé)任人的聯(lián)合懲戒措施，將失信懲戒落實(shí)到責(zé)任人，強(qiáng)化個(gè)體責(zé)任。

（作者單位：北京市工商局）