工傷認(rèn)定申請(qǐng)材料補(bǔ)正期的完善

■文／李立斌

《工傷保險(xiǎn)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）第十七條、第十八條和第十九條規(guī)定了工傷認(rèn)定申請(qǐng)人提交申請(qǐng)材料的時(shí)間、內(nèi)容和社會(huì)保險(xiǎn)行政部門的受理、調(diào)查義務(wù)。其中，第十八條規(guī)定，工傷認(rèn)定申請(qǐng)人提供材料不完整的，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門應(yīng)當(dāng)一次性書(shū)面告知申請(qǐng)人需要補(bǔ)正的全部材料；申請(qǐng)人按照書(shū)面告知要求補(bǔ)正材料后，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門應(yīng)當(dāng)受理。但條文中對(duì)申請(qǐng)人補(bǔ)正材料的時(shí)間卻沒(méi)有明確的規(guī)定。由此導(dǎo)致很多法律后果，有必要對(duì)此予以探討。

補(bǔ)正時(shí)限不明，引發(fā)不利后果

由于《條例》和《工傷認(rèn)定辦法》均未對(duì)申請(qǐng)材料不全的補(bǔ)正期限作出規(guī)定，導(dǎo)致工傷認(rèn)定工作難以有效開(kāi)展，對(duì)個(gè)人以及相關(guān)方的權(quán)益產(chǎn)生不利影響，容易產(chǎn)生法律糾紛。

《條例》第十九條規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門受理工傷認(rèn)定申請(qǐng)后，根據(jù)審核需要可以對(duì)事故傷害進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，用人單位、職工、工會(huì)組織、醫(yī)療機(jī)構(gòu)以及有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助。即社會(huì)保險(xiǎn)行政部門是在受理工傷認(rèn)定申請(qǐng)后才根據(jù)實(shí)際需要展開(kāi)事故傷害調(diào)查的，在補(bǔ)正材料階段尚未受理工傷認(rèn)定申請(qǐng)，無(wú)法展開(kāi)調(diào)查。由于不能及時(shí)展開(kāi)調(diào)查，隨著時(shí)間流逝，證據(jù)滅失，對(duì)之后的工傷認(rèn)定工作將產(chǎn)生不利影響。例如，受傷職工本人自事故發(fā)生之日起1年內(nèi)的最后1天向社會(huì)保險(xiǎn)行政部門提交工傷認(rèn)定申請(qǐng)，但因其申請(qǐng)材料不齊，被要求限時(shí)補(bǔ)正材料，然而其一直沒(méi)有來(lái)提交，直到收到《補(bǔ)正材料通知書(shū)》之日起1年以后甚至更長(zhǎng)時(shí)間才再提交申請(qǐng)，此時(shí)距離事故發(fā)生時(shí)間已經(jīng)超過(guò)2年甚至更長(zhǎng)，對(duì)傷害事故的調(diào)查將極為困難。

根據(jù)《條例》第十七條規(guī)定，申請(qǐng)工傷認(rèn)定的最長(zhǎng)時(shí)限為1年，法定的可以延期的情形除外。但是現(xiàn)行規(guī)定既未規(guī)定補(bǔ)正的具體時(shí)限，亦未規(guī)定補(bǔ)正期限是否計(jì)算在這1年期限內(nèi)。由此導(dǎo)致第十七條和第十八條在適用中存在沖突。在申請(qǐng)人經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間后提交補(bǔ)正材料，導(dǎo)致提交補(bǔ)正材料時(shí)距離工傷事故或職業(yè)病發(fā)生時(shí)間已經(jīng)超過(guò)1年的，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門如果受理該申請(qǐng)，則超過(guò)了1年期限，違反第十七條規(guī)定；如果不受理，則又違反第十八條“申請(qǐng)人按照書(shū)面告知要求補(bǔ)正材料后，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門應(yīng)當(dāng)受理”之規(guī)定，無(wú)論受理還是不受理，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門均存在法律風(fēng)險(xiǎn)。

如果實(shí)際提交補(bǔ)正材料的期限過(guò)長(zhǎng)，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門在調(diào)查取證上的艱難以及增加的法律風(fēng)險(xiǎn)，在目前司法體系下，不僅可能影響勞動(dòng)者或其親屬的權(quán)益，也會(huì)影響用人單位等相關(guān)主體的權(quán)益，會(huì)導(dǎo)致法律爭(zhēng)議的增多，增加行政和司法處理成本。

實(shí)踐做法及其效力

在實(shí)踐操作中，在申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)材料不齊時(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門會(huì)出具《補(bǔ)正材料通知書(shū)》，并會(huì)在通知書(shū)上明確要求申請(qǐng)人在收到《補(bǔ)正材料通知書(shū)》之日起10日內(nèi)或15日內(nèi)補(bǔ)正材料后再提交申請(qǐng)。

那么，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門在《補(bǔ)正材料通知書(shū)》上填寫(xiě)的提交補(bǔ)正材料時(shí)限有沒(méi)有法律依據(jù)？是否具有合理性？申請(qǐng)人超過(guò)這個(gè)時(shí)限社會(huì)保險(xiǎn)行政部門要不要受理？

對(duì)于實(shí)踐中的這一補(bǔ)正時(shí)限要求，筆者認(rèn)為并無(wú)法律依據(jù)。因?yàn)椤稐l例》里沒(méi)有寫(xiě)明，《工傷認(rèn)定辦法》沒(méi)有規(guī)定，地方的具體實(shí)施細(xì)則里也沒(méi)有明確，所以填寫(xiě)5日、10日或者15日，純粹是社會(huì)保險(xiǎn)行政部門工作人員根據(jù)自己的經(jīng)驗(yàn)、認(rèn)知或者部門內(nèi)部的規(guī)定作出的行政要求，自由裁量的空間很大，其合理性無(wú)法保證，其公平公正性也無(wú)法保證。舉一個(gè)極端的例子。一位受傷職工申請(qǐng)工傷認(rèn)定材料不齊被要求補(bǔ)正材料，如果是碰到工作人員甲接待，甲要求2日內(nèi)補(bǔ)正；如果是碰到工作人員乙接待，乙要求30日內(nèi)補(bǔ)正，這給申請(qǐng)人辦事帶來(lái)的壓力是不一樣的。雖然時(shí)限要求不一的問(wèn)題，在一個(gè)地區(qū)內(nèi)可以通過(guò)行政部門的規(guī)定統(tǒng)一，但是如何確定該具體時(shí)限仍然存在問(wèn)題。

從經(jīng)驗(yàn)角度看，低于5日，過(guò)于倉(cāng)促，顯然不合理；但是高于30日，給申請(qǐng)人足夠的準(zhǔn)備時(shí)間是否就一定合理？也不盡然，這不僅涉及要盡快受理以便進(jìn)行調(diào)查取證，而且涉及工傷認(rèn)定的1年時(shí)限問(wèn)題。如果申請(qǐng)人在事故發(fā)生之日起11.5個(gè)月時(shí)申請(qǐng)工傷認(rèn)定，也同樣給予30日的補(bǔ)正期限就存在問(wèn)題。因此，僅確定一個(gè)具體的期限可能是存在問(wèn)題的。

申請(qǐng)人超過(guò)補(bǔ)正時(shí)限后才提交補(bǔ)正材料，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門要不要受理？這里可能出現(xiàn)兩種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為不要受理。因?yàn)樯鐣?huì)保險(xiǎn)行政部門作為受理工傷認(rèn)定申請(qǐng)的法定機(jī)構(gòu)，已經(jīng)明確了補(bǔ)正材料時(shí)間，具有法律效力，申請(qǐng)人超過(guò)了補(bǔ)正材料的最后期限，就喪失了提交材料的正當(dāng)性，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門理應(yīng)不予受理。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為要受理。因?yàn)閷?duì)申請(qǐng)人來(lái)說(shuō)，“法無(wú)禁止即可為”，法律并沒(méi)有明確規(guī)定補(bǔ)正材料的時(shí)間，《補(bǔ)正材料通知書(shū)》上填寫(xiě)的補(bǔ)正材料時(shí)間，找不到法律條文依據(jù)。對(duì)行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，“法無(wú)授權(quán)不可為”，這個(gè)補(bǔ)正材料時(shí)間只是行政部門自己要求的，它沒(méi)有法律上的強(qiáng)制性和約束力，即使超過(guò)了這個(gè)時(shí)間，申請(qǐng)人也無(wú)需承擔(dān)不利后果。筆者傾向于第二種觀點(diǎn)?！稐l例》沒(méi)有明確規(guī)定申請(qǐng)人補(bǔ)正材料的時(shí)限，在實(shí)踐中可能損害社會(huì)保險(xiǎn)行政部門填寫(xiě)的補(bǔ)正時(shí)間的正當(dāng)性和約束力，使其處于“出爾反爾、自打自臉”的被動(dòng)局面，損害其權(quán)威性、公信力，給工傷認(rèn)定申請(qǐng)受理工作帶來(lái)尷尬和挑戰(zhàn)。

改進(jìn)與完善

筆者認(rèn)為，補(bǔ)正材料的時(shí)限與提起工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)限在屬性上應(yīng)該是一樣的。既然《條例》對(duì)于申請(qǐng)人向社會(huì)保險(xiǎn)行政部門提起工傷認(rèn)定申請(qǐng)有明確的時(shí)限規(guī)定，在賦予工傷認(rèn)定申請(qǐng)人的申請(qǐng)權(quán)利的同時(shí)，也明確要求其應(yīng)承擔(dān)期限約束的義務(wù)和“超時(shí)”的責(zé)任，這體現(xiàn)了申請(qǐng)人權(quán)利和義務(wù)的對(duì)等性。那么同理，補(bǔ)正材料時(shí)限也應(yīng)該由《條例》明確規(guī)定。如果補(bǔ)正材料時(shí)限沒(méi)有法律明確規(guī)定，就相當(dāng)于給申請(qǐng)者無(wú)限的申請(qǐng)權(quán)利而其無(wú)需承擔(dān)“超時(shí)”的責(zé)任，這種權(quán)利和義務(wù)的不對(duì)等，在法律框架設(shè)計(jì)上是不妥的。因此，筆者認(rèn)為，《條例》沒(méi)有明確規(guī)定補(bǔ)正材料時(shí)限是現(xiàn)行《條例》的一個(gè)法律漏洞，不排除有申請(qǐng)人惡意利用這個(gè)漏洞拖延時(shí)間篡改證據(jù)或抹殺證據(jù)，增加社會(huì)保險(xiǎn)行政部門調(diào)查核實(shí)事故真相的難度，最終達(dá)到自己的不當(dāng)目的，而申請(qǐng)人還無(wú)需為拖延時(shí)間承擔(dān)任何法律風(fēng)險(xiǎn)和不利結(jié)果。

建議《條例》或者最高院司法解釋或者地方實(shí)施辦法中，對(duì)補(bǔ)正材料時(shí)間予以明確。對(duì)于在工作時(shí)間和工作場(chǎng)所內(nèi)，因履行工作職責(zé)受到暴力等意外傷害的，需要提交人民法院裁判文書(shū)或者公安部門的證明或者其他證明的，或者在上下班途中，受到非本人主要責(zé)任的交通事故或者城市軌道交通、客運(yùn)輪渡、火車事故傷害的，需要提交公安交通管理部門或者其他相關(guān)部門的證明的等特殊情形需要相關(guān)行政部門出具結(jié)論的情形，申請(qǐng)人自出具結(jié)論之日起在規(guī)定時(shí)間內(nèi)（建議30日內(nèi)，與初次提交申請(qǐng)時(shí)間一樣）補(bǔ)正材料，再提交申請(qǐng)；而一般情形即不需要相關(guān)部門出具結(jié)論的，自收到《補(bǔ)正材料通知書(shū)》之日起30日內(nèi)補(bǔ)正材料；除法定的申請(qǐng)工傷認(rèn)定的期限可延長(zhǎng)的情形以外，申請(qǐng)?zhí)峤谎a(bǔ)正材料的時(shí)間距離事故發(fā)生或患職業(yè)病之日不得超過(guò)1年。逾期提交補(bǔ)正材料的，社會(huì)行政部門不予受理。這樣的法律設(shè)計(jì)，體現(xiàn)了申請(qǐng)人的權(quán)利和義務(wù)對(duì)等的原則，解決了社會(huì)保險(xiǎn)行政部門兩難的不利狀況，有利于提高工傷認(rèn)定的效率，也有利于保障工傷保險(xiǎn)基金的安全。■