我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度發(fā)展階段論

劉冠生，章慧敏(山東理工大學商學院， 山東淄博255000)

我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度發(fā)展階段論

劉冠生，章慧敏
(山東理工大學商學院， 山東淄博255000)

在我國存在了28年的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，為推動我國農(nóng)村養(yǎng)老走上社會保險之路起了重要作用。然而，現(xiàn)有文獻對我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度發(fā)展階段劃分的研究，仍然存在較大分歧。從我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度實踐探索和頂層設計兩方面綜合考慮，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度發(fā)展應該分為“老農(nóng)?！睂嵺`探索與制度設計階段、“新農(nóng)?！睂嵺`探索與制度設計階段和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險并軌實踐探索與制度設計階段。

農(nóng)村養(yǎng)老保險；農(nóng)村社會養(yǎng)老保險；農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度

一、相關文獻對我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度發(fā)展階段劃分

相關文獻對我國農(nóng)村的社會養(yǎng)老保險制度發(fā)展階段劃分，存在較大分歧。現(xiàn)舉幾個有代表性的文獻加以分析。

彭希哲、宋韜等(2002)提出我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度發(fā)展從1986年開始，經(jīng)歷了三個階段，1986—1992 年為試點階段，1992—1998 年為推廣階段，1998—2002 年為衰退階段[1]43。應該說，這種階段劃分依據(jù)和劃分方法是科學合理的，劃分結果也符合當時我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度發(fā)展實際情況。只是受到2002年該文獻發(fā)表的時間限制，無法將此后我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展容納進去，因而難以展示我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度發(fā)展變遷的全貌。

余桔云(2011)則主張，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展從1956年開始。她將我國傳統(tǒng)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度劃分為三個階段。第一個階段是萌芽階段，時間是1956—1986年；第二個階段是探索階段，時間是1986—1992年；第三個階段是曲折發(fā)展階段，時間是1992—2002年[2]56。這種劃分的主要問題是把我國農(nóng)村實行的“五?！敝贫入`屬于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。我國于1956年建立了比較完善的農(nóng)村“五?！敝贫?，但農(nóng)村“五?！敝贫葢搶儆谵r(nóng)村社會救助制度范疇，并不屬于農(nóng)村社會保險制度范疇。社會救助制度和社會保險制度同為我國社會保障體系的兩個并列分支，二者不是隸屬或包含關系，不應作為我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度開始的標志。

安增龍(2004)則認為我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展從1949年開始，經(jīng)歷了四個時期：包括1949—1980年的萌芽期；1981—1992 年的探索期；1993—1997 年的發(fā)展期；1998之后的衰退期。他把20 世紀 80 年代初期在極少數(shù)農(nóng)村出現(xiàn)的養(yǎng)老金退休制度作為我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度萌芽階段和探索階段分界的標志[3]59-63。這種階段劃分的問題在于：第一，把我國農(nóng)村的社會救助制度隸屬于我國農(nóng)村的社會養(yǎng)老保險制度。我國農(nóng)村的社會救助制度是從新中國成立時建立的，但如前所述，農(nóng)村的社會救助制度，不同于農(nóng)村社會保險制度；第二，當時的養(yǎng)老金退休制度也不屬于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，是屬于農(nóng)村社會福利制度的范疇。社會福利制度和社會保險制度也同是我國社會保障體系中的兩個并列分支，二者也不是隸屬或包含關系；第三，對我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度發(fā)展階段的劃分，應該采用國家層面的歷史事實與制度設計，采用極少數(shù)農(nóng)村舉辦的養(yǎng)老金退休制度為標志，其解釋力度是遠遠不夠的。

謝冬水(2008)也主張我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展從1949年開始，它經(jīng)歷了三個時期。第一個時期是從新中國成立到人民公社建立之前(1949—1957年)，這一時期是以農(nóng)民家庭保障為主體的傳統(tǒng)養(yǎng)老保障制度時期；第二個時期是人民公社時期(1958年—20世紀80年代中期)，是以集體保障為主體的社會養(yǎng)老保險制度時期；第三個時期是在20世紀80年代中期之后，是新農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度時期[4]24-26。這種階段劃分的問題在于：首先，這種劃分不僅將我國農(nóng)村養(yǎng)老方面的社會救助制度與農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度相混淆，甚至將我國農(nóng)村家庭養(yǎng)老制度也與農(nóng)村社會保險制度相混淆，完全不符合我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的性質(zhì)和特征。傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老并不具有社會性，這也正是家庭養(yǎng)老與社會保險和社會保障的根本區(qū)別所在；其次，人民公社階段的集體養(yǎng)老保障，雖然在農(nóng)村居民養(yǎng)老方面具有一定社會性，但基本上屬于社會保障制度中的社會福利制度；再次，人民公社階段的集體養(yǎng)老保障，通常是以人民公社或生產(chǎn)大隊為單位舉辦的，社會性層次比較低，發(fā)展也不夠充分，農(nóng)村老人也并不是都能享受。實際上，此時的農(nóng)村養(yǎng)老任務，主要還是由家庭承擔的。

周卉(2015)也認為，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展從1949年開始。她將我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度發(fā)展分為四個階段：農(nóng)村特殊人群社會保險制度階段(1949—1955)；五保戶供養(yǎng)制度階段(1956—1986)；縣級農(nóng)村養(yǎng)老保險制度階段(1986—2002)；新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度階段(2003至今)[5]26-55。這種階段劃分的問題在于：首先，這種劃分同樣混淆了社會救助與社會保險的界限。“農(nóng)村特殊人群”養(yǎng)老和“五保戶供養(yǎng)”制度都屬于社會救助制度而不屬于社會保險制度的范疇；其次，我國已于2014年2月開始將新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度合二為一，建立起城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。也就是說，從2014年2月起，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度已為我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度所取代，原來的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度已經(jīng)不復存在。周卉在2015年仍然認為我國的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度處于新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度階段，與我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度發(fā)展變遷的實際情況明顯不符。需要指出的是，在我國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度建立后的2015年和2017年，仍有大量文獻認為我國仍處于新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度階段，這是令人難以認同的。

二、我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度發(fā)展階段劃分

對我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度發(fā)展階段進行劃分，首先應該確定科學的劃分標準。應該以我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的性質(zhì)和特征為理論根據(jù)，從我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的實踐探索和頂層設計兩方面綜合考慮進行階段劃分，且須以重要的歷史事件作為劃分標志。首先，我國農(nóng)村的社會養(yǎng)老保險制度具有特定的性質(zhì)和特征，特指農(nóng)民依法參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險計劃，在年老退出勞動領域時依法依規(guī)獲取養(yǎng)老金以保障其基本生活的制度。我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度不同于解決農(nóng)村養(yǎng)老問題的社會救助制度和社會福利制度；其次，由我國中央政府主持的、覆蓋全國范圍的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度設計屬于頂層設計。這是因為，只有頂層的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度設計才能在全國農(nóng)村推廣，也才能產(chǎn)生巨大的社會影響和社會成效，才能成為對我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度進行階段劃分的標志。

按照這樣的劃分標準，筆者認為，應該把我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度發(fā)展分為三個階段。

(一)“老農(nóng)?！敝贫鹊膶嵺`探索與制度設計階段(1986—2002年)

“老農(nóng)?！敝贫葘嵺`探索起點的標志性事件是沙洲會議。1986年10月，民政部和國務院部分部委在江蘇省沙洲縣召開農(nóng)村社會保障工作座談會，決定在我國條件較好的農(nóng)村地區(qū)，建立農(nóng)村養(yǎng)老保險。這是我國首次在全國性會議上部署開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作，由此開啟了我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的實踐探索。特別是到20世紀90年代后，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的實踐探索和制度設計工作加快了步伐。國家民政部選擇部分地區(qū)進行探索性試點，幾次召開經(jīng)驗交流會推廣試點地區(qū)經(jīng)驗。1992年1月，民政部印發(fā)了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案(試行)》，這是我國此階段進行農(nóng)村社會保險制度探索的階段性成果。然而，“老農(nóng)?！敝贫鹊膶嵺`探索因其存在諸多缺陷并未堅持下去。從1998年開始，國務院要求對此前開展的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作進行清理整頓，主張將我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險逐步過渡為商業(yè)保險。商業(yè)保險不同于社會保險，因此，這次整頓實際上是要終止我國正在進行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作。不過，這次整頓中，雖然部分地區(qū)出現(xiàn)了農(nóng)民退保現(xiàn)象，但大部分地區(qū)的農(nóng)民并沒有退出農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作實際仍在繼續(xù)推進。

“老農(nóng)?！敝贫软攲釉O計的標志性事件，是《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案(試行)》(下稱《方案》)的印發(fā)。該《方案》既是此前在我國農(nóng)村進行的社會養(yǎng)老保險制度實踐探索的產(chǎn)物，同時也是我國“老農(nóng)?！彪A段農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的頂層設計和全國性規(guī)范。主要理由如下：第一，《方案》是民政部辦公廳根據(jù)國務院的要求主持制定并印發(fā)執(zhí)行的。1990年，國務院明確規(guī)定我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作由民政部負責，要求民政部負責制定農(nóng)村養(yǎng)老保險制度并在全國實行。顯然，這屬于國家層面主持的、覆蓋全國范圍的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的頂層設計；第二，《方案》規(guī)定農(nóng)村居民以個人出資方式參加社會養(yǎng)老保險計劃?！斗桨浮芬?guī)定農(nóng)村以村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為單位組織投保，年齡為20至60周歲的農(nóng)村居民自愿交費參保，國家和集體予以幫扶，投保人員按人立戶記賬建檔。參保人員60周歲以后領取養(yǎng)老保險金。這種農(nóng)民依法參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險計劃，在年老退出勞動領域時依法依規(guī)獲取養(yǎng)老金以保障其基本生活的制度，完全不同于此前我國解決農(nóng)村養(yǎng)老問題的、不需農(nóng)民個人投保參與的社會救助制度和社會福利制度，符合農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的性質(zhì)和特征；第三，《方案》規(guī)定建立從中央到地方、從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到行政村的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理機構，并規(guī)定了各級機構的管理職責。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理機構的建立及其職責履行，為我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的開展提供了全國性的組織保障。

(二)“新農(nóng)?！敝贫鹊膶嵺`探索與制度設計階段(2002—2013年)

“新農(nóng)?！敝贫葘嵺`探索起點的標志性事件，是2002年11月召開的黨的第十六次全國代表大會。十六大報告重申在有條件的地方要探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。為貫徹黨的十六大精神，我國又重啟了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的實踐探索。為了與1986—2002年探索建立的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度相區(qū)別，將此后探索建立的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，稱之為新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，簡稱“新農(nóng)?！?，而將此前探索建立的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度簡稱為“老農(nóng)?！?。2003年11月10日，中華人民共和國勞動和社會保障部發(fā)出《關于做好當前農(nóng)村養(yǎng)老保險工作的通知》(下稱《通知》)，對做好我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作進行了部署，為探索我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度指明了方向。在我國建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，代表著我國社會發(fā)展的趨勢，反映了廣大農(nóng)村居民的愿望?！锻ㄖ奉C發(fā)后，“新農(nóng)?！痹圏c工作迅速在全國推開。

“新農(nóng)保”制度頂層設計的標志性事件，是2009年9月1日頒發(fā)的《國務院關于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》(下簡稱《意見》)?！兑庖姟芬?guī)定農(nóng)民參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，在年老退出勞動領域時獲取養(yǎng)老金以保障基本生活，符合農(nóng)村社會保險的性質(zhì)和特征?！兑庖姟肥怯蓢鴦赵侯C布并在全國范圍實行的，應該屬于國家主持的覆蓋全國范圍的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的頂層設計。《意見》是“新農(nóng)?！睂嵺`探索的成果，與“老農(nóng)?！钡南啾龋钟辛嗽S多新規(guī)定。“新農(nóng)?！焙汀袄限r(nóng)保”在制度設計上的主要區(qū)別在于：第一，“老農(nóng)?！被鹗且詡€人繳費為主，實際執(zhí)行中基本上是自我儲蓄模式，而“新農(nóng)保”基金除了個人繳費參保之外，還有集體參與補助，政府提供補貼更是占了較大的比重，農(nóng)村養(yǎng)老保險的社會化保障水平有了顯著提高；第二，“老農(nóng)?！睂嵭械氖峭耆膫€人賬戶管理，而“新農(nóng)?！边x擇的是社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的管理模式，農(nóng)村養(yǎng)老保險的社會化管理層次也有顯著提高；第三，“老農(nóng)保”是根據(jù)個人交費的標準、年限，確定養(yǎng)老金支付的標準，而“新農(nóng)?！别B(yǎng)老金的支付包括基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金兩部分。在支付標準方面，基礎養(yǎng)老金部分全部由中央政府和地方政府承擔，個人賬戶養(yǎng)老金部分則以個人賬戶的全部儲存額除以139的數(shù)量按月計發(fā)?！兑庖姟返念C布施行，標志著我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的新的制度體系已經(jīng)正式形成，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度又進入了一個新的發(fā)展階段。

(三)我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的并軌階段(2013年至今)

我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度并軌實踐探索起點的標志性事件，是2013年11月召開的中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會。會議要求把在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。2014年2月7日，國務院常務會議決定：按照黨的十八屆三中全會要求，合并新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險兩個保險制度，由此建立起我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。

我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度并軌頂層設計的標志性事件，是2014年2月21日頒布的《國務院關于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》(下稱《意見》)。《意見》規(guī)定了“新農(nóng)?！敝贫群汀俺蔷颖！敝贫群喜⒌娜蝿漳繕?，參照“新農(nóng)?！钡闹贫确桨冈O計了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。我國城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險工作起步較晚但進展較快，從2011年7月開始試點，到2012年就實現(xiàn)了全覆蓋。不過，在我國城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點工作中，一直沒有全國性的統(tǒng)一制度安排，而是由各省、市、自治區(qū)制定相應的指導性意見加以規(guī)范。因此，我國城鄉(xiāng)居民基本社會養(yǎng)老保險制度設計借鑒了“新農(nóng)?！钡闹贫饶Ｊ剑c“新農(nóng)?！钡闹贫仍O計大體上保持了一致。從此，我國農(nóng)村養(yǎng)老社會保險制度走上與城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度并軌的新階段。

三、我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度發(fā)展趨向

新中國成立后，我國社會保險制度從無到有，從覆蓋部分公民到覆蓋全體公民。迄今為止，先后產(chǎn)生過四種各類公民的社會保險制度：職工基本養(yǎng)老保險制度、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度、機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度。這些不同類型的社會養(yǎng)老保險制度，都是在特定歷史背景下產(chǎn)生的。從我國社會保險發(fā)展趨向來看，這些適用不同類型公民的社會保險制度都具有過渡性質(zhì)。就我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度發(fā)展趨向看，應該從“兩?！焙弦蛔呦颉八谋！焙弦?。所謂“兩?！焙弦?，就是我國已經(jīng)實現(xiàn)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度兩個社會保險制度的并軌，由此建立起統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。所謂“四?！焙弦?，就是在 “兩保”合一的基礎上，再與我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度和機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度合并，由此建立起統(tǒng)一的中國公民基本養(yǎng)老保險制度。

從“兩?！焙弦蛔呦颉八谋！焙弦坏闹饕碛桑?/p>

(一)我國有實現(xiàn)“四?！焙弦弧⒔⒔y(tǒng)一的中國公民基本養(yǎng)老保險制度的必要性

首先，這種制度設計能夠充分體現(xiàn)我國公民養(yǎng)老保險制度的公平性和公正性，進而滿足構建和諧社會的要求；其次，這種制度設計可以使我國從事社會保險管理和服務工作的“四套人馬”合并為“一支隊伍”，能夠大大降低我國養(yǎng)老保險機構的管理成本；再次，這種制度設計能夠破除我國公民社會流動的社會養(yǎng)老保險體制障礙，為我國公民地區(qū)流動和職業(yè)流動的自由化和便利化創(chuàng)造條件。

(二)我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度從“兩?！焙弦蛔呦颉八谋！焙弦痪哂锌尚行?/p>

首先，構建社會主義和諧社會的奮斗目標為實現(xiàn)“四?！焙弦坏於苏位A和政策基礎；其次，我國現(xiàn)行的社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的社會養(yǎng)老保險模式為“四?！焙弦惶峁┝饲袑嵖尚械闹贫饶Ｊ?；再次，“兩保”合一的成功整合為實現(xiàn)“四?！焙弦环e累了有益經(jīng)驗。

[1]彭希哲，宋韜．農(nóng)村社會養(yǎng)老保險研究綜述[J]．人口學刊，2002，(5)．

[2]余桔云．新中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度變遷與績效評估[D].南昌：江西財經(jīng)大學，2011．

[3]安增龍．中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度研究[D]．咸陽：西北農(nóng)林科技大學，2004．

[4]謝冬水．我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的制度變遷與創(chuàng)新分析[J]．西安外事學院學報，2008，(5).

[5]周卉．中國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的發(fā)展與反思[D]．長春：吉林大學，2015．

(責任編輯 魯守博)

2017-02-23

劉冠生，男，山東淄博人，山東理工大學商學院教授、碩士生導師；章慧敏，女，安徽桐城人，山東理工大學商學院研究生。

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1672-0040(2017)03-0005-04