基層社會(huì)治理實(shí)踐中制度選擇的“恰適性”邏輯

劉 振，徐立娟

（華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院，上海 200237）

基層社會(huì)治理實(shí)踐中制度選擇的“恰適性”邏輯

劉 振，徐立娟

（華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院，上海 200237）

對(duì)于基層社會(huì)治理中正式制度與非正式制度的關(guān)系，現(xiàn)行討論中有“互補(bǔ)說(shuō)”、“替代說(shuō)”與“沖突說(shuō)”等三種代表性觀點(diǎn)，但這些觀點(diǎn)大都忽略了微觀治理“場(chǎng)域”的問(wèn)題，難以解釋制度變遷的現(xiàn)象。通過(guò)研究C街道物業(yè)管理體制變遷從正式制度失靈到非正式制度起效，再到非正式制度的“負(fù)外部性”致使正式制度“回歸”這樣一個(gè)正式制度與非正式制度“循環(huán)性變遷”的歷程，我們發(fā)現(xiàn)，正式制度與非正式制度之間的關(guān)系并不是一種靜態(tài)結(jié)構(gòu)，而是一個(gè)制度安排隨著社會(huì)情境改變而不斷變化的動(dòng)態(tài)過(guò)程。而促使這種變化的內(nèi)在機(jī)制則在于制度安排對(duì)于治理場(chǎng)域的“恰適性”?；诖?，文章從治理場(chǎng)域中行為主體間關(guān)系的角度探尋制度選擇的“恰適性”邏輯，將其解構(gòu)為治理主體組織邏輯的有機(jī)統(tǒng)一、社區(qū)居民關(guān)系結(jié)構(gòu)的合理適用、社區(qū)居民對(duì)治理主體的組織認(rèn)同等三個(gè)重要特征，以期能為實(shí)際應(yīng)用提供參考與借鑒。

基層社會(huì)治理；正式制度；非正式制度；恰適性

一、文獻(xiàn)回顧和問(wèn)題提出

基層社會(huì)治理直面最復(fù)雜的中國(guó)。制度作為一種行為主體間的規(guī)則在其中扮演著重要的角色。制度有正式制度 （Formal Institution）與非正式制度（Informal Institution）之分，正式制度主要是政府或正式組織有意識(shí)地制定，并以強(qiáng)制力保證實(shí)施的明文規(guī)定；非正式制度則是指人們?cè)陂L(zhǎng)期社會(huì)交往過(guò)程中自發(fā)地形成的，在社會(huì)行動(dòng)主體間不言自明的行為準(zhǔn)則。正式制度與非正式制度是一對(duì)相應(yīng)的概念，共同對(duì)人們的行為起到規(guī)范與約束作用?；鶎由鐣?huì)治理中的諸多問(wèn)題可以通過(guò)二者的關(guān)系去討論。對(duì)于正式制度與非正式制度的關(guān)系及其實(shí)踐應(yīng)用，學(xué)界主要有以下三種代表性觀點(diǎn)：

第一，非正式制度與正式制度的“互補(bǔ)”說(shuō)。在基層社會(huì)治理的研究中，不乏學(xué)者認(rèn)為正式制度與非正式制度之間是一種“互補(bǔ)”的關(guān)系?！罢街贫葘?duì)基層政府治理中的行為主體具有剛性約束，而注重習(xí)俗和道德約束效力的非正式制度則有助于行為主體之間的互動(dòng)與合作，二者在功能上是互補(bǔ)且不可替代的?！盵1]同時(shí)，正式制度與非正式制度之間也是密不可分、相互促進(jìn)的。對(duì)此，有學(xué)者指出“非正式制度的安排能夠促使正式制度安排的出現(xiàn)，同樣，正式制度也為非正式制度的穩(wěn)定和改進(jìn)提供了條件”[2]。在此基礎(chǔ)上，另有學(xué)者強(qiáng)調(diào)正式制度應(yīng)“嵌入”到非正式制度的文化土壤之中，相互支持、互為補(bǔ)充[3]。

第二，非正式制度與正式制度的“替代”說(shuō)。受到諾斯（Douglass C.North）制度變遷理論關(guān)于正式制度與非正式制度相互“替代性”論述的啟發(fā)，有學(xué)者認(rèn)為，正式制度與非正式制度之間是一種具有“優(yōu)劣之分”的可替代關(guān)系。具體而言，任何社會(huì)都離不開(kāi)非正式制度的約束，尤其是在正式制度失去了其本源約束力的時(shí)候，非正式制度替代正式制度更是成為可能[4]。究其原因，隨著社會(huì)改革與變遷，很多正式制度會(huì)發(fā)生改變，但社會(huì)中的非正式制度因其靈活性卻能得以繼續(xù)。對(duì)此，有學(xué)者指出“非正式制度對(duì)于人們?nèi)粘Ｉ畹闹匾圆⒉粌H僅在于其對(duì)正式制度的補(bǔ)充，更重要的是當(dāng)社會(huì)中正式制度缺失或作用薄弱時(shí)，非正式制度極有可能直接替代正式制度發(fā)揮其社會(huì)制約及整合的功能”[5]。

第三，非正式制度與正式制度的“沖突”說(shuō)。在基層社會(huì)治理尤其是鄉(xiāng)村社會(huì)的治理中，也有學(xué)者認(rèn)為，由于正式制度與非正式制度的作用界域不同，二者不可避免地會(huì)發(fā)生沖突[6]。持有此觀點(diǎn)的學(xué)者多數(shù)把正式制度與非正式制度看做是一對(duì)天生的“宿敵”，認(rèn)為非正式制度對(duì)于正式制度起著一種“弱化”、“制約”乃至“挾持”的作用。具體而言，有學(xué)者指出，農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型之后，非正式制度以一種新的形勢(shì)得以延續(xù)與發(fā)展，并作為一種與正式制度相對(duì)應(yīng)的約束力量對(duì)農(nóng)村治理產(chǎn)生較大影響[7]。同樣，有學(xué)者借用20世紀(jì)90年代初計(jì)劃生育推行的數(shù)據(jù)，分析了以宗族為支撐的非正式規(guī)范與以國(guó)家機(jī)器為后盾的正式法律之間的微觀沖突機(jī)制，提出“當(dāng)正式制度和非正式規(guī)范沖突時(shí)，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的規(guī)范約束力會(huì)增加正式制度的執(zhí)行成本，降低其有效性”[8]的觀點(diǎn)。

不難看出，在基層社會(huì)治理中正式制度與非正式制度各有其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，不同學(xué)者對(duì)于二者在基層社會(huì)治理中的關(guān)系也有著不同的看法。但是，是否在每個(gè)治理場(chǎng)域中正式制度與非正式制度的關(guān)系都是固定不變的？筆者認(rèn)為，并非如此。無(wú)論“互補(bǔ)說(shuō)”、“替代說(shuō)”還是“沖突說(shuō)”都忽略了制度應(yīng)用的微觀場(chǎng)域?，F(xiàn)行關(guān)于正式制度與非正式制度關(guān)系的討論并不能有效地解釋我國(guó)基層治理中正式制度與非正式制度關(guān)系變遷的現(xiàn)象?；诖?，本文以C街道社區(qū)物業(yè)管理體制變遷過(guò)程為例，借用社會(huì)學(xué)制度主義中的“恰適性”概念進(jìn)行回應(yīng)與補(bǔ)充。并在此基礎(chǔ)上探求基層社會(huì)治理制度選擇“恰適性”的標(biāo)準(zhǔn)與特征，以期能為實(shí)際應(yīng)用提供一定的參考與借鑒。

二、“恰適性”：正式制度與非正式制度關(guān)系的新視角

“恰適性”（Appropriateness）概念最早由馬奇和奧爾森（James G.March，Johan P.Olsen）提出。 馬奇和奧爾森把制度分為建立在理性（rationality）與交換基礎(chǔ)之上的聚合式制度和建立在歷史、責(zé)任與智理（reason）基礎(chǔ)之上的整合式制度，進(jìn)而在一個(gè)循環(huán)往復(fù)的世界中審視制度的變遷[9]。如其所言，“為了證明更多整合式制度的合理性，可能我們必然說(shuō)服自己相信聚合式制度已然墮落，而權(quán)利與理性辯論與行政自主前景光明。與此同時(shí)，我們還須承認(rèn)，不出幾十年我們將重新發(fā)現(xiàn)整合式制度的缺陷，并再次欣然接受基于自利交換的聚合式制度”[10]（P160）。換言之，制度無(wú)法擺脫這種“左搖右擺”的周期性宿命，整合式制度與聚合式制度不斷經(jīng)歷著周而復(fù)始的變遷。面對(duì)這樣一種“循環(huán)性變遷”，我們探尋的則是一種在沒(méi)有確切結(jié)構(gòu)的世界中祈求確切行為的“恰適性邏輯”[10]（P143）。馬奇和奧爾森把制度與行為完美地結(jié)合了起來(lái)，在他們理解下的“恰適性”主要是指組織行為選擇對(duì)于特定制度的適當(dāng)性。康貝爾（Cambell）則在此基礎(chǔ)上將“恰適性”的概念進(jìn)一步拓展，他把“恰適性”運(yùn)用于制度安排對(duì)于制度環(huán)境適宜性上，提出“某一組織之所以會(huì)采用某種特定的制度形式或?qū)嵺`模式,是因?yàn)楹笳咴谝粋€(gè)更大的文化環(huán)境內(nèi)具有更大的價(jià)值”[11]?？梢钥闯?，此種定義上的“恰適性”是制度的一種自身狀態(tài)隨著周圍環(huán)境的變化而不斷變化發(fā)展的屬性，是一種制度安排對(duì)于環(huán)境的適應(yīng)性。

本文主要是在中觀層面展開(kāi)討論，一方面強(qiáng)調(diào)制度對(duì)環(huán)境與文化的適應(yīng)，另一方面也注重制度對(duì)行為的激勵(lì)與約束作用。具體而言，所謂“恰適性”就是制度對(duì)其存在的環(huán)境和對(duì)與制度相關(guān)行為主體的恰當(dāng)性、適應(yīng)性，是制度與環(huán)境和人的和諧有機(jī)統(tǒng)一，具有合法性、可行性、協(xié)調(diào)性等三個(gè)特征[12]。筆者認(rèn)為，基層社會(huì)治理中制度安排的選擇很大程度上受到治理場(chǎng)域的影響，正式制度與非正式制度也具有類似整合式制度與聚合式制度的“循環(huán)性變遷”現(xiàn)象。無(wú)論是正式制度還是非正式制度都不可能永久獨(dú)占鰲頭，二者也不可能有著固定不變的搭配與組合方式，而是經(jīng)歷著一個(gè)周而復(fù)始的變遷過(guò)程。對(duì)此，我們要做的則是在復(fù)雜多樣的基層社會(huì)治理中發(fā)現(xiàn)制度選擇的“恰適性”邏輯。

三、制度的“循環(huán)性變遷”：基層社會(huì)治理個(gè)案的實(shí)踐邏輯

C街道（鎮(zhèn)）是江蘇省Y市（縣級(jí)市）的城關(guān)鎮(zhèn)，是全市政治、經(jīng)濟(jì)、文化的中心。2006年10月C鎮(zhèn)“撤鎮(zhèn)設(shè)街”，成立了C街道辦事處。作為Y市的中心城區(qū)，C街道（鎮(zhèn)）具有較多的老舊小區(qū)。這些老舊小區(qū)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期“單位制”的產(chǎn)物。在那個(gè)政府包辦年代，小區(qū)中的絕大多數(shù)事務(wù)都由所屬單位負(fù)責(zé)。隨著“單位制”的解體，單位這個(gè)“保姆”也隨之消失，致使國(guó)家與個(gè)人之間缺少了必要的連接體，形成了所謂的“斷裂”[13]。眾所周知，當(dāng)時(shí)我國(guó)的應(yīng)對(duì)策略是大搞社區(qū)建設(shè)，以“社區(qū)制”的形式對(duì)此進(jìn)行彌補(bǔ)和修復(fù)。但在很多情況下，“社區(qū)”并不能成為“單位”的完全替代，也不能承接單位的所有功能，社區(qū)物業(yè)管理就是最好的例證。

C街道（鎮(zhèn)）經(jīng)歷了單位制改革，不少單位尚且不存，這些單位小區(qū)更是成了無(wú)源之水、無(wú)本之木，原先隸屬于單位的物業(yè)管理也被剝離出來(lái)。但此時(shí)，作為居民自治組織的社區(qū)居民委員會(huì)，并沒(méi)有義務(wù)承接此項(xiàng)功能，這也就造成了社區(qū)物業(yè)管理主體的暫時(shí)性缺失，帶來(lái)了社區(qū)物業(yè)的混亂與失序。如何解決這一問(wèn)題成為政府的一項(xiàng)棘手任務(wù)。在考慮了社區(qū)實(shí)際承接能力和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果后，市場(chǎng)承接成了首要選擇。2002年Y市政府成立了H物業(yè)管理公司，由它專門負(fù)責(zé)單位制解體后單位的物業(yè)管理服務(wù)。地處于Y市中心城區(qū)的C鎮(zhèn)，近乎集中了全市所有的老舊小區(qū)，自然成為了H物業(yè)公司服務(wù)的重點(diǎn)。

（一）正式制度的失靈：物業(yè)公司負(fù)責(zé)階段（2002-2005）

在單位制時(shí)期，社區(qū)基本衛(wèi)生的打掃多數(shù)屬于志愿性質(zhì)。有人習(xí)慣早起就幫著清掃院子里的衛(wèi)生；還有不少閑置在家的單位家屬，清掃公共衛(wèi)生打發(fā)時(shí)間，獲得大家的好印象。這并沒(méi)有形成一定的規(guī)章制度和工作規(guī)范，干好、干壞全憑大家的一份“良心”。但作為企業(yè)，H公司更多的是一種“理性人”的行動(dòng)邏輯，公司運(yùn)營(yíng)遵循的是利潤(rùn)最大化、成本最小化的市場(chǎng)法則，公司所做的決策、所制定的制度，很大程度上走的是精心設(shè)計(jì)的“計(jì)算途徑”。于是，H物業(yè)公司對(duì)保潔員的工作規(guī)范和服務(wù)質(zhì)量也就有了一定的要求。H物業(yè)公司逐漸自上而下地制定了《H物業(yè)管理有限公司企業(yè)規(guī)章制度——小區(qū)保潔員工作制度》、《H物業(yè)管理有限公司企業(yè)規(guī)章制度——員工考核制度》等一系列的“正式的”公司管理制度。一位當(dāng)時(shí)的工作人員說(shuō)：“H物業(yè)公司確定了保潔員的工作時(shí)間。按節(jié)氣規(guī)定上、下班時(shí)間，進(jìn)出工作時(shí)每天必須到所在小區(qū)門衛(wèi)登記簽到4次，由各小區(qū)物業(yè)負(fù)責(zé)人直接負(fù)責(zé)。此外，公司規(guī)定了對(duì)保潔員日、周、月的考核：小區(qū)物業(yè)負(fù)責(zé)人必須每天對(duì)自己管理區(qū)域的保潔人員工作進(jìn)行考核，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)解決；每周六上午物業(yè)管理公司對(duì)每位保潔人員進(jìn)行抽查考核，現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行打分；每月5日下午召開(kāi)保潔員工作例會(huì)，對(duì)上月考核情況進(jìn)行通報(bào)，對(duì)不足的和需要完善的地方提出改進(jìn)方法供保潔員參考?！?/p>

但H物業(yè)公司這樣一系列的正式制度并沒(méi)有得到居民的認(rèn)可。究其原因，主要是物業(yè)費(fèi)收取所致。作為企業(yè)，物業(yè)管理公司就要“有利可圖”，H物業(yè)公司每年向社區(qū)居民收取一定的物業(yè)管理費(fèi)用?？廴市政府每年給H物業(yè)管理公司撥付的補(bǔ)貼，整體上算下來(lái)，每年每戶居民只要繳納72塊錢的物業(yè)管理費(fèi)。對(duì)于一般的家庭這72塊錢并不高，而正是這72塊錢難“倒”了當(dāng)時(shí)的物業(yè)公司。在單位制時(shí)期，沒(méi)有“物業(yè)管理”的概念，只是開(kāi)展一般的保潔和保安工作，這一切成本都是由單位來(lái)承擔(dān)。但總體上說(shuō)，還算相對(duì)成功，居民也都習(xí)以為常了。但當(dāng)物業(yè)管理從單位剝離時(shí)，社區(qū)居民“有償服務(wù)”的物業(yè)意識(shí)卻沒(méi)有很快地建立起來(lái)，甚至多數(shù)居民尚不知“物業(yè)管理”為何物。所以，當(dāng)物業(yè)交由市場(chǎng)來(lái)做的時(shí)候，多數(shù)居民仍舊認(rèn)為，物業(yè)管理是社區(qū)的事、政府的事，與個(gè)人無(wú)關(guān)。此外，在老舊小區(qū)的居民多為下崗職工，經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)較差，更是不愿購(gòu)買物業(yè)服務(wù)。一位當(dāng)時(shí)的工作人員這樣說(shuō)：“當(dāng)時(shí)我們?cè)谑杖∥飿I(yè)費(fèi)時(shí)，不少社區(qū)居民會(huì)抱怨：現(xiàn)在連單位都不要我們了，不給我們發(fā)工資了，怎么反而讓我們向單位交錢了……我們現(xiàn)在下崗了，沒(méi)錢！”總之，在H物業(yè)公司的努力下，雖然各個(gè)社區(qū)物業(yè)環(huán)境得到了一定的改善，但當(dāng)H物業(yè)公司向居民收取物業(yè)管理費(fèi)時(shí)，仍舊遇到了很大的阻力，不少居民拒絕繳納。這樣久而久之H物業(yè)公司無(wú)法生存，最終倒閉。之后，Y市和C街道雖又成立或引入了一些物業(yè)管理公司，但也都沒(méi)有得到社區(qū)居民的認(rèn)可，大都因?yàn)槲飿I(yè)管理費(fèi)收取困難而相繼撤出。

不難看出，社區(qū)居民對(duì)于物業(yè)繳費(fèi)制度的不認(rèn)可、不接受，主要原因在于以前“單位包辦制”的社會(huì)記憶里沒(méi)有“拿錢找人打掃衛(wèi)生”的事。誠(chéng)如諾斯所言：“歷史是至關(guān)重要的。它的重要性不僅在于我們可以向過(guò)去取經(jīng)，而且還因?yàn)楝F(xiàn)在和未來(lái)是通過(guò)一個(gè)社會(huì)制度的連續(xù)性與過(guò)去連結(jié)起來(lái)的。”[14]（P1）過(guò)去的記憶都會(huì)使現(xiàn)在的社會(huì)秩序合法化，或者說(shuō)，我們對(duì)現(xiàn)在的體驗(yàn)大多取決于我們對(duì)過(guò)去的了解。在H物業(yè)公司管理時(shí)期，居民對(duì)于“無(wú)所不包”的單位制的記憶并沒(méi)有隨著單位功能的剝離而消失，人們對(duì)繳費(fèi)才能享受物業(yè)服務(wù)這種“市場(chǎng)化”的形式心存芥蒂。面對(duì)單位制解體帶來(lái)的物業(yè)“失序”，由H物業(yè)公司提供有償物業(yè)服務(wù)的解決方式，并不符合社區(qū)居民建立在“單位制”標(biāo)準(zhǔn)之上的心理預(yù)期。這樣一來(lái)，與單位制的物業(yè)管理服務(wù)相比，繳納物業(yè)費(fèi)便沒(méi)有了合法性機(jī)制。最終結(jié)果只能是一個(gè)個(gè)物業(yè)公司的撤離，表面上雄心壯志的“正式制度”卻也只能以失敗告終。

（二）非正式制度的效用：居委會(huì)代管階段（2006-2013）

由于幾次物業(yè)公司的倒閉和撤出，各老舊小區(qū)的基本衛(wèi)生問(wèn)題并沒(méi)有得到改善，大部分社區(qū)的物業(yè)管理仍舊一片混亂，各種問(wèn)題層出不窮。2006年“撤鎮(zhèn)設(shè)街”以后，老舊小區(qū)的物業(yè)管理工作由C街道負(fù)責(zé)。社區(qū)居委會(huì)開(kāi)始介入社區(qū)物業(yè)管理，協(xié)助物管公司開(kāi)展社區(qū)物業(yè)服務(wù)，社區(qū)物業(yè)管理得到了一定的改善。2010年Y市城市管理工作會(huì)議出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)住宅小區(qū)物業(yè)管理工作的意見(jiàn)》。文件明確了物業(yè)管理工作“條塊結(jié)合、屬地負(fù)責(zé)”的原則，建立了街道指導(dǎo)、居委會(huì)負(fù)責(zé)的物業(yè)管理新體制。進(jìn)而把物業(yè)管理納入社區(qū)管理體系，由各社區(qū)居委會(huì)具體負(fù)責(zé)物業(yè)管理工作。

城市管理會(huì)議之后，C街道按照市委、市政府的安排，將社區(qū)物業(yè)的基本保潔、保安、保綠等服務(wù)下放到居委會(huì)。由居委會(huì)負(fù)責(zé)招募工作人員開(kāi)展物業(yè)服務(wù)，物業(yè)人員工資由居委會(huì)下發(fā)。居委會(huì)開(kāi)展物業(yè)服務(wù)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要有兩個(gè)方面：一是居委會(huì)每年向社區(qū)居民收取72元的物業(yè)管理費(fèi)；二是街道按照每百戶每年8000元的標(biāo)準(zhǔn)撥付社區(qū)居委會(huì)的辦公經(jīng)費(fèi)以及按照每百戶每年2000元的標(biāo)準(zhǔn)撥付社區(qū)居委會(huì)的應(yīng)急物業(yè)維修費(fèi)用。在此基礎(chǔ)上，各社區(qū)居民委員會(huì)“自負(fù)盈虧”。如此一來(lái)，社區(qū)居委會(huì)亦可以看做是街道下屬的、沒(méi)有營(yíng)業(yè)執(zhí)照的“小物業(yè)公司”。這種“小物業(yè)公司”既不和居民簽署服務(wù)合同，也不對(duì)服務(wù)質(zhì)量提出明文要求，但它卻在物業(yè)管理上尤其是物業(yè)管理費(fèi)收取上獲得了較大的成功。大部分的社區(qū)居民愿意繳納物業(yè)費(fèi)，甚至不少社區(qū)居民志愿參與到物業(yè)服務(wù)之中。

那么，是什么致使社區(qū)居委會(huì)開(kāi)展物業(yè)管理的成功？筆者認(rèn)為，社區(qū)居委會(huì)物業(yè)管理的成功，離不開(kāi)居委會(huì)社區(qū)物業(yè)管理中“非正式制度”的巧妙運(yùn)用。社區(qū)居委會(huì)作為我國(guó)法律明文規(guī)定的“基層群眾性自治組織”,無(wú)疑是一個(gè)“正式組織”。但老舊小區(qū)是一個(gè)被熟人關(guān)系籠罩的共同體，也是非正式制度發(fā)育與應(yīng)用的有效“場(chǎng)域”。因而，在物業(yè)管理實(shí)際開(kāi)展過(guò)程中，多數(shù)社區(qū)居委會(huì)涉及到“非正式制度”的應(yīng)用或者是一些正式制度的“非正式化運(yùn)作”。譬如，C街道各社區(qū)的物業(yè)管理費(fèi)多是由居民小組長(zhǎng)、社區(qū)活動(dòng)骨干收取，她們?cè)谏鐓^(qū)中有著較為廣泛和牢固的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)。社區(qū)居民大都礙于情面，不好意思拒絕繳費(fèi)。訪談中有社區(qū)居民說(shuō)到：“以前來(lái)收物業(yè)費(fèi)的，我們都不認(rèn)識(shí)，脾氣都還不小，服務(wù)也不行，我們也就不愿意交……現(xiàn)在是我們樓道長(zhǎng)H大姐來(lái)收錢，幾十年的鄰居了，錢又不多，一年就72塊錢，怎么好意思不給……”此外，老舊小區(qū)中有不少的文體娛樂(lè)團(tuán)隊(duì)（社區(qū)自組織），這些社區(qū)文體娛樂(lè)團(tuán)隊(duì)是社區(qū)居民日常交流、溝通的平臺(tái)，也是社區(qū)居委會(huì)開(kāi)展活動(dòng)的抓手。D社區(qū)京劇社成員提到：“我們?cè)贒京劇社中，社區(qū)平時(shí)對(duì)我們很支持，給我們免費(fèi)提供場(chǎng)地、購(gòu)買部分樂(lè)器、補(bǔ)貼租服裝的費(fèi)用等等。現(xiàn)在收物業(yè)費(fèi)，社里成員都交錢了，你也就不好意思不交了。”不難看出，居委會(huì)是在一個(gè)熟人社區(qū)，用人情、面子、關(guān)系等“非正式制度”在收取物業(yè)費(fèi)。

（三）非正式制度的“負(fù)外部性”：正式制度“回歸”的呼聲（2014-）

雖然，在以倫理為本位的“文化場(chǎng)域”中，非正式制度的運(yùn)用有其必要性與不可或缺性。但是，非正式制度也有不可避免的“負(fù)外部性”①。且隨著時(shí)間的變遷，非正式制度的“負(fù)外部性”日益凸顯。那么接下來(lái)，筆者將對(duì)非正式制度給C街道社區(qū)居委會(huì)工作帶來(lái)的問(wèn)題或者說(shuō)是非正式制度的“負(fù)外部性”進(jìn)行分析和論述。

第一，物業(yè)費(fèi)的收取加重了居委會(huì)的負(fù)擔(dān)。雖然居委會(huì)是一個(gè)社區(qū)自治組織，但其“行政化”問(wèn)題在我國(guó)已經(jīng)成為了普遍的現(xiàn)象。在Y市這座縣域城市里，居委會(huì)在繁重行政事務(wù)的基礎(chǔ)上，還要承擔(dān)老舊小區(qū)物業(yè)管理的工作，更是加重了居委會(huì)的工作負(fù)擔(dān)。M社區(qū)C書(shū)記說(shuō)到：“每年物業(yè)管理服務(wù)工作量巨大，我現(xiàn)在幾乎80%的精力放在物業(yè)上。在每年的收費(fèi)時(shí)期，工作量猛增，疲憊不堪。而且本來(lái)老舊小區(qū)物業(yè)管理中大大小小的問(wèn)題就比較多，設(shè)施陳舊、不完善、易損壞，維修頻次很高。物業(yè)設(shè)施的損壞也會(huì)影響鄰居的利益，導(dǎo)致鄰里糾紛出現(xiàn)的增加，增大了物業(yè)管理的難度。”可見(jiàn)，將非正式制度有效的運(yùn)營(yíng)起來(lái)，人力、物力、精力投入巨大，加重了居委會(huì)原有的工作量，影響了居委會(huì)其他工作的開(kāi)展，有些“喧賓奪主”的嫌疑。

第二，改變居委會(huì)“性質(zhì)”的72塊錢帶來(lái)了居委會(huì)和居民的“沖突”。居委會(huì)原本是一個(gè)沒(méi)有任何經(jīng)濟(jì)功能的居民自治組織，如今卻因收費(fèi)改變了自己的性質(zhì)，成為了居民心中的“物業(yè)公司”——“居民拿錢買服務(wù)”的替代品。因而，在部分居民心中居委會(huì)就應(yīng)該是一個(gè)萬(wàn)能的服務(wù)機(jī)構(gòu)。有社區(qū)工作者談到：“對(duì)于居委會(huì)收取物業(yè)費(fèi)，居民很不理解，認(rèn)為居委會(huì)收錢了，就要把所有的事情都做好。不管是物業(yè)方面，還是其他方面，反正社區(qū)里大大小小的事情，都要做到盡人如意。有一點(diǎn)做不好的，居民就要抱怨，都已經(jīng)拿過(guò)錢了，卻什么事情都不給做、也做不好?！边@樣，無(wú)形中造成了居民與社區(qū)的沖突，給居委會(huì)的日常工作帶來(lái)了很大的不便。

第三，物業(yè)的利潤(rùn)造成了居委會(huì)內(nèi)部管理“失序”。居委會(huì)接管物業(yè)服務(wù)這一工作不僅加重了居委會(huì)工作的負(fù)擔(dān)，帶來(lái)了居委會(huì)和居民的矛盾，而且還造成了居委會(huì)內(nèi)部管理的混亂。每年街道都會(huì)根據(jù)每個(gè)社區(qū)的具體情況，制定各個(gè)社區(qū)物業(yè)費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，街道也會(huì)按照一定的比例以獎(jiǎng)勵(lì)和直接撥款的形式下?lián)芤欢ǖ慕?jīng)費(fèi)到社區(qū)賬戶，這樣社區(qū)辦公經(jīng)費(fèi)的多少就與物業(yè)管理費(fèi)收取率直接掛鉤。故此，社區(qū)物業(yè)費(fèi)的收取成為了社區(qū)辦公經(jīng)費(fèi)的重要來(lái)源之一。為了增加社區(qū)辦公經(jīng)費(fèi)和便于其他費(fèi)用支出，社區(qū)物業(yè)費(fèi)成為了居委會(huì)內(nèi)部收入的“灰色地帶”，這造成了內(nèi)部管理的混亂。在開(kāi)始上報(bào)社區(qū)內(nèi)人口和住房面積時(shí)，就有部分居委會(huì)存在虛假謊報(bào)現(xiàn)象，以此增加收入，用于其他開(kāi)銷。甚至有社區(qū)出現(xiàn)了貪污的行為。

在這些非正式制度“負(fù)外部性”的影響下，不少社區(qū)居民和社區(qū)工作人員開(kāi)始抱怨這種“社區(qū)管物業(yè)”的非正式制度。而此時(shí)“單位制”的記憶也已逐漸消退，物業(yè)管理公司開(kāi)始得到居民的承認(rèn)，成為了近乎無(wú)人不知的“名詞”。此時(shí)，物業(yè)公司管物業(yè)的呼聲再起，一種正式制度回歸的趨勢(shì)油然而生。自2014年起，C街道開(kāi)始有社區(qū)居委會(huì)將社區(qū)物業(yè)重新交由物業(yè)公司管理，Y市政府、C街道辦事處也出臺(tái)了相應(yīng)文件支持物業(yè)公司介入社區(qū)物業(yè)管理，為居民直接提供服務(wù)。

四、“恰適性”邏輯：基層社會(huì)治理制度選擇的內(nèi)在機(jī)理

C街道物業(yè)管理體制變遷經(jīng)歷了從正式制度失靈到非正式制度起效、再到非正式制度的“負(fù)外部性”致使正式制度“回歸”這樣一個(gè)正式制度與非正式制度循環(huán)往復(fù)的過(guò)程。因而，筆者認(rèn)為正式制度與非正式制度之間的關(guān)系，并非是“孰優(yōu)孰劣”（替代說(shuō)）、“如何組合”（互補(bǔ)說(shuō)）抑或“弱化制約”（沖突說(shuō)）等固定不變的靜態(tài)結(jié)構(gòu)，而是一個(gè)制度安排隨社會(huì)情景改變而不斷變化的動(dòng)態(tài)過(guò)程，促使這種變化的機(jī)制則是在現(xiàn)實(shí)社會(huì)情境中何種制度關(guān)系更恰當(dāng)、更適宜（恰適說(shuō)）。換言之，基層社會(huì)治理中的制度安排遵循著一種“恰適性”邏輯，正式制度與非正式制度關(guān)系的設(shè)定是一個(gè)“恰適性”選擇的過(guò)程。

那么，面對(duì)基層社會(huì)治理中復(fù)雜多樣的社會(huì)環(huán)境和行為主體，何為“恰適性”邏輯？即怎樣確定制度選擇的“恰適性”？制度是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則，或更規(guī)范地說(shuō)，它們是決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)計(jì)的一些制約[14]（P3）。不論是正式制度抑或非正式制度，都是行為主體間的一種社會(huì)關(guān)系體系，對(duì)主體行為起著規(guī)范與制約作用。筆者認(rèn)為，基層社會(huì)治理“場(chǎng)域”可以看作是一種行為主體間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。一方面行為主體間關(guān)系是制度存在的外在環(huán)境；另一方面，行為主體間關(guān)系又受到制度的規(guī)范、制約。因而，我們可以從行為主體間關(guān)系的角度來(lái)討論基層社會(huì)治理制度選擇的“恰適性”?？傮w上來(lái)說(shuō)，基層社會(huì)治理中的諸多行為主體可以分為治理主體 （基層政府、居委會(huì)、物業(yè)公司、社區(qū)社會(huì)組織）和服務(wù)對(duì)象（即社區(qū)居民）兩大類②，具有治理主體間關(guān)系、服務(wù)對(duì)象間關(guān)系以及治理主體和服務(wù)對(duì)象間關(guān)系這三對(duì)關(guān)系。從這三對(duì)行為主體間關(guān)系進(jìn)行分析，我們可以得出基層社會(huì)治理制度選擇“恰適性”的三個(gè)重要特征：

第一，治理主體組織邏輯的有機(jī)統(tǒng)一。十八屆三中全會(huì)之后，治理主體的多元化已經(jīng)成為社會(huì)發(fā)展的重要趨勢(shì)。基層社會(huì)治理中多元參與、各司其職、協(xié)商共治也已為常態(tài)。但是，基層社會(huì)治理中不同治理主體分屬不同的領(lǐng)域，具有不同的組織邏輯。對(duì)于制度安排的設(shè)定，我們應(yīng)當(dāng)依據(jù)治理主體的組織邏輯，全面考慮治理主體組織間關(guān)系的協(xié)調(diào)發(fā)展。譬如，C街道物業(yè)管理中，作為企業(yè)物業(yè)管理公司所奉承的主要是“效率優(yōu)先”、“利益最大化”的“理性人”原則，而社區(qū)居民委員會(huì)則更多的是考慮“人情”、“面子”等“社會(huì)人”原則。正因如此，二者對(duì)于正式制度和非正式制度各有偏好。2006年至2010年之間，C街道也嘗試了社區(qū)居委會(huì)和物業(yè)管理公司協(xié)同開(kāi)展物業(yè)管理服務(wù)，但是由于沒(méi)有做好前期規(guī)劃，二者在價(jià)值偏好、行為策略等多方面的張力造成了困境重重，最終導(dǎo)致這種組合方式不了了之。當(dāng)時(shí)這種正式制度與非正式制度組合模式失敗的原因，主要在于治理主體組織邏輯沒(méi)有做到協(xié)調(diào)統(tǒng)一。值得指出的是，我們并不是否定不同治理主體間合作的可能。而是強(qiáng)調(diào)正式制度與非正式制度的合作應(yīng)認(rèn)清治理主體間關(guān)系背后的組織邏輯，進(jìn)而合理均衡地設(shè)定正式制度與非正式制度的作用界域，做到二者的有機(jī)統(tǒng)一、良性互動(dòng)。

第二，社區(qū)居民關(guān)系結(jié)構(gòu)的合理適用。作為基層社會(huì)治理的服務(wù)對(duì)象，社區(qū)居民間的關(guān)系彌漫在基層社會(huì)治理場(chǎng)域之中，其間的親疏遠(yuǎn)近、長(zhǎng)久短暫，是基層社會(huì)治理中制度安排的又一重要影響因素。無(wú)論是在制度設(shè)定層面還是在制度執(zhí)行層面，能否適用于社區(qū)居民的關(guān)系結(jié)構(gòu)都影響著制度的可行性與可操作性。譬如，C街道早期的老舊小區(qū)多是原先的“單位制”小區(qū)，有著“熟人社會(huì)”的歷史條件。此外，大部分的老舊小區(qū)屬于完全開(kāi)放式的小區(qū)，居民聊天與互動(dòng)的機(jī)會(huì)相對(duì)較多，最終構(gòu)建成了一個(gè)社區(qū)居民關(guān)系緊密、穩(wěn)定的共同體。在這樣的治理場(chǎng)域中，“人情”、“面子”的作用得到很大程度的“放大”，成為非正式制度滋生的土壤，并為其應(yīng)用奠定了可行性的基礎(chǔ)。而在C街道后期的商品房小區(qū)中，社區(qū)居民多是以各自家庭為中心，少有互動(dòng)；且多是一些年輕人居住，平時(shí)工作較忙、少有閑暇，因而彼此交流甚少，其間居民關(guān)系處于一種“原子化”、“碎片化”的狀態(tài)，從而限制了非正式制度發(fā)展的空間，對(duì)于契約化、規(guī)范化的正式制度更有青睞。因而，基層社會(huì)治理中的制度選擇，應(yīng)當(dāng)充分考慮社區(qū)居民的關(guān)系結(jié)構(gòu)，從而做到合理適用，打牢可行性基礎(chǔ)。

第三，社區(qū)居民對(duì)治理主體的組織認(rèn)同?；鶎由鐣?huì)治理可以視為一種治理主體與服務(wù)對(duì)象之間的互動(dòng)。治理主體與服務(wù)對(duì)象之間的關(guān)系，尤其是服務(wù)對(duì)象對(duì)治理主體的組織認(rèn)同，這一關(guān)乎制度“合法性”確立的重要因素，更應(yīng)納入基層社會(huì)治理制度“恰適性”選擇的考量范疇。如上文所述，治理主體具有組織邏輯所賦予的制度傾向，所以居民對(duì)于不同治理主體具有不同態(tài)度，這某種程度上也意味著居民對(duì)于基層社會(huì)治理中制度安排的選擇傾向。譬如，C街道早期物業(yè)管理中物業(yè)公司“理性人”的組織邏輯及其契約化的“正式制度”并不能很好地適應(yīng)當(dāng)時(shí)人們心中殘留的“單位制”的思維邏輯，同時(shí)“熟人社會(huì)”的場(chǎng)域特質(zhì)又更進(jìn)一步深化了居民對(duì)物業(yè)公司認(rèn)同的阻力，因而在當(dāng)時(shí)的特殊條件下，物業(yè)公司及其所附屬的一系列正式制度的“合法性”并沒(méi)有得到認(rèn)可，最后只能是以失敗告終。相反，社區(qū)居委會(huì)開(kāi)展社區(qū)工作已有幾十年的歷史，其“合法性”基礎(chǔ)早已根深蒂固。同時(shí)，其“社會(huì)人”的組織邏輯和“鄉(xiāng)規(guī)民約”式的非正式制度，更是適應(yīng)當(dāng)時(shí)“熟人社會(huì)”的場(chǎng)域特質(zhì)，因而能夠得到居民的認(rèn)可。但隨著時(shí)間的發(fā)展，商品房住宅小區(qū)日漸增多，社區(qū)居民對(duì)于“物業(yè)管理”概念的認(rèn)識(shí)日益加深、對(duì)于物業(yè)管理規(guī)范化的要求日漸提高。致使“居委會(huì)管物業(yè)”的“非正式制度”的“合法性”逐漸退卻，不再得到居民的認(rèn)可，所以居民對(duì)社區(qū)物業(yè)管理中“正式制度”的呼聲再起。

綜上，現(xiàn)行討論中正式制度與非正式制度關(guān)系的“互補(bǔ)說(shuō)”、“替代說(shuō)”與“沖突說(shuō)”都不能很好地解釋基層社會(huì)治理中正式制度與非正式制度的實(shí)際應(yīng)用（至少在C街道的老舊小區(qū)這種典型的案例中無(wú)法解釋）。在基層社會(huì)治理中有時(shí)需要正式制度的剛性制約；有時(shí)需要非正式制度的“軟制約”；在有些階段需要二者的互補(bǔ)與相融；在某種“場(chǎng)域”二者卻可能會(huì)發(fā)生抵制與沖突……但影響甚至決定正式制度與非正式制度關(guān)系的則是制度安排對(duì)于具體治理場(chǎng)域的“恰適性”。對(duì)此，文章從治理場(chǎng)域中行為主體間的三對(duì)關(guān)系來(lái)探尋制度選擇的“恰適性邏輯”。進(jìn)而將“恰適性”解構(gòu)為治理主體組織邏輯的有機(jī)統(tǒng)一、社區(qū)居民關(guān)系結(jié)構(gòu)的合理適用、社區(qū)居民對(duì)治理主體的組織認(rèn)同等三個(gè)重要特征。但需要強(qiáng)調(diào)的是，對(duì)于基層社會(huì)治理制度選擇“恰適性邏輯”的探究，并非僅有“行為主體間關(guān)系”這一條途徑。我們還可以從其他的視角進(jìn)行分析、論述。對(duì)此，筆者將另文再述。

注：

①所謂負(fù)外部性，原本是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念，也稱外部成本或外部經(jīng)濟(jì)，是指一個(gè)人的行為或企業(yè)的行為影響了其他人或企業(yè)，使之支付了額外的成本費(fèi)用，但后者又無(wú)法獲得相應(yīng)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象。本文主要借指物業(yè)管理中“非正式制度”給其他組織或在其他方面造成的無(wú)法彌補(bǔ)的損失。

②某種程度上由居民組成的社區(qū)自組織，也可以看做是治理主體。因而，筆者并不排除治理主體和服務(wù)對(duì)象間有部分重合。

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【責(zé)任編輯：周琍】

The“Appropriateness” Logic of the Institutional Choice in the Practice of Grassroots Social Governance

LIU Zhen，XU Li-juan
(Social and Public Administration School，East China University of Science and Technolog，Shanghai 200237)

For the relationship between formal system and informal system in grassroots social governance,there are three representative views of“complementary theory”,“substitution theory”and“conflict theory”in the current discussion.But these are mostly based on static perspective analysis and ignoring the micro-governance“field”problem.And it is difficult to explain the phenomenon of institutional change.This article discusses the process of changing the C property management system.It is a process from the formal system failure to the informal system,and then to the informal system of“negative external” led to the formal system return,and shows a formal system and informal system“cyclical change”course.It can be seen that the relationship between the formal system and the informal system is not a static structure,but a dynamic process in which the institutional arrangements are constantly changing with the changing social scene.And the mechanism that makes this change lies in the“appropriateness” of institutional arrangements for governance.Based on this,the article explores the“appropriateness logic” of the system selection from the perspective of the relationship between the actors in the governance field,and deconstructs it into three characteristics,Which is the organic unity of the logic of the main body of governance,the rational application of the structure of the community residents,the organizational identity of the community resident.In this paper,we can provide some reference and reference for practical application.

Grassroots social management；Formal Institution；Informal Institution；Appropriateness

C 913

A

1000－260X（2017）05-0111-07

2017-06-15

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中國(guó)特色社會(huì)體制改革與社會(huì)治理創(chuàng)新研究”（16ZDA078）；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“差異性均衡權(quán)力體系框架下社區(qū)社會(huì)治理新路徑研究”（14BSH011）

劉振，華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院社會(huì)工作學(xué)博士，華東理工大學(xué)-宜城街道博士后工作站研究人員，主要從事社會(huì)治理研究；徐立娟，華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院社會(huì)政策與社會(huì)管理博士，華東理工大學(xué)-宜城街道博士后工作站研究人員，主要從事社區(qū)治理研究。