基于“三權(quán)分置”的“城市反哺農(nóng)村”發(fā)展模式

陳建華，劉福健，顧 鵬

（深圳大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，廣東 深圳 518060）

基于“三權(quán)分置”的“城市反哺農(nóng)村”發(fā)展模式

陳建華，劉福健，顧 鵬

（深圳大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，廣東 深圳 518060）

我國農(nóng)村土地制度從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”的改革放活了土地經(jīng)營權(quán)，對破解“三農(nóng)”問題以及優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是一個(gè)重大突破?！叭龣?quán)分置”改革的實(shí)質(zhì)是解決農(nóng)村土地資源扭曲配置問題，它為“城市反哺農(nóng)村”發(fā)展模式的實(shí)施提供了可能。通過政府引導(dǎo)和支持城鎮(zhèn)投資者到農(nóng)村創(chuàng)辦富有特色的新型農(nóng)業(yè)企業(yè)來帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)投資者資本的自身增值，是“城市反哺農(nóng)村”發(fā)展模式的核心，這種發(fā)展模式對于解決農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、經(jīng)營方式落后、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不合理等問題意義重大。由于它是一個(gè)創(chuàng)新性、長久性、系統(tǒng)性的工程，基于我國地域遼闊，農(nóng)業(yè)人口眾多，區(qū)域間資源稟賦差異較大等現(xiàn)實(shí)情況，因此，該發(fā)展模式的實(shí)施要做到因地制宜、因時(shí)制宜，先試點(diǎn)、后推廣，扎扎實(shí)實(shí)、穩(wěn)步推進(jìn)，逐步形成具有我國特色社會主義新農(nóng)村建設(shè)的基本路徑。

“三農(nóng)問題”；三權(quán)分置；城市反哺農(nóng)村；發(fā)展模式；土地流轉(zhuǎn)；新型農(nóng)業(yè)企業(yè)

改革開放30多年來，我國雖然在消除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)并向現(xiàn)代化的城鄉(xiāng)一體化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中取得了長足進(jìn)步，但總的來說城鄉(xiāng)差距依然很大，在人均可支配收入與人均消費(fèi)的絕對量上仍然存在著數(shù)倍的差異。如何從根本上破除“三農(nóng)”問題？如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)一體化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型？這是我國現(xiàn)階段的重大課題，也是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必然要求。

應(yīng)該說，造成我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)差距過大的最主要的原因是對生產(chǎn)要素的配置方式不合理，從而阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致了農(nóng)村發(fā)展的落后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的低效，農(nóng)民收入的低下[1]。為了縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而徹底破除“三農(nóng)”問題，必須進(jìn)一步改革不合理的農(nóng)村土地制度，通過制度創(chuàng)新來逐步優(yōu)化農(nóng)業(yè)不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，形成農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。

一、我國“三權(quán)分置”土地制度下的“三農(nóng)”問題

（一）我國“三權(quán)分置”土地制度的形成機(jī)理

眾所周知，我國農(nóng)村目前實(shí)施的土地制度是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，此制度期初最主要的特征是“兩權(quán)分離”，即土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)相分離，所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，承包經(jīng)營權(quán)則分給農(nóng)戶。這一創(chuàng)舉在確立了家庭自主經(jīng)營基礎(chǔ)地位的同時(shí)，使得農(nóng)民與生產(chǎn)資料能夠直接結(jié)合，形成了集體統(tǒng)一經(jīng)營與家庭分散經(jīng)營同步并行的體制，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，解放了我國農(nóng)村的生產(chǎn)力，開創(chuàng)了我國農(nóng)業(yè)發(fā)展史上的第二個(gè)黃金時(shí)代[2]。但是，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)需求加大，現(xiàn)行土地制度的邊際效用急劇遞減，呈現(xiàn)出許多亟待解決的問題。具體來講，包括農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明晰、農(nóng)戶土地經(jīng)營規(guī)模小、阻礙土地資源的有效配置等；同時(shí)，分散化的經(jīng)營方式妨礙了農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、現(xiàn)代化發(fā)展。針對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制暴露出的缺陷，近年來，理論界對農(nóng)村土地所有制改革進(jìn)行了探討，在農(nóng)村土地權(quán)屬確定上有三種不同的思路：第一種是改革土地的集體所有權(quán)，實(shí)行土地農(nóng)民私有化，實(shí)現(xiàn)目前生產(chǎn)力條件下的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的統(tǒng)一。第二種是依然實(shí)行土地集體所有制，改目前的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為土地股份合作制度，在“兩權(quán)分離”的基礎(chǔ)上，將使用權(quán)分離為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，農(nóng)戶以承包權(quán)入股參與經(jīng)營和分配。第三種是廢除農(nóng)村集體所有權(quán)，實(shí)行土地的國有化。根據(jù)歷史改革的經(jīng)驗(yàn)、基本國情以及生產(chǎn)力發(fā)展現(xiàn)狀，我國選擇了第二種思路，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”[3]，這是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革的又一大制度創(chuàng)新?！叭龣?quán)分置”并不是簡單地在過去“兩權(quán)”的基礎(chǔ)上增加了一權(quán),而是農(nóng)民土地權(quán)利的重新配置，是農(nóng)村基本土地經(jīng)營制度的自我完善。改革的目的是要圍繞正確處理農(nóng)民和土地之間關(guān)系這一改革主線，不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式。

圖1 農(nóng)村土地“三權(quán)分置”圖

如圖1所示，首先，農(nóng)村土地由農(nóng)民集體所有必須牢固堅(jiān)持，這是不變的前提；其次，要嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)，任何組織和個(gè)人都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農(nóng)戶的土地承包權(quán)，這是深化改革的基礎(chǔ)；再次，可放活土地經(jīng)營權(quán)，在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，平等保護(hù)經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán)，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期[4]，這是改革過程中最核心的部分。本質(zhì)上說，“三權(quán)分置”旨在重構(gòu)集體所有權(quán)結(jié)構(gòu)，不斷促進(jìn)公平與效率的有機(jī)統(tǒng)一。

（二）現(xiàn)階段我國農(nóng)村發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)問題

改革開放30多年來，我國雖然在消除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)并向現(xiàn)代化的城鄉(xiāng)一體化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中取得了長足進(jìn)步，但總的來說城鄉(xiāng)差距依然很大，這種差距體現(xiàn)在居住、就業(yè)、社保、教育、醫(yī)療、稅收、財(cái)政和金融等關(guān)乎人們生活的各個(gè)方面，農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)民生活面臨各種各樣的問題。

1.務(wù)農(nóng)收入較低，農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨瓶頸

我國在多年國民經(jīng)濟(jì)維持較高增長的情況下，農(nóng)民收入增長緩慢問題愈加突出，增幅也遠(yuǎn)低于同期城鎮(zhèn)居民收入。從下表1中可以看出，改革開放以來我國城鎮(zhèn)及農(nóng)村居民收入均有顯著增長，但近年來增長率卻呈現(xiàn)下降趨勢，并且遠(yuǎn)低于GDP增長率。

表1 城鄉(xiāng)居民人均可支配收入對比及廣義農(nóng)業(yè)與GDP增長指數(shù)對比

而在此數(shù)據(jù)的背后，更值得注意的是，農(nóng)村居民可支配收入的增加并不完全得益于農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的增加，而是來自于占據(jù)農(nóng)村勞動(dòng)力半數(shù)以上的離鄉(xiāng)“農(nóng)民工”的價(jià)值創(chuàng)造。農(nóng)業(yè)的發(fā)展由于要素的扭曲配置、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理以及產(chǎn)業(yè)鏈條存在斷裂等原因進(jìn)入瓶頸期。

一方面，農(nóng)民由于受小農(nóng)經(jīng)濟(jì)思想影響等因素，對市場經(jīng)濟(jì)認(rèn)識不足、重視不夠，缺乏市場觀念、競爭觀念、價(jià)值觀念。在生產(chǎn)安排上，一般都是以傳統(tǒng)的方式進(jìn)行生產(chǎn)，較少考慮市場需求以及市場的變化，進(jìn)入市場流通領(lǐng)域的農(nóng)產(chǎn)品無論在數(shù)量、種類和質(zhì)量上都相對有限，且市場競爭力不強(qiáng)[5]。經(jīng)營方式也主要依靠傳統(tǒng)的交易方式，僅僅通過地理和位置的便利來進(jìn)行購銷活動(dòng)，沒有充分利用信息資源的優(yōu)勢，沒有形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈條。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式比較單一且層次較低，沒有對初級產(chǎn)品進(jìn)行多樣化的精深加工，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的附加值相對于其它產(chǎn)業(yè)來說明顯較低。

另一方面，要素扭曲配置，土地流轉(zhuǎn)困難。農(nóng)村發(fā)展最重要、最基礎(chǔ)的生產(chǎn)要素是土地或者說是農(nóng)用土地。如果土地不能相對自由地流轉(zhuǎn)，那便不能使生產(chǎn)要素的效益最大化，也不利于規(guī)模經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)運(yùn)行過程比較復(fù)雜，涉及估價(jià)、談判、簽約、簽證、登記、違約糾紛處理等多個(gè)方面[6]，但從目前形勢來看，當(dāng)前土地供需信息網(wǎng)絡(luò)平臺尚未形成，土地流轉(zhuǎn)交易平臺缺失，中介服務(wù)組織機(jī)構(gòu)匱乏，相關(guān)立法不完善等都在很大程度上制約著土地流轉(zhuǎn)，使得整個(gè)流轉(zhuǎn)過程缺乏效率和效益。而個(gè)體生產(chǎn)的方式嚴(yán)重制約著農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施總的來說還很差。目前還有相當(dāng)一部分農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活條件并未得到根本改善，比如沒有排灌設(shè)施、防洪設(shè)施、水土保護(hù)設(shè)施、田間道路設(shè)施等，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在很大程度上還依賴于自然氣候條件，抗御干旱、洪澇等各種自然災(zāi)害的能力比較脆弱；部分山區(qū)農(nóng)村至今還存在著交通不便、信息閉塞、人畜飲水困難等問題，嚴(yán)重制約著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

此外，還有資金短缺的問題。任何產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展都離不開資金的支持。這里所說的資金短缺并不是絕對的短缺，而是相對的，主要有兩個(gè)方面的原因：其一，由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題，資金找不到落腳點(diǎn)；其二，大部分國民儲蓄轉(zhuǎn)化為對高回報(bào)率的非農(nóng)行業(yè)的投資。要想扎實(shí)解決這兩方面的問題，必須由政府進(jìn)行逐步引導(dǎo)，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的改革。

2.“農(nóng)民工”城市融入難

“農(nóng)民工”問題是我國特有的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物。數(shù)據(jù)顯示，2015年全國農(nóng)民工總量27747萬人。由于農(nóng)業(yè)收入水平比較低，很多農(nóng)村勞動(dòng)者不得不在農(nóng)閑時(shí)到城鎮(zhèn)務(wù)工，農(nóng)種時(shí)回鄉(xiāng)耕作，他們輾轉(zhuǎn)于城市與農(nóng)村之間，也就是所謂的“農(nóng)民工”群體。他們中的絕大部分由于文化水平不高，在政策排斥和慣性歧視的雙重?cái)D壓下往往只能出賣廉價(jià)勞動(dòng)力而被迫進(jìn)入勞動(dòng)報(bào)酬低、工作環(huán)境差、職業(yè)聲望弱、保障程度低、福利待遇惡劣的次屬勞動(dòng)力市場。農(nóng)民工的低收入、低就業(yè)層次決定了其很難長期穩(wěn)定在城市生活下去。

3.“留守兒童”帶來嚴(yán)重的社會問題

由于大部分進(jìn)城務(wù)工的青壯年勞動(dòng)者沒有能力提供子女的城市教育費(fèi)用以及解決城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度所帶來的限制問題，使得這些廣大的農(nóng)民工不得不把自己的子女留在家里由老人代為照顧。而由于代溝的存在以及老年人的自顧不暇往往會忽略對農(nóng)村青少年的管教，一些青少年可能會誤入歧途，甚至走上違法犯罪的道路，這種情況在目前來說已經(jīng)構(gòu)成值得關(guān)注的社會問題。根據(jù)《我國2010年第六次人口普查資料》樣本數(shù)據(jù)推算，全國已經(jīng)有接近6800萬的留守兒童，加上3600多萬的流動(dòng)未成年人，總數(shù)在1億左右，大約占全國3億未成年人的三分之一，也就是說，我國3個(gè)未成年人中就有一個(gè)處于留守或流動(dòng)狀態(tài)[7]，這是一個(gè)非常嚴(yán)重的社會問題。

（三）破解“三農(nóng)”困境需要另辟蹊徑

能否解決“三農(nóng)”問題，是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)成敗的關(guān)鍵?！叭r(nóng)”問題雖然不是我國特有的，但確有我國特有的客觀實(shí)際。要想做到有效解決“三農(nóng)”問題，不僅需要從制度方面入手，改變我國農(nóng)村現(xiàn)有的落后體制；而且要將農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民三個(gè)方面整體進(jìn)行把握，而不是單一地只考慮其中的某一個(gè)方面。我們認(rèn)為，可以從問題的“癥結(jié)”——城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、農(nóng)民身份變遷、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面尋找出路，另辟蹊徑，跳出農(nóng)村談農(nóng)村，跳出農(nóng)業(yè)辦農(nóng)業(yè)，讓那些擁有富余資金或者無更好投資方向的城鎮(zhèn)投資者到農(nóng)村去購買土地經(jīng)營權(quán)用以創(chuàng)辦特色新型農(nóng)業(yè)企業(yè)，以“城市反哺農(nóng)村”的發(fā)展模式來鼓勵(lì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)并軌，以城鎮(zhèn)累積閑置資本來帶動(dòng)農(nóng)村的發(fā)展，這應(yīng)該是破解“三農(nóng)”問題的一個(gè)創(chuàng)新性選擇。

二、“城市反哺農(nóng)村”發(fā)展模式及實(shí)施的可行性分析

（一）“城市反哺農(nóng)村”發(fā)展模式的本質(zhì)內(nèi)涵

所謂“城市反哺農(nóng)村”，就是把城鎮(zhèn)工商業(yè)積累的龐大的科技、人力、物力、財(cái)力等資源吸引到農(nóng)村去，以解決農(nóng)村面臨的困境，即允許城鎮(zhèn)的投資者到農(nóng)村創(chuàng)辦富有特色的新型農(nóng)業(yè)企業(yè)以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；l(fā)展。有專家認(rèn)為，進(jìn)行“城市反哺農(nóng)村”和“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”是解決“三農(nóng)”問題的“治本之方”，因?yàn)橘Y本是現(xiàn)代社會最具有決定意義的生產(chǎn)要素，而這一具有決定意義的要素只有城鎮(zhèn)投資者能夠提供。本文認(rèn)為，“城市反哺農(nóng)村”是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的一個(gè)不可或缺的條件。而正是由于前述提到的“三權(quán)分置”改革，使得城市累積的閑置資本多了一種流向，即可以流入資本稀缺的農(nóng)業(yè)市場體系中去。所以，“城市反哺農(nóng)村”發(fā)展模式的本質(zhì)內(nèi)涵是要利用我國經(jīng)濟(jì)高速增長過程中所累積的閑置資本來反哺農(nóng)村，對農(nóng)村分散的經(jīng)營模式、落后的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展目標(biāo)。

（二）“城市反哺農(nóng)村”發(fā)展模式的可行性分析

1.有政策引導(dǎo)支持

首先，無論是中共中央在1982年至1986年連續(xù)五年發(fā)布的“三農(nóng)”主題的一號文件，還是2004年起中央又連續(xù)10多年發(fā)布的關(guān)注“三農(nóng)”的一號文件，都代表著政府對“三農(nóng)”問題的關(guān)注力度和破除體制機(jī)制弊端、推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的支持。2016年底，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》（2016）對農(nóng)村土地實(shí)施“三權(quán)分置”的工作進(jìn)行了明確說明和安排，標(biāo)志著農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的正式確立?！兑庖姟访鞔_指出：土地“三權(quán)分置”中的“三權(quán)”，是指所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)，其中所有權(quán)歸集體，承包權(quán)歸農(nóng)民，而經(jīng)營權(quán)則可以流轉(zhuǎn)。其旨在最大程度地解放農(nóng)村生產(chǎn)力，即在保證土地集體所有制不變的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，并引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，為推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展奠定制度基礎(chǔ)，也使得農(nóng)民集體、承包土地農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體三方利益共同協(xié)調(diào)發(fā)展，形成各方共贏的新格局[8]。這一系列“文件”、“意見”，標(biāo)志著我國農(nóng)村土地“三權(quán)分置”是有法可依、有規(guī)可循的，政府對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)入股、農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營是持鼓勵(lì)態(tài)度的。

其次，在新常態(tài)的大背景下，結(jié)構(gòu)調(diào)整是我國目前無法回避的大邏輯、大格局、大趨勢。我國經(jīng)濟(jì)的主要問題是結(jié)構(gòu)性問題，而非周期性問題。針對結(jié)構(gòu)性問題，不能用解決周期性波動(dòng)的宏觀政策去應(yīng)對，而要采取結(jié)構(gòu)性改革去化解，也就是我們所說的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

圖2 “需求側(cè)”三駕馬車與“供給側(cè)”四大要素

如圖2所示，長期以來，我國經(jīng)濟(jì)增長過多依賴“三駕馬車”來拉動(dòng)，特別是過度依賴投資來拉動(dòng)。其實(shí)，“三駕馬車”只是GDP的三大組成部分，是應(yīng)對宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的需求側(cè)短期動(dòng)力，其只是經(jīng)濟(jì)增長的結(jié)果而非原因。而制度變革、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和要素升級“三大發(fā)動(dòng)機(jī)”才是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本動(dòng)力。我們要更多地依靠改革、轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新來提升全要素增長率，培育新的增長點(diǎn)，形成新的增長動(dòng)力。事實(shí)上，農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革主要是“結(jié)構(gòu)”的調(diào)整，改革的目的不僅僅是要增加農(nóng)產(chǎn)品供給的絕對量，而且要調(diào)整基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)銷結(jié)構(gòu)。本文提出的“城市反哺農(nóng)村”發(fā)展模式正是建立在農(nóng)村土地制度“三權(quán)分置”改革的基礎(chǔ)之上來逐步解決農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題的。

2.具備“模式”實(shí)現(xiàn)的必要條件

首先，城鎮(zhèn)資本以及其他資源為何下鄉(xiāng)，資本如何下鄉(xiāng)，在資本逐利的條件下，如果資本不能獲得預(yù)期的資源和項(xiàng)目，就不會盲目地投入。就我國廣大農(nóng)村而言，都有土地資源，如果有計(jì)劃地對農(nóng)村閑置土地以及農(nóng)戶的零散土地整合規(guī)劃，進(jìn)行城鄉(xiāng)合作，建立富有特色的新型農(nóng)業(yè)企業(yè)，那么廣大農(nóng)村的土地資源中潛在的生產(chǎn)力的釋放將是非常樂觀的。

其次，在足夠的激勵(lì)水平下，農(nóng)民是完全可以接受這一新模式的轉(zhuǎn)變的，是有可能會出讓土地經(jīng)營權(quán)的?！俺鞘蟹床皋r(nóng)村”發(fā)展模式探究的是制度方面的變革，變革的理論依據(jù)是產(chǎn)權(quán)理論。該理論認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)是一種權(quán)利，是一種社會關(guān)系，是規(guī)定人們相互行為關(guān)系的一種規(guī)則，并且是社會的基礎(chǔ)性規(guī)則。產(chǎn)權(quán)理論的主導(dǎo)思想即是產(chǎn)權(quán)分配方式?jīng)Q定個(gè)體行為，因?yàn)樗鼪Q定對個(gè)體的獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰機(jī)制。不同產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)效率不同，好的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的好處是可以迅速地實(shí)現(xiàn)資本集中，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率。類比于我國的農(nóng)村耕地市場，雖然土地的所有權(quán)是集體所有，承包權(quán)歸廣大農(nóng)民所有，但經(jīng)營權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)，這種經(jīng)營權(quán)的自由流轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)閑置資金對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的配置提供了機(jī)會，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型以及規(guī)模經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)提供了機(jī)會。

最后，引導(dǎo)存量資本投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)應(yīng)該是破解“三農(nóng)”問題的有效方式。在過去的幾十年間，我國累積了巨大的儲蓄資產(chǎn)，國民儲蓄率已高達(dá)50%左右（見圖3），城鎮(zhèn)居民人均儲蓄率雖低于國民總儲蓄率 （本文認(rèn)為是由于城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民理財(cái)觀念的差異造成的），但也維持在較高水平；另外，國民總儲蓄 （絕對量）由于我國經(jīng)濟(jì)的高速增長也穩(wěn)步上升，在2015年達(dá)到了33.36萬億元人民幣。

圖3 我國國民總收入、總儲蓄（量及比率）以及城鎮(zhèn)居民人均儲蓄率

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩的新常態(tài)格局下，怎樣化高儲蓄為有效投資顯得尤為重要。鑒于我國目前實(shí)體經(jīng)濟(jì)狀況處于高速增長到中高速增長的調(diào)整階段，加上深化農(nóng)業(yè)體制改革的政策引導(dǎo)，這為農(nóng)業(yè)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型提供了機(jī)會，政府可以引導(dǎo)閑置社會資金流向農(nóng)業(yè)市場。而“城市反哺農(nóng)村”的發(fā)展模式探究的正是如何在資金的先導(dǎo)作用下通過產(chǎn)權(quán)的有效配置來釋放新一輪的土地要素紅利。不同的制度會形成不同的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及生產(chǎn)關(guān)系，只有調(diào)整落后的生產(chǎn)關(guān)系，使其適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的需要才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

三、“城市反哺農(nóng)村”發(fā)展模式的意義及實(shí)現(xiàn)途徑

（一）“城市反哺農(nóng)村”發(fā)展模式的意義

“城市反哺農(nóng)村”發(fā)展模式的建立是一項(xiàng)復(fù)雜性、長久性、系統(tǒng)性的工程，其對農(nóng)村的建設(shè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展具有重要意義。

1.農(nóng)地入股，直接獲得補(bǔ)償

“城市反哺農(nóng)村”的前提之一是要有可供利用的土地，而農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，解決這一問題的可行方法是鼓勵(lì)擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將其農(nóng)用土地經(jīng)營權(quán)(使用權(quán))作價(jià)入股城鎮(zhèn)下鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)組織，以小股東的形式參與企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，即保留承包權(quán)，出讓經(jīng)營權(quán)；同時(shí)，企業(yè)為鼓勵(lì)農(nóng)民的熱情，可以給予出讓土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。這樣，農(nóng)民在出讓土地的過程中既獲得了顯性收入（現(xiàn)金），又可獲得隱性收入（分紅）；既獲得了短期收入，又獲得了長期收益。

2.就近就業(yè)，生活更加穩(wěn)定

短期而言，城鎮(zhèn)投資者在獲得土地經(jīng)營權(quán)之后并不代表投入完成。如何有效地利用資本，有效地實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營，是亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。這些問題的解決都離不開農(nóng)民的參與。因?yàn)檗r(nóng)民既是對當(dāng)?shù)氐奶鞎r(shí)、地利最熟悉的群體，也是對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然環(huán)境最了解的群體，因此，城鎮(zhèn)投資者要想因地制宜地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃離不開農(nóng)民的參與工作。所以這將在很大程度上帶動(dòng)農(nóng)村就業(yè)，改善農(nóng)民的就業(yè)環(huán)境。另外，“城市反哺農(nóng)村”有助于解決我國農(nóng)民工問題，益于社會的穩(wěn)定。農(nóng)民工背井離鄉(xiāng)外出務(wù)工并不是一種優(yōu)先選擇，從某種程度上說，是由于農(nóng)業(yè)的低收入、低附加值造成的不得已行為?！俺鞘蟹床皋r(nóng)村”所帶動(dòng)的農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)會吸引一些農(nóng)民工棄城返鄉(xiāng)，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型做出貢獻(xiàn)，從而降低城鎮(zhèn)人口的就業(yè)壓力，有助于改善我國整體勞動(dòng)力市場結(jié)構(gòu)，有利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展，維護(hù)社會的和諧穩(wěn)定。

3.模式轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展

長期來說，農(nóng)民把土地使用權(quán)出讓給城鎮(zhèn)投資者并不意味著農(nóng)民以后就可以無所事事了，相反，農(nóng)民可以通過簽訂就業(yè)勞動(dòng)合同幫助投資者經(jīng)營管理。當(dāng)然，這并不是一蹴而就的，是需要一個(gè)逐步推廣和實(shí)現(xiàn)的過程。我國是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，雖然近年來農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力數(shù)量呈下降趨勢，但仍有數(shù)以億計(jì)的勞動(dòng)力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這些勞動(dòng)者文化素質(zhì)普遍不高，他們只能通過經(jīng)驗(yàn)的傳承與積累進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。因此，勞動(dòng)者的專業(yè)性對我們的“城市反哺農(nóng)村”發(fā)展模式形成了一定的考驗(yàn)。要想解決這個(gè)問題，就必須發(fā)揮知識的溢出效應(yīng)[9]。隨著城鎮(zhèn)投資者生產(chǎn)經(jīng)營的投入，他們所帶來的新的生產(chǎn)經(jīng)營模式會潛移默化地移植到農(nóng)民群眾中來，更新農(nóng)民群眾的生產(chǎn)經(jīng)營理念；并且從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，新型農(nóng)業(yè)企業(yè)還可以對農(nóng)民職工進(jìn)行有針對性的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，為企業(yè)的生產(chǎn)運(yùn)營打下堅(jiān)實(shí)的經(jīng)營基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)職工與新型農(nóng)業(yè)企業(yè)的對接，提升農(nóng)民的幸福感與成就感，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民與城鎮(zhèn)投資者的合作共贏，達(dá)到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

（二）“城市反哺農(nóng)村”發(fā)展模式的實(shí)現(xiàn)途徑

在政策支持和引導(dǎo)下，“城市反哺農(nóng)村”發(fā)展模式必須通過發(fā)揮各經(jīng)濟(jì)主體的功能和作用來實(shí)現(xiàn)。

首先，廣大農(nóng)民群眾作為“城市反哺農(nóng)村”發(fā)展模式的主力軍，在“反哺”模式中應(yīng)該發(fā)揮重要的作用，應(yīng)當(dāng)以主人翁的姿態(tài)積極熱情地參與到新模式的運(yùn)行、發(fā)展和推廣中去，并且履行其應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。具體包括：（1）入股農(nóng)民應(yīng)接受資質(zhì)認(rèn)定、謹(jǐn)慎簽訂合作協(xié)議。因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)再分配的前提是要明確權(quán)利的歸屬，“城市反哺農(nóng)村”發(fā)展模式的主要思路是農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)作價(jià)入股與城鎮(zhèn)投資者合作創(chuàng)辦富有特色的新型農(nóng)業(yè)企業(yè)；通過這種合作模式來改變長期以來家庭個(gè)體勞動(dòng)效率低下以及產(chǎn)業(yè)鏈條分散的弊端，從而可以將單一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與服務(wù)加工業(yè)整合在一起并輔以城鎮(zhèn)投資者的信息資源以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的系統(tǒng)化、規(guī)?；a(chǎn)。（2）“三農(nóng)”的核心問題是農(nóng)民問題，而農(nóng)民問題首要表現(xiàn)為科學(xué)文化素質(zhì)不夠高。因此，城鎮(zhèn)投資者應(yīng)當(dāng)組織合伙農(nóng)民群眾進(jìn)行系統(tǒng)的生產(chǎn)、加工技能的培訓(xùn)，為將來科學(xué)生產(chǎn)打下良好的基礎(chǔ)。（3）應(yīng)發(fā)揮廣大農(nóng)民的自主創(chuàng)造性。廣大農(nóng)民勞動(dòng)者應(yīng)在接受新知識、新技能的同時(shí)，對生產(chǎn)實(shí)踐活動(dòng)進(jìn)行推敲、琢磨，而不是盲目服從?？梢栽诋?dāng)?shù)亟M織定期的交流分享會，方便當(dāng)?shù)剞r(nóng)民進(jìn)行問題反饋，或者如果農(nóng)民有什么建設(shè)性、創(chuàng)造性的意見，都可以及時(shí)提出來，這既有利于企業(yè)的長期發(fā)展，也有利于激發(fā)廣大農(nóng)民的生產(chǎn)熱情。

其次，城鎮(zhèn)投資者作為“城市反哺農(nóng)村”發(fā)展模式的重要部分和資本的主要提供者，也應(yīng)該明確自己的權(quán)利和義務(wù)。（1）要確保資金的合法性。投資者應(yīng)首先對自有資金的合法性做出相應(yīng)承諾；同時(shí)，政府也應(yīng)該對采用非法資金投資的城鎮(zhèn)投資者采取嚴(yán)厲的懲罰措施，并加強(qiáng)相關(guān)方面的立法保障。（2）提高資金的使用效率。城鎮(zhèn)投資者將資金運(yùn)用于生產(chǎn)經(jīng)營過程一般分為生產(chǎn)過程、供應(yīng)過程和銷售過程三個(gè)階段，每個(gè)階段投資者都應(yīng)當(dāng)對資金的投放以及運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督，防止資金使用不透明、不合理甚至是層層截留等現(xiàn)象的出現(xiàn)。（3）要有效管理投入資金。管理方面應(yīng)該由投資者本身或者聘請專業(yè)的管理團(tuán)隊(duì)進(jìn)行負(fù)責(zé)，這樣既能給企業(yè)帶來科學(xué)的管理，又能激發(fā)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的工作熱情。在當(dāng)今的管理中，應(yīng)將日趨發(fā)達(dá)的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工與銷售的整個(gè)過程，譬如可以通過線上電商銷售將自然災(zāi)害頻發(fā)的蔬果高產(chǎn)區(qū)的產(chǎn)品加工出售來減少因?qū)嶓w銷售不利造成的腐壞損失等，以實(shí)現(xiàn)企業(yè)利潤的最大化。

再次，作為政策的制定者，政府在對“城市反哺農(nóng)村”發(fā)展模式進(jìn)行引導(dǎo)、支持的同時(shí)，還必須要協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)投資者與廣大農(nóng)民群眾之間的關(guān)系，充當(dāng)中間人、統(tǒng)籌管理者以及后盾的角色。一方面，各級政府應(yīng)對資金的來源進(jìn)行監(jiān)管，確保資金的合法性；另一方面，針對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)目前的立法問題，盡快完善相關(guān)的立法工作。具體來說：

（1）完善相關(guān)法律法規(guī)。政府應(yīng)盡快完善土地流轉(zhuǎn)等相關(guān)方面的法律法規(guī)，使“城市反哺農(nóng)村”發(fā)展模式有法可依。同時(shí)要抓好抓實(shí)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，真正讓農(nóng)民吃上“定心丸”。

（2）預(yù)防不合規(guī)及變異資本的破壞。近年來我國土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，已經(jīng)有超過1/3的承包土地流轉(zhuǎn)出去，每年新增流轉(zhuǎn)面積4000多萬畝，涉及數(shù)以百萬計(jì)的承包農(nóng)戶。截至目前，已有約1500個(gè)縣市、約20000個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，覆蓋著全國約半數(shù)的縣級行政區(qū)劃單位，流轉(zhuǎn)合同簽訂率達(dá)到70%左右。但在土地經(jīng)營權(quán)快速流轉(zhuǎn)的背后也出現(xiàn)一些不和諧的因素，譬如有些城鎮(zhèn)資本流入農(nóng)村以后圈占的土地太大；有的城市資本到農(nóng)村去以后，并不是為了認(rèn)真搞農(nóng)業(yè)，反而考慮的是待以后土地的性質(zhì)轉(zhuǎn)變了，就可以在轉(zhuǎn)變用途當(dāng)中得到一些好處；還有就是城鎮(zhèn)資本長時(shí)間、大面積租賃農(nóng)地，容易擠占農(nóng)民就業(yè)空間，加劇耕地“非糧化”、“非農(nóng)化”傾向，存在不少風(fēng)險(xiǎn)隱患[10]。因此，建立健全安全、有序的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，對于維護(hù)廣大農(nóng)民群眾和新型經(jīng)營主體合法權(quán)益意義重大。政府應(yīng)該針對不利于“城市反哺農(nóng)村”發(fā)展模式的變異城鎮(zhèn)資本進(jìn)行嚴(yán)格把控，通過完善的相關(guān)法律法規(guī)對不合規(guī)或者變異資本進(jìn)行警戒。

（3）鼓勵(lì)、扶持合規(guī)資本。對于真正用于創(chuàng)辦特色新型農(nóng)業(yè)企業(yè)的資本，政府應(yīng)給予足夠的鼓勵(lì)、扶持與優(yōu)惠政策，給予多方面支持。如對特色企業(yè)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼是最直接也是最有效的扶持措施。補(bǔ)貼可以采取差別對待的方式，對流入較為落后地區(qū)的資本給予相對較高的財(cái)政補(bǔ)貼，對極具特色且環(huán)保效果較好的企業(yè)進(jìn)行較高的財(cái)政補(bǔ)貼等；政府還可以通過補(bǔ)貼研發(fā)費(fèi)用方式鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行創(chuàng)新、創(chuàng)造活動(dòng)。再比如，還可采取稅收優(yōu)惠等措施。因?yàn)橄鄬τ诜?wù)業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)，農(nóng)產(chǎn)品附加值比較低，這些新創(chuàng)辦的企業(yè)利潤率會比較低。要想提升這類企業(yè)的市場競爭力、扶持特色企業(yè)做大做強(qiáng)，政府就需要給予一定的稅收優(yōu)惠，需要落實(shí)定向減稅和普遍性降費(fèi)政策，具體減稅政策可以參照財(cái)政補(bǔ)貼政策采取地區(qū)間差別對待的方法，以此來降低創(chuàng)業(yè)成本和企業(yè)負(fù)擔(dān)，使得發(fā)展成果能夠更多地由勞動(dòng)者共享。

此外，政府應(yīng)對“城市反哺農(nóng)村”發(fā)展模式進(jìn)行大力宣傳推廣，積極倡導(dǎo)“助農(nóng)為樂”。各地政府及有關(guān)部門可以提出“助農(nóng)為樂”計(jì)劃，聯(lián)合科研院校加強(qiáng)對“城市反哺農(nóng)村”發(fā)展模式的宣傳與推廣，闡釋“城市反哺農(nóng)村”發(fā)展模式的豐富內(nèi)涵，號召更多的科研技術(shù)人才和大學(xué)生投入到新農(nóng)村的建設(shè)中去，將農(nóng)業(yè)科研成果轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)效益與經(jīng)營利潤，不斷向農(nóng)村輸入現(xiàn)代化生產(chǎn)要素和管理模式，以使“城市反哺農(nóng)村”發(fā)展模式逐步得到完善和實(shí)施。

[1]龔建文.從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制到新農(nóng)村建設(shè)——我國農(nóng)村改革 30 年回顧與展望[J].江西社會科學(xué)，2008,（5）：229-238.

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[3]陳錫文.當(dāng)前農(nóng)村改革發(fā)展的形勢和總體思路[J].浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會科學(xué)版），2009,（8）：6-9.

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[8]陳天寶.農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革[M].北京：中國社會出版社，2008.87-92.

[9]普金霞.土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)推進(jìn)路徑研究[M].鄭州：鄭州大學(xué)出版社，2016.32-35.

[10]Niu Jing.Analysis of the Relationship between the Reform of Rural Land Property Rights System and Farmers'Income[D].Tianjin University of Finance and Economics.2015:6-8.

【責(zé)任編輯：林莎】

Development Pattern of“City Nurturing Country ”on the Basis of“Three Rights Division”

CHEN Jian-hua，LIU Fu-jian，GU Peng
(School of Economics，Shenzhen University，Shenzhen，Guangdong，518060)

China's rural land system reform from the"two rights separation"to"three rights division"has made management rights transfer more flexible,which is an important breakthrough for resolving"the three rural issues"and optimizing agricultural structure.The essence of the"three rights division"reform is to address the issue of rural land resource allocation distortion,which makes it possible for implementing the“city supporting country”pattern.The core of this pattern is to support urban investors to create new agricultural enterprises in rural areas under government guidance so as to promote economic development in rural areas,and realize the appreciation of their own capital.This pattern is of great significance to resolve problems such as unreasonable agricultural structure,backward management style,and unreasonable of land rights transfer.As this pattern is an innovative,long-term and systematic project and China is a country with wide territory,big agricultural population,and large regional imbalance in resources,we need to adapt it to local situation and promote it on proper occasions.It is necessary to run some pilot programs before its wide application so as to steadily advance this reform and gradually carve out a fundamental path for the construction of socialist new countryside with Chinese characteristics.

Three Rural Lssues;three rights division;city nurturing rural areas;development pattern;land transfer;The new agricultural enterprises

F 320.2

A

1000－260X（2017）05-0086-07

2017-04-01

陳建華，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，深圳大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，主要從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究；劉福健，深圳大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院研究生，主要從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究；顧鵬，深圳大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院研究生，主要從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。