新常態(tài)下農村低收入家庭失能老人養(yǎng)老問題研究
——基于福利多元主義視角

魏 春 暉

(福建師范大學 公共管理學院，福建 福州 350007)

新常態(tài)下農村低收入家庭失能老人養(yǎng)老問題研究
——基于福利多元主義視角

魏 春 暉

(福建師范大學 公共管理學院，福建 福州 350007)

新常態(tài)下，我國農村低收入家庭失能老人養(yǎng)老面臨三大困難：家庭收入增長難，導致失能老人生活來源降低；縣級財政吃緊，為失能老人提供公共服務挑戰(zhàn)大；農村空心化加劇，生活照料難以滿足。為緩解失能老人養(yǎng)老問題,提倡福利多元主義主要有以下意義：利于減少三個失靈現象發(fā)生；利于提高失能老人養(yǎng)老質量；利于預防失能老人導致農村低收入家庭重返貧困，影響扶貧效果。最后提出國家、市場、家庭和志愿組織四個對策。

新常態(tài);農村低收入家庭;失能老人;福利多元主義

一、 引言

我國經濟目前處于向新常態(tài)發(fā)展階段，意味著我國告別了以往經濟增長的高速期，漸趨回落進入均衡平穩(wěn)期。新常態(tài)階段，國家更應該高度重視民生問題，保持經濟、社會的穩(wěn)定發(fā)展。據《國家應對人口老齡化戰(zhàn)略研究總報告》的數據顯示，2010年，我國失能老人的數量已經超過了3 300萬。據《報告》測算，2011年我國為了應對老齡化服務的長期照料總成本為702～1 878億元，預計到2050年則將達到17 654.4～47 237.7億元[1]。據全國老齡工作委員會和中國老齡科學研究中心的數據顯示，2010年末我國農村完全失能老人約738.7萬人，到2015年末則有828.9萬人[2]。而2010年民政事業(yè)報告顯示，我國農村養(yǎng)老服務機構31 472個，年末收養(yǎng)老年人僅182.5萬人[3]?？梢?，數量龐大的農村失能老人服務需求與供給之間存在巨大缺口。

低收入是一個相對概念，是指收入相對于社會平均收入而言。我國在2007年實施了農村最低生活保障制度，由縣級以上的地方人民政府按照能夠維持居民一年基本生活的費用標準，向家庭年人均收入低于當地最低生活保障標準的農村居民發(fā)放。最低生活保障制度的衡量方法有熱量支出法、基本需求法、編制貧困指數法等，目前貧困家庭評估主要從收入角度進行衡量，許多農村低收入家庭失能老人難以得到制度保障。

二、新常態(tài)下農村低收入家庭失能老人養(yǎng)老問題凸顯

中國老齡科學研究中心課題組對失能老人的劃分標準是“吃飯、上下床、洗澡、穿衣、和室內走動”六項指標，其中1～2項不能自理為輕度失能；3～4項不能自理為中度失能；5項以上不能自理為重度失能[5]。失能老人養(yǎng)老問題不僅僅是老年人個人問題，更是社會問題。對失能老年人的養(yǎng)老問題的分析不能僅僅局限于失能老人自身以及家庭因素，更應該從整個國家的經濟發(fā)展狀況出發(fā)。新常態(tài)下，我國農村低收入家庭失能老人養(yǎng)老問題凸顯主要表現在以下幾個方面：

(一) 新常態(tài)下農村低收入家庭增收困難，經濟支持降低

大量研究表明，農民收入的增長與國民經濟的增長存在正相關關系，經濟增長速度快，農民收入增加也快；反之，則農民收入會隨著經濟增速下降而下降。農民收入來源主要來自工資性收入和家庭經營性收入。從家庭經營性收入來看，由于我國經濟進入新常態(tài)，經濟增速下降，整體上對于農產品的需求減少，農產品價格也隨之下降，再加上全球農業(yè)一體化加劇了競爭，導致農村低收入家庭經營性收入下降。楊宜勇、池振合的研究也表明，2014年農村低收入戶居民家庭人均增長速度下降是造成2014年農村居民收入差距擴大的主要原因：農村低收入戶人均收入增長速度由2013年的11.53%下降到了2014年的7.16%。從工資性收入看，農民工資性收入與外出務工緊密相關，2011年農民工外出務工數量增長了1 055萬，而到了2014年則下降到了501萬[6]。從工資增長幅度來看，由于國際外部需求減弱、產業(yè)結構調整和環(huán)境保護力度的進一步加大等原因，農民工名義工資收入增速下降明顯。北京大學主持的《中國老年健康影響因素跟蹤調查》(CLHLS2011)的調查數據顯示子女供給占失能老人生活來源的66.2%;從區(qū)域來看，農村失能老人生活來源對于子女的依賴性大于城市失能老年人，農村占79.4%而城市占55%[7]。所以在新常態(tài)下，由于農村低收入家庭增收遇到困難，能夠給予失能老人的經濟支持也將會更少。

(二) 新常態(tài)下縣級財政吃緊，公共服務提供挑戰(zhàn)大

農村社會保障制度作為縣級財政提供準公共產品下的子項目，其主要提供者是政府。但是我國投入到農村的公共財政資金仍然不足，服務質量參差不齊，供求矛盾突出。2006年我國取消了農業(yè)稅，雖然減輕了農民負擔，但是無形之中增加了基層政府的財政壓力。決定縣級公共服務水平的一個非常重要的因素是縣級財政資金的籌集能力。從現實情況來看，我國縣級財政財政自給率是最低的。從公共服務供給的基礎經濟發(fā)展水平來看，縣域經濟受限于經濟發(fā)展水平，綜合實力一般都比較弱，尤其是貧困縣和經濟不發(fā)達縣市對于上級財政轉移支付的依賴程度更高。尤其在進入新常態(tài)以來，受經濟結構調整和經濟增長速度下降的影響，全國財政收入從高增速下滑到2014年的8.6%，而此前全國財政收入增速將近領跑GDP增速10個百分點。在此背景下，縣級財政將表現出更大的脆弱性。財政收入增長緩慢將影響到基本公共服務的能力。目前，我國新農保主要采取縣級統籌，縣政府負擔了新農保經辦、管理、監(jiān)督的主要工作。雖然縣級統籌具有落實縣一級政府責任，提高政策靈活性的優(yōu)點，但是很多學者也指出在目前情況下，縣級統籌和基金管理層次過低，不僅給縣級財政造成了很大壓力，也難于保障基金安全，更難提基金的保值增值。直接后果就是農村低收入家庭失能老人獲得縣級政府直接補貼的壓力也將更大。農村低收入家庭轉移性收入下降明顯。

(三) 新常態(tài)下產業(yè)轉型加劇農村“空心化”，生活照料難以滿足

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，大量農村人口尤其是青壯年勞動力不斷外流，農村常住人口不斷減少，很多農村出現了“人走屋空”現象，并由人口空心化逐漸演化為人口、產業(yè)、基礎設施和土地等的整體空心化。造成農村人口空心化的首要原因是農業(yè)生產經營吸引就業(yè)效力太弱，農業(yè)生產效益比低。雖然說農村空心化不是由于我國進入新常態(tài)經濟造成的，但是新常態(tài)經濟下由于從事農業(yè)所獲得的家庭經營性收入將會進一步下降。從而加劇了農村青壯年勞動力的外流。此外，由于新常態(tài)經濟一個非常重要的目的就是發(fā)展能夠容納更多人就業(yè)的高附加值的第三產業(yè)。第三產業(yè)對于農村青壯年勞動力的拉力作用將更加明顯，更多的農村青壯年勞動力將脫離農業(yè)生產，投入到第三產業(yè)中去。外出的農村青壯年勞動力，不僅不能使留守在家里的失能老人收入提高，反而由于青壯年勞動力的外流導致失能老人的生活照料無人負責。假如說，失能老人能夠隨著青壯年勞動力流入城市而實現整體搬遷，那么他們的養(yǎng)老問題將會得到較大緩解。但是由于我國在承接農村人口融入城市方面依然存在戶籍制度和城鄉(xiāng)二元經濟的壁壘，農村人口的醫(yī)保、子女上學、住房等問題依然沒有得到較好解決，尚何談全家的整體搬遷使農村失能老人享受城市戶口的公共服務待遇水平從而緩解養(yǎng)老問題。

三、提倡福利多元主義理論的意義

福利多元主義(welfare pluralism)緣起于20世紀70年代中期的福利國家危機的背景。在1978年英國《沃爾豐德的志愿組織的未來報告》中最早提出福利多元主義的概念。但是對福利多元主義概念最早做具體描述的卻是羅斯，羅斯(1986)在《相同的目標、不同的角色—國家對福利多元組合的貢獻》一文中詳細的講述了福利多元主義。羅斯認為在福利的提供上政府雖然扮演重要角色，但絕不能由政府壟斷。他在文中提出，社會福利是一種社會化的產物，市場、雇員、家庭和國家都要承擔福利供給。上述三元福利提供渠道整合起來，可以實現揚長避短、相互補充的最優(yōu)效應。德國學者伊瓦斯(Evers)(1988)繼承了羅斯關于福利來源的分析方法，并在羅斯的基礎上有所發(fā)展，提出了福利三角的分析范式。伊瓦斯認為福利三角的分析范式應該對應具體的組織、社會和社會成員關系。但是并非所有人都贊成福利三分法的劃分模式，隨著研究的不斷深入，伊瓦斯逐漸意識到民間社會的作用，認可四分法的模式，認為民間社會能夠將另外三個福利提供來源整合、串聯起來，并調和個人、局部和整體利益。約翰遜(1987)同樣贊成四分法，不過他認為第四種應該是發(fā)揮志愿組織的作用。

本文采用的是福利多元主義四分法，通過對福利多元主義四分法的研究再結合我國當前實際，總結出當前為緩解農村低收入家庭失能老人養(yǎng)老問題提倡福利多元主義重要意義如下：

(一) 有利于減少三個“失靈”現象發(fā)生

養(yǎng)老保障制度的根本目標是為保障我國國民老年生活，維護社會穩(wěn)定，實現社會公平。如果我國將養(yǎng)老保障制度完全社會化、商業(yè)化，“經濟人”導向下市場追求的是利潤最大化，那么不具備消費能力的失能老人將會排斥在商業(yè)性的養(yǎng)老機構之外，容易產生“市場失靈現象”；其次，由于市場機制實現資源配置是從消費者的偏好出發(fā)的，由于農村低收入家庭失能老人無法支付費用無法表現出其偏好的商品和服務，那么完全商業(yè)化的養(yǎng)老機構將忽視農村低收入家庭失能老人的養(yǎng)老服務需求。

公共物品由于非競爭性和非排他性，決定了公共物品必須由政府來提供而不能像私人物品那樣提供。但是政府在克服“市場失靈”的過程中卻難以避免自身的失靈。由于政府在提供公共物品的時候處于壟斷地位，缺乏競爭對手，那么政府在提供公共物品的時候就越趨于導致多余的成本，缺乏效率。由于缺乏競爭對手，政府不斷擴大開支，生產多于社會需要的公共物品，甚至不適當的擴大政府規(guī)模、增加雇員、提高自我薪資等。從當今世界的政府行為和市場選擇的大致趨勢看，二戰(zhàn)以后有不少國家都存在“政府失靈”造成資源配置浪費和低效率導致社會福利損失的弊病，從而反過來刺激市場化改革運動的經驗教訓。福利多元主義的誕生背景便是由于歐洲高福利制度導致福利過度化、經濟競爭力下降，隨后在七十年代的經濟危機沖擊下，失業(yè)率居高不下，而使人們反過來思考社會福利提供的來源應該要多元化。

由于存在“政府失靈”和“市場失靈”現象，志愿性組織就順勢產生為社會提供公共服務。志愿組織的存在是為政府和市場查缺補漏，為需求較高的人提供額外的公共物品，為有特殊偏好的人提供特殊服務。但是也應該看到由于社會、經濟、文化、宗教等綜合因素的影響，志愿組織也會發(fā)生失靈，出現獨立性不足，成為政府附庸或提供的慈善不足等等影響服務質量和效率的現象。

福利多元主義通過整合上述四元力量，可以實現揚長避短、相互補充，從而減少在為農村低收入家庭失能老人養(yǎng)老時發(fā)生的三個失靈現象。福利多元主義理論里國家是正式組織，代表著公平與保障性，通過制度權力來實現對資源的轉移分配向大眾提供社會福利；市場是正式組織，代表選擇性與自由性，滿足不同人群對于福利的不同偏好；家庭是非正式組織，體現了特有價值與團結，同時是非正規(guī)福利的核心；志愿組織作為社會福利提供的行動者，將社會聯接起來，能夠在非正規(guī)福利提供上起到核心地位。

(二) 有利于提高失能老人養(yǎng)老質量

中國是世界第一的人口大國，同時也是老年人口大國。根據第六次人口普查報告，目前我國60歲以上的老年人口占總人口的比重為13.26%，老年人口數量達到1.77億[8]。據美國人口普查局的統計結果，65歲以上的老年人比重從7%上升到14%所經歷的時間，我國僅僅只用了25年，而法國用了115年，美國用了66年[9]。我國面臨著未富先老的嚴峻挑戰(zhàn)，十八大明確提出，要積極應對人口老齡化。如何做好老年人養(yǎng)老工作，是一項系統復雜的社會工程，尤其需要政府承擔相應責任，但是也要看到如果片面依靠政府投入將會使政府背上沉重的財政包袱，拖累經濟發(fā)展的速度與質量。農村低收入家庭中的失能老人由于其所處家庭的特殊性，再加上人群的特殊性，養(yǎng)老問題突出。盡管如此，老年人在年輕時為國家做出了應有貢獻，理應為老年人提供比較好的養(yǎng)老條件，提高晚年生活質量。但是解決農村低收入家庭失能老人養(yǎng)老問題，提高養(yǎng)老質量光靠政府的財政投入只能解決醫(yī)療保健、經濟來源一塊，其他方面諸如為輕度失能老人提供精神慰藉，疏導心理，日常生活起居照料，中度和重度失能老人日常照護等仍然需要家庭、社會和志愿組織的作用。

(三)有利于預防失能老人導致農村低收入家庭返貧

習近平同志指出，消除貧困，改善民生，逐步實現全體人民共同富裕，是社會主義的本質要求。據統計，2010年以來我國農村貧困人口下降速度顯著加快。2010年，我國農村貧困發(fā)生率為17.2%，貧困人口規(guī)模為1.66億；2011—2014年，農村貧困人口共減少9 550萬人，年均減貧人口規(guī)模2 388萬人，貧困發(fā)生率下降10.0%，貧困人口年均減少19.3%[10]。改善農村低收入家庭生活現狀，防止其因為種種原因返貧，維護脫貧成果值得中央和各級地方政府注意。

失能老人屬于老人中的特殊群體，其護理需求的增加將導致農村低收入家庭擴大開支，增加照護人員，甚至導致重新返貧。以南京市失能老人為例，南京市將失能老人護理分為家庭護理和機構、社區(qū)護理兩類。每月護理成本按照失能輕度、中度和重度三個等級劃分，前者的標準分別為632元、1 264元、2 528元，后者的標準分別為1 400元、2 472元、3 880元[11]。2014年，南京全體居民人均可支配收入37 283元，每月人均可支配收入為3 106.9元[12]。那么一個在家照護的輕度失能老人護理花費占每月人均可支配收入的20.3%，在社區(qū)或者機構護理的花費則占45.0%。上述例子還是根據城市收入標準測算得出，如果按照2014年我國制定的現行農村貧困標準2 800元測算，那么一個輕度失能的老年人在家護理，護理標準參照南京市，那么護理花費則占收入的22.5%。提倡福利多元主義，通過政府財政投入，發(fā)揮居家養(yǎng)老的作用，同時綜合社會和志愿組織的力量將有效避免農村低收入家庭重新返貧。

四、福利多元主義視角下的應對策略

(一)國家起主導作用

國家在養(yǎng)老制度體系中起著中流支柱的作用，國家作為公共部門的代表是福利產生的首要部門。對于農村低收入家庭失能老人養(yǎng)老需求，國家應發(fā)揮主導作用，兜底保障困難老人，規(guī)范和支持其他福利部門發(fā)展。

首先，應該在研究西方長期護理保險制度的基礎上，發(fā)展適合中國國情的長期護理保險制度。因為日本和我國均屬東方文化，所以日本的制度設計有很大的借鑒意義。但是日本的長期護理保險制度是以政府作為管理主體強制實行的，全體國民都必須參保，對財政的要求很高，不符合我國經濟發(fā)展和地域不平衡的特點。我國農村低收入家庭本身經濟困難，很難有多余的錢財去參保，在實行長期照護保險的時候應該將低收入家庭繳費部分負擔起來。

其次，還可以建立完善的老年護理補貼制度。目前，黑龍江及全國的一些其他省份已經開始實行此項制度，對于農村低收入家庭的失能老人給予50～150元不等的補貼，失能補貼實行屬地管理，資金來源自同級財政。在國外，為了激勵子女或家屬在家庭里照顧失能老人，還設立了“家庭照料津貼”“助老假”等政策。我國也可以根據失能等級、需要照顧老人數等，對低收入家庭中的照護者提供一定的補貼，以彌補其犧牲工作時間長期照護失能老人導致的損失，從而減輕其經濟壓力。

第三，在社會福利補貼籌資上，我國應該鼓勵國有企業(yè)分紅，完善國有資本預算，將一部分紅利納入到政府公共預算中，擴大民生開支。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出要提高國有資本上繳公共財政的比例，到2020年達到30%。到2020年，相信國有資本投入公共財政預算的資金將會有很大的提高，有利于更好地承擔起農村低收入家庭失能老人這樣的弱勢群體的兜底責任。

(二) 家庭的基礎作用

從農村的現實情況來看，農村地域廣闊，人口分散，實行集中養(yǎng)老具有很大的困難，所以家庭養(yǎng)老作用的發(fā)揮必須重視起來。家庭成員要認識到孝道的益處，強化家庭作為非正式組織的社會支持，在提供經濟供養(yǎng)和生活照料的同時兼顧精神慰藉的關懷。由于配偶在家庭支持上隨著失能老人年齡增加而弱化，兒子和兒媳在照料上上升到越來越重要的位置，尤其是農村家庭中兒子在照顧失能老人上有著不可替代的地位，所以子女必須認識到自己在照護老人的地位和能發(fā)揮的作用，積極主動的承擔其照護失能老人的重任。

農村低收入家庭最顯著的特征就是經濟困難，而經濟困難也是導致失能老人較農村其他收入階層家庭中失能老人更凄苦的重要原因。在不斷完善家庭養(yǎng)老內涵的同時，要通過精準扶貧機制，提高低收入家庭創(chuàng)收的能力，這樣才能在失能老人的經濟供養(yǎng)上提供更大的支持。扶貧工作要從過去“輸血”扶貧轉變到“造血”扶貧，一家一戶的排查摸底，結合實際的家庭致貧主因，深入分析、研究對策。

(三) 市場的支撐作用

目前我國養(yǎng)老保障制度尚不能夠滿足基本的養(yǎng)老需求，這就為營利性的養(yǎng)老服務機構提供了發(fā)展空間。隨著我國快速進入老齡化，在市場經濟自發(fā)調節(jié)下，將會有大量的民間資本進入養(yǎng)老服務市場，市場部門在養(yǎng)老服務業(yè)上將發(fā)揮越來越大的作用。市場部門的進入，不僅為公共部門提供補充，也為多元化的養(yǎng)老需求提供了自主選擇的機會。目前，我國市場部門提供的養(yǎng)老保障主要是商業(yè)養(yǎng)老保險、機構養(yǎng)老和其他營利性的養(yǎng)老產業(yè)。但是也要看到，市場存在“失靈”問題，市場主體的經營行為是理性的，目的是將成本最小化實現營利最大化，失能老人極有可能會遭到市場排斥。營利性或者非營利性的養(yǎng)老機構應該在政府的嚴格資質甄別下進入供方市場。只有滿足相應資質的養(yǎng)老機構才能享受政府在公共政策上的優(yōu)惠條件，如提供土地、房產、人員培訓和醫(yī)療服務支持等。營利性養(yǎng)老機構享受優(yōu)惠條件的一個非常重要的前提條就是規(guī)定收住一定數量的農村低收入家庭的失能老人，并且要接受政府對其開展養(yǎng)老工作的服務質量評估，評估合格后方可繼續(xù)享受政府提供的優(yōu)惠條件，從而形成一種“動態(tài)退出”機制。

(四) 民間組織的補充作用

我國人民自古以來就有助人為樂的精神，隨著經濟和社會的不斷發(fā)展，志愿組織也越來越深入到我國社會的方方面面。在2008年汶川大地震中，志愿組織就發(fā)揮了令世界矚目的志愿精神和互助力量。志愿組織也由于其貼近社會底層的優(yōu)勢和具有一般科層組織所沒有的社會親和力和高效率而得到老人的青睞。所以政府有必要通過服務購買、制度引導等方式支持志愿組織的發(fā)展壯大。

[1]新華養(yǎng)老：國家應對人口老齡化戰(zhàn)略研究總報告[EB/OL].[2015-07-09].http://news.xinhuanet.com/gongyi/yanglao/2015-07/09/c_128002941.htm.

[2]莊緒榮,張麗萍. 失能老人養(yǎng)老狀況分析[J].人口學刊,2016(3)：47-57.

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[5]楊宜勇,池振合.2015年經濟新常態(tài)下中國居民收入差距變化[EB/OL].[2015-12-18].http://www.china.com.cn/guoqing/2015-12/28/content_37411090.htm.

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Study on the Disabled Elderly of Low-income Families in RuralAreas under New Normal: Based on Welfare Pluralism

Wei Chunhui

(School of public administration, Fujian Normal University, Fuzhou, 350007, China)

Under the New Normal situation of economy, the support of disabled elderly in rural low-income families faces three difficulties: first, family income growth is difficult, leading to reduced sources of support for the disabled elderly; second, county-level financial budget is limited, making it more difficult to provide public services for the disabled elderly; third, the worsening empty nest phenomenon in rural areas makes the care of the disabled seniors more difficult. In order to alleviate the problem, advocating of the welfare pluralism has the following significance: first, it is conducive to reducing market failure, government failure and voluntary organization failure phenomenon; second, it can improve the quality of the disabled elderly; third, it can prevent the disabled elderly from declining to poverty once again, affecting poverty reduction. Finally, the author puts forward four countermeasures: state, market, family and voluntary organization.

the New Normal; low-income families in rural areas; disabled elderly; welfare pluralism

2095-0365(2017)01-0049-06

2016-10-25

魏春暉(1991-)，男，碩士研究生，研究方向：社會保障。

D669.6

A

10.13319/j.cnki.sjztddxxbskb.2017.01.10

本文信息:魏春暉.新常態(tài)下農村低收入家庭失能老人養(yǎng)老問題研究[J].石家莊鐵道大學學報：社會科學版，2017，11(1)：49-54.