“應得”正義觀：分配正義視角下鄰避風險的化解思路

王佃利 王慶歌 韓 婷

(山東大學 政治學與公共管理學院，山東 濟南 250100)

“應得”正義觀：分配正義視角下鄰避風險的化解思路

王佃利 王慶歌 韓 婷

(山東大學 政治學與公共管理學院，山東 濟南 250100)

在現(xiàn)代風險社會中，社會分配的對象不再僅僅是物質財富等利益內容，風險本身也成為重要的分配對象。隨著城市化的快速發(fā)展和現(xiàn)代技術的廣泛運用，鄰避風險成為風險的重要類型，鄰避設施的選址和建設過程實質上正是對設施的風險進行分配的過程。風險分配的不正義是導致鄰避風險易發(fā)的深層原因，追求風險分配的正義性成為化解鄰避風險的一種思路。本研究在分配正義的視角下，闡釋和構建以“應得”為核心的分配正義觀，關注社會共同體基于共生共在的共同命運，在面臨鄰避設施選址及建設中不可避免的分歧和沖突時，通過開放式決策培育德性和審議共同善，在參與主體、決策模式及程序、空間的分配等方面追求公共利益和個人利益訴求之間的平衡，從而實現(xiàn)對鄰避風險的妥善化解。

鄰避風險；風險分配；分配正義；“應得”正義觀

作為一種對社會性質的全新理解、判定和闡釋，德國學者烏爾里?！へ惪擞?986年和1992年先后提出風險社會理論和世界風險社會理論*王麗：《全球風險社會下的公共危機治理：一種文化視閾的闡釋》，社會科學文獻出版社2014年版，第46頁。。自貝克之后，“風險”一詞就成為“一個用來刻畫整個當代社會根本特征的核心術語”*成伯清：《“風險社會”視角下的社會問題》，《南京大學學報》2007年第2期。，風險社會也成為對目前人類所處時代特征的形象描述。隨著城市化的快速發(fā)展、科技的廣泛應用以及環(huán)境等社會問題的日益嚴峻，鄰避風險正成為風險社會中越來越普遍和突出的風險表現(xiàn)形式。鄰避設施本身具有的負外部性和風險社會中易于放大風險的社會心理都是導致鄰避風險的重要原因。而現(xiàn)實中，鄰避設施風險分配的不正義則進一步強化了人們的鄰避情結，使得鄰避風險最終轉化為對鄰避設施抵觸和反抗的實際行動，給政府提供公共服務、促進經濟發(fā)展和維護社會穩(wěn)定帶來了巨大的挑戰(zhàn)。針對前兩個原因尋求對策化解鄰避風險，前人已做了很多研究，本文主要從分配正義的角度，探討如何改變鄰避設施風險分配的不正義現(xiàn)狀，以尋求鄰避風險的化解之道。

一、風險社會與鄰避風險的形成

風險社會理論不僅宣稱人類正在進入風險社會，而且指出人類的決策和人為不確性本身是導致風險產生的主要根源。貝克認為，“今天，它們的基礎是工業(yè)的過度生產……它們是現(xiàn)代化的風險……可以被界定為系統(tǒng)地處理現(xiàn)代化自身引致的危險和不安全感的方式”*[德]烏爾里?！へ惪耍骸讹L險社會》，譯林出版社2004年版，第18-19頁。。風險的產生和存在是普遍的，工業(yè)化生產的過程、決策和現(xiàn)代文明構成了風險社會的濫觴*王麗：《全球風險社會下的公共危機治理：一種文化視閾的闡釋》，社會科學文獻出版社2014年版，第13頁。。但風險在社會中的分布又是不均衡的，公共決策和人的行為自身容易使風險更多地集聚在某一區(qū)域或群體中，風險社會的風險分配直接訴諸于人及人的行為的正義性。

20世紀70年代，國外學者在研究因環(huán)境問題引發(fā)的群體性反抗事件時，提出了“鄰避”(NIMBY 即not

in my back yard)*O’Hare，M. Not on My Block You Don’t. Facility Siting and the Strategic Importance of Compensation. Public Policy，1997.24(4):407-458.的概念,意為“不要在我家后院”，用來描述當居民面對不受歡迎的外來項目時采取的反對和抵抗的態(tài)度及行為。隨著城市化進程的加速和科學技術的廣泛應用，我國的鄰避事件日益此起彼伏。鄰避風險是指發(fā)生鄰避事件的可能性，探討鄰避風險的形成，有助于我們理解引發(fā)鄰避的原因。風險社會以風險的復雜性和多變性為重要特征，鄰避風險的形成亦是一個復雜的過程：

首先，容易引發(fā)鄰避的設施或項目(后文簡稱為“鄰避設施”)本身所固有的風險是形成鄰避風險的基本原因。鄰避設施一般都具有負的外部性，以現(xiàn)代科技應用為代表的能源類設施和化工類設施(如垃圾填埋廠、垃圾焚燒廠、核電站、重污染化工廠、PX項目等)，均因科學技術本身的不穩(wěn)定和不確定性而具有風險；污名化和心理不悅類設施(如監(jiān)獄、戒毒所、傳染病醫(yī)院、流浪漢收容所、火葬場、殯儀館、墓地等)則因其深陷市場、社會和文化的互動而帶來物質和心理感受上不可避免的風險。其次，居民認知中的風險放大等社會心理原因對于鄰避風險的形成起到很大的助推作用。由于公眾科學知識的缺乏和政府封閉式決策模式，以及公眾與專家對話途徑的不暢，使得居民常常對設施的風險產生過度的認知。最后，鄰避設施選址和建設過程中風險分配的不正義則是鄰避風險形成的深層原因。鄰避設施選址決策本身即是一種風險分配的過程，其中進行風險分配的決策者，或者說是界定風險的人往往不承擔風險，而承擔風險的人則無法參與到風險分配的決策中。風險社會中財富依然在較高階層聚集，而風險本身卻在社會底層集聚?，F(xiàn)實中鄰避設施的選址往往遵循“最小抵抗路徑”原則*Kasperson，Roger E，Dominic Golding，Seth Tuler．Social distrust as a factor in siting hazardous facilities and communicating risks.Journal of Social Issues，1992(4) : 61-187.，學者韓志明所分析的公民抗爭的“鬧大”邏輯可以作為該原則的注腳*韓志明：《利益表達、資源動員與議程設置——對于“鬧大”現(xiàn)象的描述性分析》，《公共管理學報》2012年第2期。。長期以來，由于政府對維穩(wěn)的優(yōu)先追求以及公民利益表達渠道的淤塞，一些以“鬧大”為特征的鄰避事件順應了抗爭者的要求，而一些城市郊區(qū)、小城鎮(zhèn)及農村地區(qū)因為當地居民受經濟水平、文化程度、環(huán)保意識、分散化等原因限制而無力或無意“鬧大”，則成為了鄰避設施的主要選址地。隨著當地經濟的發(fā)展及人們自身素質的提高，這種鄰避設施風險分配的不正義會加劇當地人對鄰避設施的反感和抵觸情緒，甚至于使人們形成了鄰避情結。

二、分配正義的理論與視角

“正義是社會體制的第一美德，就像真理是思想體系的第一美德一樣”*[美]羅爾斯：《正義論》，謝延光譯，上海譯文出版社1991年版，第3頁。，正義是人類永恒的追求。無論是社會制度還是公共政策，實質上都是一種分配過程，分配財富、資源和機會等利益內容，也分配風險、負擔和責任等與利益相反的內容(尤其是在風險社會)。鄰避設施的選址和建設問題實質上就是一種“風險—利益”的分配，如何使這種分配有效促進公共利益的提升，分配正義是一個必要且有效的分析視角。

(一)分配正義的提出

分配正義的概念最早由亞里士多德提出，他認為在涉及財富、榮譽、權利等有價值的東西的分配時，對不同的人給予不同對待，對相同的人給予相同對待，即為正義*[古希臘]亞里士多德：《政治學》，商務印書館1997年版，第91頁。。近現(xiàn)代思想家對分配正義作了更多的闡釋，湯姆·L·彼徹姆在《哲學的倫理學》中認為“分配正義一語比較精確的意義是指社會利益和社會負擔的合理分配”；羅伯特·諾齊克在《無政府、國家和烏托邦》中認為“分配正義不是中性詞語，……它按照一種原則和標準分派所有物”*馬永華：《分配正義概念解析》，《長春工程學院學報(社會科學版)》2009年第1期。；而羅爾斯則認為，“正義的基本主題就是社會的基本結構，或者說得更準確些，就是主要的社會制度分配基本權利和義務以及確定社會合作所產生的利益分配的方式”*[美]羅爾斯：《正義論》，謝延光譯，上海譯文出版社1991年版，第7頁。。

由此可見，“正義”的基本體現(xiàn)就在于“分配”。無論對正義如何定義，其落腳點都在強調“分配的正義性”，即分配的合理性和恰當性，人們對正義的追求就是追求分配的合理性和恰當性。問題的關鍵是，人們對正義、合理性和恰當性有著不同的認識，究竟何種分配才是正義的？

(二)分配正義的理論思路

在分配正義的問題上，西方社會存在三種基本觀點，即功利主義、自由主義和社群主義。在羅爾斯之前，功利主義是最流行的分配正義觀，其基本思想為：道德的最高原則就是使幸福最大化，使快樂總體上超過痛苦。正當行為就是任何使功利最大化的行為*[美]桑德爾：《公正：該如何做是好？》，朱慧玲譯，中信出版社2011年版，第38頁。。簡言之，功利主義的分配正義觀是以福利最大化為原則的。與功利主義思想相對立的是自由主義，自由主義批判功利主義以追求最大幸福為名，忽略和侵害了個體的基本權益和自由。

當代自由主義分配正義觀則強調，正義的分配應以平等和自由為原則，自由主義的分配原則是尊重人們的自由選擇。在一個完善的自由市場中，人們可以遵循自己的自由意志，在自由的市場里進行自由的交易，從而實現(xiàn)自己的愿望。自由主義的分配正義觀也受到以桑德爾為代表的社群主義的批判，現(xiàn)實中不存在絕對自由的市場，人們的選擇總是會受到社會、經濟、政治、文化等客觀實際的約束。人們也不應擁有無限度的自由，否則人類欲壑難填的本性將會使自由本身變成利器，傷害他人也傷害自身。

在批判自由主義的基礎上，桑德爾建立起了社群主義的分配正義觀，主張以“應得(give man his due)”作為分配的正義原則，認為正義涉及培養(yǎng)德性和推理共同善?！皯谩钡挠^點可以追溯到亞里士多德，亞里士多德對分配正義的思考是以“對政治的討論”開始的，他認為“政治的目的完全在于：使人們能夠發(fā)展各自獨特的人類能力和德性——能夠慎議共同善，能夠獲得實際的判斷，能夠共享自治，能夠關心作為整體的共同體的命運”*[美]桑德爾：《公正：該如何做是好？》，朱慧玲譯，中信出版社2011年版，第230頁。。在亞里士多德看來，政治的目的是良善生活，是塑造好公民、培育好品質。良善生活的基礎是一個政治共同體，在此基礎上，桑德爾進一步提出，“我們不可能僅僅通過使功利最大化或保障選擇的自由，就形成一個公正的社會。為了形成一個公正的社會，我們不得不推理良善生活的意義，不得不創(chuàng)造一種公共文化以容納那些不可避免地要產生的各種分歧”*[美]桑德爾：《公正：該如何做是好？》，朱慧玲譯，中信出版社2011年版，第309頁。。在這一意義上，社群主義的正義觀體現(xiàn)了正義的根本精神，既關注社群共同體之整體的共同命運，不忽略弱小個體的利益，也不放任個人的無限私利，在面臨不可避免的利益分歧和爭論時，通過培育德性與審議共同善的政治實踐，建立起合理正當的原則與制度，以實現(xiàn)對社會財富和風險的正義分配。

(三)風險社會中的“應得”正義觀

在風險社會中，決策與人為不確定性本身是風險產生的根源，風險分配與財富分配的邏輯雙重疊加，使得“風險—利益”的分配變得更加復雜。貝克用“有組織的不負責任”來揭示“公司、政策制定者和專家結成的聯(lián)盟制造了當代社會中的危險，然后又建立一套話語來推卸責任”*楊雪冬：《“有組織地不負責任”與復合治理》，《學習時報》2004年12月20日。的社會現(xiàn)象。這種“有組織地不負責任”思維和行為慣性使決策聯(lián)盟麻木地、掩飾地、失敗地應對現(xiàn)代化風險，并進一步引起了公眾對政府和專家等決策主體的失望和不信任，加劇了風險社會中科學理性和社會理性的斷裂。貝克認為，面對風險社會的困境，“我們的命運是：必須重新發(fā)明政治”*[德]烏爾里?！へ惪耍骸妒澜顼L險社會》，吳英姿、孫淑敏譯，南京大學出版社2004年版，第59頁。。這里的“重新發(fā)明政治”與社群主義乃至上溯至亞里士多德對正義的觀點不謀而合，在風險社會中，惟有呼吁民主和自治，關注風險共同體之共生共在的共同命運，通過培育德性和審議共同善的政治實踐來尋求更好的決策，以規(guī)避和化解風險的產生。

鄰避設施因其負外部性而具有風險特質，其選址和建設過程正是對風險和利益進行分配的過程。在這一過程中，政府往往秉持功利主義的分配正義觀，以維護最多數人公共利益的名義支持鄰避設施的建設；而設施鄰近居民則往往秉持自由主義的主張，在維護個人的自由利益的旗號下反對風險類設施的建設，甚至發(fā)展為激烈的鄰避運動。秉持功利主義的政府和秉持自由主義的居民因而陷入了沖突和僵持，導致了鄰避困境的形成。在風險社會中面對鄰避困境，功利主義和自由主義各有其缺陷。對政府來說，若在鄰避設施的風險分配中遵循功利主義原則，意味著可以為了大多數人的“公共利益”而犧牲少數人的環(huán)境、生命健康等基本權益。隨著時代的發(fā)展，現(xiàn)代社會的多樣性越來越突出，人們對價值的追求也越來越多元，功利主義以“功利”(所謂最大幸福)為標準來衡量分配也存在著致命的困境，現(xiàn)實中無法得到一個統(tǒng)一的功利價值標準。經濟增長與藍天白云孰輕孰重？當人們對之認識不同時，如何衡量何者更為幸福呢？對公眾來說，在張揚權利自由的同時也面臨著局限，任何個人在這場風險分配中都無法也不應有絕對的自由。如果支持者享有絕對的建設自由，其決策和行為將會不可避免地損害少數人的基本權益；如果反對者享有絕對的反對自由，那些必要而相對安全的設施也將無法建設。而社群主義以“應得”為核心的正義觀，強調培養(yǎng)德性和審議共同善，主張通過共享自治，關注作為整體的共同體共生共在的共同命運，本質上與貝克“重新發(fā)明政治”的觀點思路一致，在風險社會有著更大的適用空間。

綜合以往學者對分配正義原則的討論，我們認為作為分配正義觀的“應得”應該有更深刻和豐富的內涵。這一概念蘊含著足夠的理論伸張空間，其含義有著豐富的層次性：(1)最高層次的應得——道德應得。很多政治哲學家認為“應得”是前于制度的道德應得，羅爾斯指出，“在秩序良好的社會里,當應得被理解為在公平條件下所掙得的資格的時候,我們通常確實對于這些東西是應得的”*[美]羅爾斯：《作為公平的正義》，姚大志譯，三聯(lián)書店2002年版，第126頁。，但當分配的前提條件缺乏公平時，應得就失去了其正義性。在羅爾斯的這里，“應得”是超越于具體的分配制度和分配手段的，在制度之先還存在著本體層面上對于“應得”的追問。在筆者看來，羅爾斯雖然不同意“應得”作為具體的操作性分配原則，但他在客觀上拓寬了“應得”的內涵，建立起了更高層次的應得(即道德應得)。道德應得經常被用來質問現(xiàn)有制度下出現(xiàn)分配不正義問題時的制度自身問題，這種質問有著革命性的批判力量，因此道德應得包含著一種對分配不義的強烈否定。(2)中間層次的應得——合法期望。這一層次的應得作為社群主義的核心分配原則，是指建立在公認的規(guī)則制度下，在合法資格的基礎上的對應得的合法期望。(3)低層次的應得——具體操作規(guī)則。這一層次的應得是指在具體分配過程中，所遵循的程序、協(xié)議、策略等具體的規(guī)則，反映在風險分配中即是正義的風險分配程序和規(guī)則。

“應得”正義觀三個層次的含義體現(xiàn)著分配正義觀從抽象到具體的應用過程，對于風險社會中“風險—利益”的分配也有著重要的指導意義。與之相適應，“應得”作為指導鄰避設施風險分配的正義觀，其具體的內容如下：

首先，應得作為一種道德應得，意味著決定分配的前提條件必須是正義的，每個人都應當得到與他人同樣的自由、權利與機會。反映在鄰避設施的風險分配中，應得即意味著每個公民都應有同樣的受保護權(包括環(huán)境權、生命健康權等)，不能以多數人的利益犧牲少數人的基本權益。如果現(xiàn)有的分配制度及規(guī)則不正義，應得就要求批判現(xiàn)有的制度及規(guī)則，并由公民和其他當事主體平等地制定合理的規(guī)制，合理地對鄰避設施的風險進行分擔。如召開商討鄰避設施建設問題的共識會議、對鄰避設施周圍居民進行補償的制度設計等。

其次，應得作為一種合法期望，意味著在合理的制度下，每個公民都具有爭取其應得的合法資格。反映在鄰避設施的風險分配中，意味著公民對風險界定有平等的話語權和參與權、對風險成本平等的承擔和獲得補償的權利。在現(xiàn)有的鄰避風險的分配制度中，應考慮民意表達制度、司法救濟制度、城市規(guī)劃制度、城鄉(xiāng)一體化制度、危機管理制度等現(xiàn)有制度在風險分配中的重要作用。

最后，應得作為一種具體的操作規(guī)則，強調的是分配程序和分配具體規(guī)則的正義性。在鄰避設施的風險分配中，必須確保鄰避決策程序的正義性，避免決策集團在鄰避設施選址和建設過程中“有組織的不負責任”現(xiàn)象。鄰避設施風險分配中尤其要注意四個具體的分配規(guī)則：(1)基本權益優(yōu)先。財富分配是給予利益，風險分配是給予負擔、損失，甚至是剝奪權益。因此風險的分配應尤為謹慎，遵循基本權益至上的規(guī)則，必要時應該放棄潛在收益以規(guī)避風險，保護人們的基本權益。(2)風險減少。與財富分配的“求多”不同，風險分配主體對風險應是“求少”，以個體的安全為最根本的取向*項繼權、馬光選：《風險分配的制度正義》，《江漢論壇》2013年第4期。。(3)平等溝通。風險的分配比財富分配更涉及當事人的切身利益，因此應該在分配過程中納入平等溝通的環(huán)節(jié)，在共識的基礎上進行分配。(4)合理補償。風險分配是負的給予，因此必須使風險承擔主體在承擔風險的同時得到相應的補償，且補償的形式應該是多樣化的。

三、鄰避設施風險分配中的不正義問題分析

鄰避設施的選址和建設過程實質上是對設施的“風險—利益”進行分配的過程，分配的不正義加劇了當地人對鄰避設施的反感和抵觸，成為形成鄰避風險的重要原因。深入分析鄰避設施風險分配的不正義內容，才能找到化解鄰避風險的著手點。結合具體實踐中的各種鄰避沖突，可以發(fā)現(xiàn)鄰避設施風險分配中的不正義問題主要涉及到參與主體、決策模式及程序、分配空間等三個層面。

(一)參與主體間風險分布的不均衡

1.風險定義者和風險承擔者的不對等

在鄰避設施的選址中，存在著一個普遍的現(xiàn)象，即定義風險的人往往不是直接承擔風險后果的人，而直接承擔風險后果的人往往無法參與對風險的評定?，F(xiàn)實中，對某一鄰避設施的風險進行定義和評價的主體主要是政府(如環(huán)保局，甚至是地方政府的某個領導人)、推動該設施建設的企業(yè)、該領域內的專家，而直接承擔設施潛在或現(xiàn)實風險的人是設施鄰近的普通居民。地方政府為了提供某項公共服務或為了地方經濟發(fā)展及政績的獲得，有當然的動機和動力推動鄰避設施的建設，企業(yè)為了營利必然也會積極推動，專家身處復雜的社會網絡之中，難以保持客觀中立也極有可能。而直接承擔風險后果的設施鄰近居民則因各種主客觀原因而無法參與對風險的判定，這種風險定義者和風險承擔者的不對等引起了居民對鄰避設施風險的懷疑和放大，也加劇了當地居民對設施本身的反感和抵觸。

2.“風險—利益”分配對象的不平等

現(xiàn)實社會中人們對于風險的承擔能力是不同的，在風險分配的過程中，風險與財富的分配具有反向重疊性，“風險分配的歷史表明，像財富一樣，風險是附著在階級模式上的，只不過以顛倒的方式：財富在上層聚集，而風險在下層聚集”*[德]烏爾里?！へ惪耍骸讹L險社會》，譯林出版社2004年版，第36頁。，風險常常和貧困為伍。風險分配表現(xiàn)在地理上是空間的不正義，表現(xiàn)在社會結構上就是階層群體之間的不平等。一方面，由于經濟、社會地位等客觀原因，城市中的居住分化現(xiàn)象越來越普遍，高檔小區(qū)和貧民區(qū)在城市中共存，鄰避設施具有天然地選擇貧民區(qū)的傾向性。另一方面，經濟和社會地位較低的聚居群體在保護自身權益的意識和能力上都是相對弱勢的，這無疑加重了風險分配在不同層次的社會群體之間的不平等性。

3.風險承擔與風險補償的不對等

誰應該為鄰避設施潛在或現(xiàn)實的風險買單？似乎任何一個人、一個群體都沒有這樣天然的責任，在鄰避設施的建設和使用中引入補償機制是必然選擇。但現(xiàn)實中的風險補償情況卻不容樂觀，一方面，“中國式鄰避運動的利益訴求直接指向設施的停建或遷址，議題比較單一”*王娟、劉細良、黃勝波：《中國式鄰避運動：特征、演進邏輯與形成機理》，《當代教育理論與實踐》2014年第10期。，很多鄰避問題很少涉及補償等經濟、社會議題；另一方面，“由于政府財政能力的有限、各項規(guī)章制度的限制、在計算居民損失上的不科學以及其他因素，往往使得補償力度與居民期望之間存在較大差距。”*湯匯浩：《鄰避效應：公益性項目的補償機制與公民參與》，《中國行政管理》2011年第7期。因此，真正承擔鄰避設施風險的普通居民很難獲得對等的風險補償，這種負擔和補償的不對等必然會加重人們對鄰避設施的反感和抵抗?，F(xiàn)實中參與鄰避沖突的公眾范圍往往大于鄰避設施的實際影響范圍，一部分參與者也是重在以參與謀取相關的補償利益，而非實際的風險承擔者。這種搭便車行為也是體現(xiàn)分配不正義的內容之一。

(二)分配決策模式與程序的不正義

鄰避沖突的產生與封閉式決策模式密切相關。封閉式決策模式造成的參與決策主體的權力和權利不對等是體現(xiàn)風險分配不正義的重要內容。在鄰避設施的選址和建設過程中，往往是由政府官員、企業(yè)家及專家等精英成員進行封閉式決策，自主確定設施的最優(yōu)建設地點，然后在準備開工建設時才將建設決定公之于眾。在這一過程中，政府掌握著制定決策的法定權力，企業(yè)家掌握著影響決策的經濟資源和社會關系，專家掌握著影響決策的專業(yè)知識和智力資本，三者均有著參與風險分配的強大權力。而另一方面，缺乏公眾有效參與的封閉式決策模式，嚴重剝奪了公眾尤其是設施鄰近居民參與鄰避設施風險分配的權利。風險分配決策中權力與權利的不對等常常將公眾置于弱勢的處境和地位，也使得公眾易產生權益剝奪感。

鄰避設施選址中存在的問題還在于決策程序本身缺乏透明和公正，也即風險分配的程序不透明、不公正。是否在事前公開項目的規(guī)劃、在環(huán)評中引入公民參與、公開環(huán)評報告、設立專門小組解答公眾咨詢，這些都是鄰避設施風險分配的程序要求。而現(xiàn)實中的鄰避設施選址決策基本上是封閉式決策，缺乏平等主體之間進行討論和對話的環(huán)節(jié)，決策程序是單向的告知式的，這種不透明、不公正的決策程序不利于普通公眾基本權益的維護。

(三)空間分配中的不正義

反思鄰避設施選址過程，鄰避設施的選址體現(xiàn)了空間規(guī)劃屬性，是對空間的生產和重構過程*劉晶晶：《空間正義視角下的鄰避設施選址困境與出路》，《領導科學》2013年第2期。。鄰避設施具有公益性和負外部性的雙重屬性，其成本收益的不均衡性造成了空間資源分配的不公。由于現(xiàn)實中的城市規(guī)劃及規(guī)劃執(zhí)行的問題，城市內部鄰避設施的選址往往不能實現(xiàn)利益分配的均衡和風險承擔的正義。

尤其是在城鄉(xiāng)二元體制的大背景下，鄰避設施的選址難以實現(xiàn)風險分配的空間正義。表面上看，鄰避運動似乎多爆發(fā)于經濟發(fā)達地區(qū)和大城市，但是這不意味著鄰避設施主要集中于經濟發(fā)達地區(qū)和大城市，而是因為經濟發(fā)達地區(qū)和大城市的人們在自我保護意識和能力上都更易對那些負外部性設施產生抵觸情緒和抵抗行為?！盎卩彵芄苍O施的負外部性特征，城市政府與建設企業(yè)在規(guī)劃公共設施空間布局時的傳統(tǒng)做法是將鄰避設施地址選擇在居民抵抗程度可能最小、所需要賠償也可能最低的邊緣地區(qū)或人口稀少的居住區(qū)，即遵從所謂‘最小抵抗路徑’原則。”*姚德超、劉筱紅：《鄰避現(xiàn)象及其治理》，《城市問題》2014年第4期。該原則從空間規(guī)劃的角度看雖有一定合理性，卻忽略了社會公平問題，將風險更多地、不公平地置于那些經濟不發(fā)達的郊區(qū)、農村及偏遠地區(qū)，忽視和損害當地人的合法權益，無疑凸顯了當前鄰避設施風險分配的不正義。

四、“應得”正義觀視角下鄰避風險的化解

“應得”最初是社群主義的分配原則，強調社群參與者的互動，主張由那些因共同目標而聚集在一起的人們來決定并真正遵守著支配社群秩序的規(guī)則。這種為實現(xiàn)共同目標的合作行動基于這樣的前提，即“我們已經進入一個需要把人的共生共在放在突出位置上的社會”*張康之：《為了人的共生共在的正義追求》，《南京工業(yè)大學學報(社會科學版)》2015年第3期。,人們逐漸意識到，“高度復雜性和高度不確定性條件下的人的行動應當是合作行動，而人的共生共在則是合作行動的目的”*張康之：《對合作行動出發(fā)點的邏輯梳理》，《學?！?016年第1期。。毫無疑問，在風險社會中基于人的共生共在的“應得”正義觀重新呼喚了人們對德性與共同善的追求。追求德性和共同善，意味著在公共利益與個人基本權益訴求之間尋找平衡點。現(xiàn)代社會中，“德性與共同善”可以理解為被社群共同體所認可和遵守的，以制度、原則和行動策略表現(xiàn)出來的一種崇高理念和精神。我們需要這種崇高理念和精神來確保可以理性地就鄰避設施的風險分配進行對話、討論和合作，以尋求公共利益和個人基本權益的平衡點，最終實現(xiàn)對鄰避問題善治的理想。

(一)在分配原則上，堅持“應得”正義觀

如前所述，對于鄰避設施風險的分配應堅持以“應得”為核心的分配正義觀。對于鄰避的認識應該更加客觀和開放，當地居民的抵抗行為不僅為了爭取社區(qū)的利益，在一定程度上阻止某些不科學、不合理的政策的實施，還包含著公民權的發(fā)展和政治民主化的進步，能夠推動協(xié)商民主的發(fā)展，促進社會正義的實現(xiàn)*王佃利、徐晴晴：《鄰避沖突的屬性分析與治理之道——基于鄰避研究綜述的分析》，《中國行政管理》2012年第12期。。在鄰避設施風險的定義和分配中，每個公民個體都具有平等的、應得的、可操作的話語權和參與權；在設施建設和使用過程時，都享有平等的受保護權；在設施風險分配時，都享有獲得配套的、充分的、合理的補償權利。在是否建設鄰避風險設施的論證中，應首先、優(yōu)先考慮居民個體的基本權益(如生命健康權、環(huán)境安全等權益)，而不是首先考慮地方經濟的發(fā)展和GDP的增長。在風險分配的制度設計中，應朝著減少每個社會個體風險承擔總量的目標努力*項繼權、馬光選《風險分配的制度正義》，《江漢論壇》2013年第4期。，使得風險承擔者所受的傷害最低。在鄰避設施建設決策中，必須摒棄政府封閉式決策模式，在決策過程中納入公民參與環(huán)節(jié)，采用共識會議等協(xié)商手段，實現(xiàn)公民、專家、政府、企業(yè)等當事主體的平等溝通，在達成認可和共識的前提下進行風險分配。在對風險補償的政策設計中，強調對風險承擔主體應進行充分、合理的補償?？梢圆扇〉难a償方式除了補償金還包括,“可以組合利用經濟補償、土地指標補充、稅費減免、增加就業(yè)以及與鄰避設施相對的‘愉悅設施(如健身場所、休閑場所)’的提供等各種政策手段，最大化實現(xiàn)收益和成本分攤的均衡”*何艷玲：《對“別在我家后院”的制度化回應探析——城鎮(zhèn)化中的“鄰避沖突”與“環(huán)境正義”》，《學術前沿》2014年第6期。。

(二)在主體層面保證鄰避決策中的利益均衡

1.風險界定和風險分配中有效的公民參與

政府封閉式的決策模式、公民利益訴求表達不暢以及專家遭遇社會信任危機是導致我國鄰避困境的主要原因，化解這一困境的關鍵在于實現(xiàn)公民在公共決策中的有效參與*王佃利、王慶歌：《風險社會鄰避困境的化解——以共識會議實現(xiàn)公民有效參與》，《理論探討》2015年第5期。。在鄰避設施風險分配中保證充分的公民參與，包括對公民提前公開政府的項目計劃，在對設施的風險界定和評價中尊重和重視公民的意見，在正式決策之前，召開公民與專家的對話會議等。賦予公民參與鄰避設施風險分配的充分權利，不僅是對公民自身權益的維護，也有利于鄰避問題的解決。在鄰避問題的解決中，不僅公民需要政府的開放決策賦予的充分參與權利，政府也需要公民參與進來提供更好的、不同于專家意見和傳統(tǒng)觀點的新想法和好思路。臺灣東北部宜蘭蘇澳的白米村居民借助企業(yè)補償金和政府補助，成立自發(fā)性團體，推動當地產業(yè)和文化發(fā)展，使得原來工廠遍布、環(huán)境污染的村莊變成了環(huán)境優(yōu)美的和諧小區(qū)，實現(xiàn)了從“鄰避效應”向“迎臂效應”的轉變，正體現(xiàn)了公民的不竭智慧*參見廖信忠：《臺灣：從鄰避到迎臂》，http://www.21ccom.net/articles/tgzc/20150416123705.html.。

2.增強弱勢群體的權益表達能力和途徑

關于社會正義的探討，避不開弱勢群體保護問題，保護弱勢群體是社會正義的實質要求*李寧：《社會正義視角下弱勢群體的保護》，《東岳論叢》2015年第4期。。在分配對象上，要更關注弱勢群體的基本權益。對于物質財富的分配來說，分配正義之本義，即是縮小貧富差距，改善弱勢群體的處境。而在風險社會中，風險向下層群體集聚的規(guī)律決定了弱勢群體更糟糕的風險地位。在很大程度上，社會精英群體較之弱勢群體有著更強的風險認知和風險規(guī)避能力，而社會弱勢群體由于自身在財富、權利和知識等方面的缺失和不足，在風險面前顯的更為脆弱*項繼權、馬光選：《風險分配的制度正義》，《江漢論壇》2013年第4期。。因此在鄰避設施選址中，應給予普通尤其是弱勢群體更多的話語權和關注。這里的社會弱勢群體應當包括城市里處于社會底層的群體(如農民工群體、貧困小區(qū)等)和農村及偏遠地區(qū)的人們。

3.完善和落實配套的風險補償措施

在風險分配原則里已強調對風險承擔者必須進行合理、充分的補償。在鄰避設施的選址和建設中，應設計和落實配套的風險補償措施。為鄰避設施配套建設其他設施，如為環(huán)境污染設施配套建設環(huán)保設施，為化工設施配套建設隔離設施，為鄰避設施所在小區(qū)建設更多的居民需要的公共服務設施(如社區(qū)健身設施、文化活動中心、社區(qū)廣場等)；設計保險或者基金等經濟補償方案。由政府和企業(yè)共同出資，建立補償基金或者通過保險的方式，為風險承擔者提供合理、充分的經濟補償；將補償機制制度化，并建立完善的補償制度。

(三)在程序層面建立公開透明的風險分配程序

在應得概念的最低層次，作為具體操作規(guī)則的分配程序是對鄰避風險分配的硬性約束。程序正義雖然不是確保分配正義的充分條件，卻是推動分配正義的必要條件。在鄰避設施風險分配中，應嚴格執(zhí)行公開、透明、合理的風險分配程序。在鄰避設施選址過程中應規(guī)定提前通知公眾程序環(huán)節(jié)，以確保公眾有足夠時間了解鄰避設施的建設情況并作出判斷；應規(guī)定召開公眾與專家、政府、企業(yè)等平等商討(如共識會議)的程序環(huán)節(jié)，以確保公眾可以充分地表達其意見，并促使公眾對鄰避設施信息知識的學習，以及與政府、專家之間的相互理解；應規(guī)定公眾與專家意見共同影響鄰避設施建設的程序，公開政府的最后決議，并接受更廣泛公眾監(jiān)督和質詢的程序環(huán)節(jié)。

(四)在空間層面追求風險分配的空間正義

鄰避設施的選址和建設與城市規(guī)劃緊密聯(lián)系，是對城市空間的再生產和重構。因此，應在城市規(guī)劃中秉承空間正義，在規(guī)劃時即尋求最佳的設施建設地點，尋求設施公益性和負外部性的平衡點。在規(guī)劃之后需要增添的鄰避設施時，應秉持科學選址的精神而不是遵循“最小抵抗路徑”，對城市郊區(qū)、城中村、農村及偏遠地區(qū)的人們給予平等地對待，在科學與民主決策的前提下，尋找更加合理的建設地點。

五、余論

風險社會中，風險本身越來越成為重要的分配對象。我國正處于改革深化、對外開放擴大的經濟社會轉型時期，對物質財富的分配和對風險的分配將疊加并存。隨著城市化的快速發(fā)展和現(xiàn)代技術的廣泛運用，鄰避風險成為風險社會中風險的重要類型。鄰避設施風險分配的不正義是導致鄰避風險易發(fā)的深層原因，追求風險分配的正義性是化解鄰避風險的一種思路。本文引入分配正義理論，結合以往學者對分配正義觀的討論，闡釋和構建“應得”分配正義觀。希望通過應得正義觀的解釋并指導實踐行動，重新喚起了人們對德性與共同善的追求，即在鄰避設施風險的分配中求得公共利益和個人利益訴求之間的平衡，通過開放式決策培育德性和審議共同善，在參與主體、決策模式及程序、空間的分配等方面追求風險分配的正義性，從而實現(xiàn)對鄰避風險的善治化解。

(責任編輯：陸影)

2016-11-30

王佃利(1971—)，山東大學政治學與公共管理學院教授、博士生導師，主要研究方向為公共政策、城市治理。 王慶歌(1992—)，山東大學政治學與公共管理學院碩士研究生，主要研究方向為城市治理。 韓 婷(1993—)，山東大學政治學與公共管理學院碩士研究生，主要研究方向為城市治理。

D08

A

1003-4145[2017]03-0056-07