西部地區(qū)參與“一帶一路”建設(shè)的法治化思考

基金項(xiàng)目：本文是廣西哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“廣西法治建設(shè)理論與實(shí)踐問(wèn)題研究”（編號(hào)13BFX004）的階段性研究成果

中圖分類(lèi)號(hào)：F127 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

內(nèi)容摘要：當(dāng)前，西部地區(qū)掀起了“一帶一路”建設(shè)的熱潮。如果不適時(shí)給予必要的規(guī)范和引導(dǎo)，那么其可能出現(xiàn)的對(duì)抗性同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)局面將背離國(guó)家實(shí)施“一帶一路”戰(zhàn)略的目的，同時(shí)也不利于堅(jiān)持各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展的目標(biāo)。對(duì)此，回應(yīng)有效區(qū)域治理的法治化路徑包括整合有關(guān)的組織機(jī)構(gòu)、改進(jìn)合作機(jī)制和健全相關(guān)的法律制度。

關(guān)鍵詞：“一帶一路”建設(shè) 法治化 西部地區(qū)

基于區(qū)域治理理論的西部地區(qū)參與“一帶一路”建設(shè)現(xiàn)狀分析

為更好地應(yīng)對(duì)全球形勢(shì)深刻變化、統(tǒng)籌國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)大局，以習(xí)近平同志為總書(shū)記的黨中央主動(dòng)作出了建設(shè)“一帶一路”的重大戰(zhàn)略決策。由于該戰(zhàn)略契合了西部地區(qū)渴盼由對(duì)外開(kāi)放的邊緣邁向前沿的發(fā)展訴求，它迅速得到了西部地區(qū)的響應(yīng)。西部地區(qū)已呈現(xiàn)出參與“一帶一路”建設(shè)的熱潮。

西部地區(qū)參與“一帶一路”戰(zhàn)略建設(shè)對(duì)于推動(dòng)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、促進(jìn)各民族相互交往、交流、交融具有重大意義與積極作用。筆者在此僅結(jié)合區(qū)域公共管理理論，從區(qū)域治理的角度分析這股“一帶一路”建設(shè)熱潮背后存在的隱憂：

在國(guó)外的區(qū)域治理研究中，有關(guān)政府間的競(jìng)爭(zhēng)研究是邏輯體系較為成熟并最具有方法論意義的一種理論。該理論認(rèn)為：政府間競(jìng)爭(zhēng)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中是一種必須正視和重視的客觀存在，故而要采取各種相應(yīng)的治理手段以趨利避害。從競(jìng)爭(zhēng)的本質(zhì)看，西部地區(qū)參與“一帶一路”的建設(shè)勢(shì)態(tài)屬于區(qū)域政府間競(jìng)爭(zhēng)，即某一行政區(qū)域政府力圖獲得或者維持其它行政區(qū)域政府也在力圖獲得的、并非各方都能擁有的資源的行為。從競(jìng)爭(zhēng)的層次看，西部地區(qū)參與“一帶一路”建設(shè)的行為主要表現(xiàn)為橫向的同層次政府間競(jìng)爭(zhēng)即省際政府之間的競(jìng)爭(zhēng)。從競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域看，西部地區(qū)參與“一帶一路”建設(shè)的領(lǐng)域具有多樣性，如貿(mào)易、金融、文化、教育、科技等。

從動(dòng)態(tài)層面分析地方政府間競(jìng)爭(zhēng)，可以分為對(duì)抗的競(jìng)爭(zhēng)、差異化的競(jìng)爭(zhēng)和合作的競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)抗的競(jìng)爭(zhēng)即地方政府采用模仿成本較低的競(jìng)爭(zhēng)策略，往往表現(xiàn)為圍繞某一節(jié)點(diǎn)的激烈爭(zhēng)奪，由此產(chǎn)生各地“一哄而上”的同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)，很容易引發(fā)地方政府間“你死我活”的對(duì)抗。因?yàn)榈胤秸軌蛟诟?jìng)爭(zhēng)中不斷地學(xué)習(xí)和調(diào)整自己的行為，在信息充分交流的基礎(chǔ)上，其會(huì)竭力尋求機(jī)會(huì)發(fā)展自己的最優(yōu)方面，并結(jié)合創(chuàng)新逐步形成與強(qiáng)化自己的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，此時(shí)的競(jìng)爭(zhēng)即為差異化的競(jìng)爭(zhēng)。隨著各地形成自己的核心競(jìng)爭(zhēng)能力，它們發(fā)現(xiàn)：面臨新的環(huán)境與新的任務(wù)，它們需要團(tuán)結(jié)起來(lái)整合各自的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，以形成有效的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，增強(qiáng)某一區(qū)域的整體競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力，從而更好地共同應(yīng)對(duì)來(lái)自其它區(qū)域的激烈競(jìng)爭(zhēng)，于是競(jìng)爭(zhēng)走向合作的競(jìng)爭(zhēng)。從當(dāng)前西部地區(qū)參與“一帶一路”建設(shè)的發(fā)展態(tài)勢(shì)來(lái)看，“紐帶”與“樞紐”、“門(mén)戶(hù)”與“窗口”、“橋頭堡”與“排頭兵”等定位上的趨同，產(chǎn)業(yè)、投資、金融、人文、科教等競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的相似，以及“戰(zhàn)略平臺(tái)”與“重要平臺(tái)”、“區(qū)域中心”與“核心區(qū)”等實(shí)施策略的接近，無(wú)一不折射出西部地區(qū)參與“一帶一路”建設(shè)的競(jìng)爭(zhēng)同質(zhì)性。對(duì)此問(wèn)題倘若不適時(shí)給予規(guī)范和引導(dǎo)，那么對(duì)抗性的同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)局面就難以避免，從而背離國(guó)家制定與實(shí)施“一帶一路”戰(zhàn)略的目的，也不利于堅(jiān)持各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展的奮斗目標(biāo)。

將西部地區(qū)參與“一帶一路”建設(shè)納入法治化軌道的內(nèi)涵及意義

在國(guó)家治理體系和治理能力尚未達(dá)到現(xiàn)代化水準(zhǔn)之前，西部地區(qū)參與“一帶一路”戰(zhàn)略建設(shè)所達(dá)至的發(fā)展水平和提升層次，需要通過(guò)長(zhǎng)期性的、摸著石頭過(guò)河的探索而獲得。在此過(guò)程中，區(qū)域同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)等新生性問(wèn)題與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)起步晚、競(jìng)爭(zhēng)能力比較弱、民族地區(qū)之間發(fā)展差距拉大等沉淀性問(wèn)題亦疊加在一起。國(guó)外有關(guān)政府間競(jìng)爭(zhēng)的研究理論對(duì)探討西部地區(qū)參與“一帶一路”戰(zhàn)略建設(shè)的啟示就在于：既然政府間競(jìng)爭(zhēng)利弊兼有，那么就需要通過(guò)制度設(shè)計(jì)來(lái)確保其發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的同時(shí)盡可能最小化其負(fù)面效應(yīng)。另一方面，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下民族工作的意見(jiàn)》明確指出，要加強(qiáng)民族工作法律法規(guī)建設(shè)，認(rèn)真貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治法；要推進(jìn)民族工作的制度化、規(guī)范化、精細(xì)化；要依法妥善處理涉及民族因素的問(wèn)題，堅(jiān)持在法律范圍內(nèi)、法治軌道上處理涉及民族因素的問(wèn)題。由此，將西部地區(qū)參與“一帶一路”戰(zhàn)略建設(shè)的問(wèn)題納入法治化軌道解決就成為必然的路徑。

（一）將西部地區(qū)參與“一帶一路”建設(shè)納入法治化軌道的內(nèi)涵

“將西部地區(qū)參與‘一帶一路建設(shè)納入法治化軌道”，就是要求運(yùn)用法治思維和法治方式解決西部地區(qū)參與“一帶一路”建設(shè)的問(wèn)題，其內(nèi)涵包括以下三個(gè)方面的內(nèi)容：

第一，用法治理念指導(dǎo)西部地區(qū)參與“一帶一路”建設(shè)。確切地說(shuō)，就是用社會(huì)主義法治理念指導(dǎo)西部地區(qū)參與“一帶一路”建設(shè)。依法治國(guó)、執(zhí)法為民、公平正義、服務(wù)大局和黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)主義法治理念的基本內(nèi)容。運(yùn)用社會(huì)主義法治理念指導(dǎo)西部地區(qū)參與“一帶一路”建設(shè)，就是要全面理解和準(zhǔn)確把握黨的路線方針政策的精神實(shí)質(zhì)，自覺(jué)把執(zhí)行黨和國(guó)家的政策與參與“一帶一路”建設(shè)統(tǒng)一起來(lái)，堅(jiān)持西部地區(qū)參與“一帶一路”建設(shè)的工作自覺(jué)服從、服務(wù)于黨和國(guó)家的民族工作大局和社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)，把各民族人民的利益放在第一位，運(yùn)用體現(xiàn)社會(huì)公平和正義的法律妥善協(xié)調(diào)社會(huì)各方面的利益關(guān)系，正確處理人民內(nèi)部矛盾和其它社會(huì)矛盾。第二，用法治思維指導(dǎo)西部地區(qū)參與“一帶一路”建設(shè)。主要是指各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要嚴(yán)格按照法律規(guī)則和法定程序行使權(quán)力，將團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)各族人民共同推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)的各項(xiàng)工作落到實(shí)處，同時(shí)自覺(jué)接受各種監(jiān)督和承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，讓人民真真切切地看到服務(wù)于西部地區(qū)參與“一帶一路”建設(shè)的公權(quán)力。第三，運(yùn)用各種具體的法律措施。即以法律精神和法治理念為指南，靈活運(yùn)用法律所創(chuàng)制的各種機(jī)制（如監(jiān)督機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制、糾紛解決機(jī)制）、制度（如政府信息公開(kāi)制度、行政許可制度、行政復(fù)議和仲裁制度）、設(shè)施場(chǎng)所（法庭、司法所、人民調(diào)解中心）、程序（如公眾參與程序、協(xié)商程序、聽(tīng)證程序、投票表決程序）等資源助力“一帶一路”建設(shè)，解決其中可能出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)糾紛與爭(zhēng)議，使西部地區(qū)人民在參與“一帶一路”建設(shè)中的合理利益得到法律的確認(rèn)、支持、維護(hù)和保障。

（二）將西部地區(qū)參與“一帶一路”建設(shè)納入法治化軌道的意義

1.法治是凝結(jié)西部地區(qū)各族人民參與“一帶一路”建設(shè)共識(shí)的最大公約數(shù)。依法治理西部地區(qū)參與“一帶一路”戰(zhàn)略建設(shè)事務(wù)是法治化的必然要求，法治化更深層次的要求是在西部地區(qū)建設(shè)“一帶一路”的各個(gè)方面融入法律理性，使其向前推進(jìn)的每一個(gè)環(huán)節(jié)滲透著法治的價(jià)值。當(dāng)法治成為西部地區(qū)全體成員思考與解決“一帶一路”建設(shè)問(wèn)題的一種內(nèi)在思維習(xí)慣和自發(fā)的心理需求，建立起一種相對(duì)穩(wěn)定的依法行使權(quán)力（權(quán)利）和履行職責(zé)（義務(wù)）的行為模式時(shí)，西部地區(qū)各族人民參與“一帶一路”戰(zhàn)略建設(shè)的共識(shí)也將形成，即在正確把握中央全局戰(zhàn)略意圖的基礎(chǔ)上，西部各地以開(kāi)放的精神和體制制度創(chuàng)新的舉措加快發(fā)展，從而推動(dòng)“一帶一路”建設(shè)健康、有序發(fā)展。

2.法治化能夠引導(dǎo)西部地區(qū)在參與“一帶一路”建設(shè)的過(guò)程中從競(jìng)爭(zhēng)走向合作。如前所述，對(duì)抗的競(jìng)爭(zhēng)使政府行為極易演變成地方本位主義和保護(hù)主義，削弱“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)效。只有通過(guò)頂層制度設(shè)計(jì)，運(yùn)用政府間的協(xié)商機(jī)制、政府間合作項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)與運(yùn)行管理機(jī)制、政府間利益沖突的解決機(jī)制等多種法治手段來(lái)規(guī)范和約束西部地區(qū)的政府間競(jìng)爭(zhēng)行為，才有可能促使它們避免“損人利己”或“此消彼長(zhǎng)”的對(duì)抗，推動(dòng)它們之間開(kāi)展的競(jìng)爭(zhēng)步入一個(gè)良性運(yùn)轉(zhuǎn)的軌道，進(jìn)而指引其在有效合作中提升整體的競(jìng)爭(zhēng)能力，在迅速被“一帶一路”戰(zhàn)略打開(kāi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間中盡快縮小與東部、中部地區(qū)存在的發(fā)展差距。

西部地區(qū)參與“一帶一路”建設(shè)的法治化路徑

（一）整合“一帶一路”建設(shè)的組織機(jī)構(gòu)：從碎片化轉(zhuǎn)向整體化

將西部地區(qū)參與“一帶一路”建設(shè)納入法治化軌道的一條重點(diǎn)路徑就是設(shè)置科學(xué)、合理的組織機(jī)構(gòu)。改革開(kāi)放以來(lái)多次出現(xiàn)的東部、中部與西部惡性競(jìng)爭(zhēng)，充分說(shuō)明了規(guī)范設(shè)置區(qū)域治理機(jī)構(gòu)的重要性與必要性。結(jié)合西部地區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放以及區(qū)域治理的實(shí)際，中央與西部地區(qū)政府必須高度重視地方政府間協(xié)作發(fā)展的政策決策體制、管理機(jī)制與組織機(jī)構(gòu)的建設(shè)，最大限度地消除各自為政、切塊管理的侵蝕與損耗。筆者認(rèn)為，對(duì)此可以分為兩步走：第一步是在全國(guó)人大設(shè)立“一帶一路”建設(shè)區(qū)域發(fā)展委員會(huì)（立法機(jī)構(gòu)）。第二步是在“國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”、“國(guó)家發(fā)改委西部開(kāi)發(fā)司”和國(guó)務(wù)院各部、委機(jī)關(guān)中與地區(qū)開(kāi)發(fā)的有關(guān)機(jī)構(gòu)等現(xiàn)有相關(guān)區(qū)域發(fā)展機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，注意充分吸收西部地區(qū)的代表以反映地方的利益訴求，然后通過(guò)整合其管理權(quán)限與政策資源，設(shè)置一個(gè)專(zhuān)門(mén)針對(duì)西部地區(qū)的、獨(dú)立的部委級(jí)“一帶一路”建設(shè)區(qū)域協(xié)調(diào)治理總署（行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)）；同時(shí)，建立一個(gè)“西部地區(qū)‘一帶一路建設(shè)發(fā)展基金”，使之成為西部地區(qū)“一帶一路”建設(shè)區(qū)域協(xié)調(diào)治理總署的主要調(diào)控工具。該執(zhí)行機(jī)構(gòu)的基本職能包括：提出有關(guān)西部地區(qū)“一帶一路”建設(shè)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)的建議并報(bào)請(qǐng)“一帶一路”建設(shè)區(qū)域發(fā)展委員會(huì)審批；執(zhí)行經(jīng)“一帶一路”建設(shè)區(qū)域發(fā)展委員會(huì)立法程序通過(guò)的政策、規(guī)劃；與西部地區(qū)政府合作，協(xié)調(diào)治理不同利益主體之間的關(guān)系并約束其行為；統(tǒng)一管理西部地區(qū)“一帶一路”建設(shè)發(fā)展基金；審查與監(jiān)督西部地區(qū)政府間合作協(xié)議的執(zhí)行情況等。此外，還應(yīng)賦予該機(jī)構(gòu)與其職能相匹配的權(quán)力與資源，規(guī)定其人員編制、決策和預(yù)算管理制度，理順其與全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院及其它相關(guān)職能部門(mén)的關(guān)系并使之法律化、制度化。

考慮到“一帶一路”建設(shè)區(qū)域協(xié)調(diào)治理總署設(shè)置在中央，可能難以及時(shí)、準(zhǔn)確地把握西部地區(qū)“一帶一路”建設(shè)中所出現(xiàn)的核心脈動(dòng)，且傳統(tǒng)的上傳下達(dá)方式很容易增加不必要的行政成本，決策與反饋在傳達(dá)過(guò)程中的失真也會(huì)降低協(xié)調(diào)治理的效率。因此，可以在條件適宜與時(shí)機(jī)成熟時(shí)，嘗試將“一帶一路”建設(shè)區(qū)域協(xié)調(diào)治理總署置于西部地區(qū)內(nèi)，以更好地發(fā)揮其對(duì)“一帶一路”建設(shè)的溝通、協(xié)調(diào)作用。

（二）改進(jìn)“一帶一路”建設(shè)的合作機(jī)制：從命令控制轉(zhuǎn)向激勵(lì)與約束并舉

目前我國(guó)省際政府間合作的法治化程度還不高，要確保西部地區(qū)參與“一帶一路”合作建設(shè)的穩(wěn)定性、連續(xù)性、系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性并取得預(yù)期的成效，必須改變過(guò)去單純依靠命令控制的手段，以利益為基點(diǎn)、以法治為保障建立健全西部地區(qū)政府間合作的激勵(lì)和約束機(jī)制。

1.激勵(lì)機(jī)制。第一，構(gòu)建利益協(xié)調(diào)機(jī)制?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略的實(shí)施在本質(zhì)上是一個(gè)利益調(diào)整與利益重組的過(guò)程，這就需要參與其中的西部地區(qū)樹(shù)立大局意識(shí)和適用合理的利益分配和協(xié)調(diào)機(jī)制?，F(xiàn)代區(qū)域治理是一種公共治理或合作治理模式，它更注重運(yùn)用多元彈性的協(xié)商與溝通方式來(lái)解決區(qū)域治理問(wèn)題。在建設(shè)“一帶一路”的問(wèn)題上，西部地區(qū)政府只能是通過(guò)協(xié)調(diào)、談判、合作、伙伴關(guān)系、確立集體行動(dòng)的目標(biāo)等方式，在尊重各地利益的基礎(chǔ)上達(dá)成共識(shí)再付諸實(shí)施。例如，在推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)中，首先應(yīng)當(dāng)厘清各省的核心競(jìng)爭(zhēng)力：在地理區(qū)位方面，西北五省區(qū)新疆、青海、寧夏、陜西、甘肅應(yīng)對(duì)接與中亞和西亞的合作，西南五省區(qū)市云南、貴州、四川、重慶以及廣西應(yīng)對(duì)接與東盟和南亞的合作；在比較優(yōu)勢(shì)方面，不同的省份所發(fā)揮的作用也各異：如云南發(fā)揮的應(yīng)是其在中國(guó)-東盟“10+1”升級(jí)版中的橋頭堡作用，甘肅、青海等省份可注重發(fā)揮其資源上的優(yōu)勢(shì)，而新疆則更偏向于交通樞紐作用的發(fā)揮等。在此基礎(chǔ)上，可采用我國(guó)區(qū)域合作實(shí)踐中常見(jiàn)的政府首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議方式，在各方平等自愿的基礎(chǔ)上簽訂政府間的合作協(xié)議，通過(guò)明確的合意條款來(lái)規(guī)范各方行為，引導(dǎo)各方按照協(xié)議內(nèi)容相互支持和配合，合理解決彼此之間的利益轉(zhuǎn)移、分配、協(xié)調(diào)、補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題。第二，創(chuàng)新利益共享機(jī)制。要使參與“一帶一路”建設(shè)的西部地區(qū)都能共享區(qū)域合作的“發(fā)展紅利”，還要建立相應(yīng)的利益共沾、共享機(jī)制。例如，在各方都關(guān)注的投資領(lǐng)域，對(duì)于投資主體跨行政區(qū)域進(jìn)行的投資、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移或橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合，政府間可約定按照投資比例共享稅收收益。又如，對(duì)于大型跨行政區(qū)域的純公益性項(xiàng)目和盈利性項(xiàng)目，前者可考慮依據(jù)各方受益程度的大小來(lái)確定出資的比例和標(biāo)準(zhǔn)，而后者可采用股份化運(yùn)作、聯(lián)合共建、利益平衡與分享的方式。再如，對(duì)跨行政區(qū)域的環(huán)境治理問(wèn)題，可結(jié)合較為成熟的排污權(quán)交易的基本做法，在排污地區(qū)與被排污地區(qū)之間建立一個(gè)與之相適應(yīng)的利益分享與補(bǔ)償機(jī)制以達(dá)致各方利益的平衡。

2.約束機(jī)制。第一，對(duì)非合作行為的行政約束機(jī)制。與激勵(lì)機(jī)制相對(duì)應(yīng)，該機(jī)制可包括以下內(nèi)容：明確有關(guān)建設(shè)“一帶一路”區(qū)域合作協(xié)議中的行為規(guī)則條款，制定合作各方均應(yīng)遵守的規(guī)則，對(duì)非合作行為設(shè)置應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；建立一個(gè)可反映各方意愿、能獲得各方普遍認(rèn)同的區(qū)域協(xié)調(diào)治理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)裁決區(qū)域合作中產(chǎn)生的糾紛和矛盾；由“一帶一路”建設(shè)區(qū)域發(fā)展委員會(huì)或“一帶一路”建設(shè)區(qū)域協(xié)調(diào)治理總署制定有關(guān)的法律法規(guī)引導(dǎo)與規(guī)范區(qū)域合作關(guān)系，同時(shí)對(duì)區(qū)域合作中的非合作行為做出懲罰性的制度安排，如取消某種應(yīng)得的優(yōu)惠、減少或暫停西部地區(qū)“一帶一路”建設(shè)發(fā)展基金的支持等。第二，導(dǎo)入多元主體參與評(píng)價(jià)監(jiān)督的社會(huì)約束機(jī)制。強(qiáng)調(diào)發(fā)揮社會(huì)組織和公民參與的重要性是現(xiàn)代區(qū)域治理的一個(gè)基本特點(diǎn)。與國(guó)外相比，我國(guó)的非政府組織和公民參與區(qū)域治理的廣度和深度嚴(yán)重不足。假如缺乏區(qū)域內(nèi)社會(huì)組織與公眾的有效參與，沒(méi)有他們給予的評(píng)價(jià)、監(jiān)督，有關(guān)西部地區(qū)建設(shè)“一帶一路”的區(qū)域治理就難以具備堅(jiān)實(shí)的合法性基礎(chǔ)，進(jìn)而還可能會(huì)延緩“一帶一路”的進(jìn)程。在這方面，可以借鑒歐盟及美國(guó)的成熟經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)構(gòu)建社會(huì)組織和公眾參與“一帶一路”建設(shè)的制度化通道和機(jī)制，使其真正“有權(quán)可講、有話可講、有話能講”：有權(quán)可講即保護(hù)與擴(kuò)大社會(huì)組織和公眾參與享有的參與權(quán)益，包括知情權(quán)、議政權(quán)、監(jiān)督權(quán)等，設(shè)立“一帶一路”建設(shè)熱線、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，面向全社會(huì)提供相關(guān)的法律、政策及技術(shù)咨詢(xún)服務(wù)；有話可講即政府部門(mén)和管理機(jī)構(gòu)應(yīng)積極拓寬社會(huì)組織和公眾的參與通道，如利用廣播、電視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)、宣傳欄等媒體讓利益相關(guān)方及時(shí)、充分地表達(dá)其意愿，通過(guò)實(shí)地調(diào)查、走訪、座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等方式了解其真實(shí)意愿等；有話能講即保證社會(huì)組織和公眾的參與能力，使其具有足夠的一般性知識(shí)儲(chǔ)備，能夠在準(zhǔn)確理解西部地區(qū)“一帶一路”建設(shè)的內(nèi)涵與功能、推進(jìn)步驟等相關(guān)知識(shí)的基礎(chǔ)上正確、完整地表達(dá)其意愿與訴求，如大力培育代表各利益相關(guān)方的協(xié)會(huì)組織，培養(yǎng)能夠在西部地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償、環(huán)境治理等方面進(jìn)行多方談判的代理人，在區(qū)域協(xié)調(diào)治理機(jī)構(gòu)中充分吸納當(dāng)?shù)鼐用?、社?huì)組織代表以及相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家等。

（三）健全“一帶一路”建設(shè)的法律制度：從非制度化轉(zhuǎn)向制度化

在我國(guó)現(xiàn)有的政治體制下，發(fā)展經(jīng)濟(jì)和治理社會(huì)的各種大大小小的權(quán)力掌握在各級(jí)政府的手里。假如缺乏相應(yīng)法律制度的支撐，有效治理西部地區(qū)“一帶一路”建設(shè)事務(wù)之路必將遇到重重阻礙。為此，只有加快相關(guān)立法，將西部地區(qū)參與“一帶一路”建設(shè)的體制、機(jī)制通過(guò)法律的形式固定下來(lái)，構(gòu)建應(yīng)有的法制基礎(chǔ)、執(zhí)法體系和監(jiān)督評(píng)價(jià)體系。

1.修改憲法?！吨泄仓醒腙P(guān)于全而深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告和2014年、2015年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告己寫(xiě)入“一帶一路”建設(shè)這一宏偉戰(zhàn)略，它已經(jīng)成為我國(guó)的重要發(fā)展戰(zhàn)略，就表明它是一項(xiàng)具有長(zhǎng)期性、涉及面廣的系統(tǒng)工程。對(duì)此，必須修改我國(guó)的根本大法即憲法，在其中加入促進(jìn)西部地區(qū)“一帶一路”建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展、調(diào)控區(qū)域差距的條款，為西部地區(qū)各政府實(shí)施的發(fā)展規(guī)劃、方案等提供最根本而又明晰的法律依據(jù)，維護(hù)區(qū)域協(xié)作發(fā)展和協(xié)調(diào)治理的權(quán)威性與穩(wěn)定性。

2.修改《民族區(qū)域自治法》。《民族區(qū)域自治法》于1984年頒布實(shí)施。此后，在實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的新背景下，第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十次會(huì)議于2001年2月審議通過(guò)了《關(guān)于修改<民族區(qū)域自治法>的決定》。此次修法主要圍繞其中與西部大開(kāi)發(fā)不適應(yīng)的內(nèi)容作了39處修改和補(bǔ)充，并結(jié)合民族自治地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的實(shí)際問(wèn)題，規(guī)定了必要的特殊政策，加大了對(duì)民族自治地方的投入。這旗幟鮮明地體現(xiàn)了國(guó)家?guī)椭褡遄灾蔚胤郊涌旖?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、促進(jìn)各民族共同繁榮的一貫政策。時(shí)至今日，在實(shí)施“一帶一路”戰(zhàn)略這一新形勢(shì)及其所出現(xiàn)的新常態(tài)下，有必要再度修改《民族區(qū)域自治法》，進(jìn)一步明確中央政府與民族地方政府在“一帶一路”建設(shè)中各自的事權(quán)和財(cái)權(quán)關(guān)系劃分，將民族自治機(jī)關(guān)在財(cái)政、經(jīng)濟(jì)和文化教育方面享有的自治權(quán)具體化、精細(xì)化，避免政府間關(guān)系紊亂和隨意的權(quán)力侵蝕現(xiàn)象，以建立更加完善的法治保障，不斷鞏固和發(fā)展民族區(qū)域自治制度。

筆者以為，在《民族區(qū)域自治法》中修改或增加的條款包括但不限于以下內(nèi)容：組織協(xié)調(diào)實(shí)施跨行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)、生產(chǎn)要素的流動(dòng)、重大戰(zhàn)略資源開(kāi)發(fā)利用、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等問(wèn)題；統(tǒng)一制定符合“一帶一路”戰(zhàn)略長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；制定統(tǒng)一的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則、政策措施等。

3.穩(wěn)妥行使地方立法權(quán)。根據(jù)2015年實(shí)施的新《立法法》，全國(guó)所有設(shè)區(qū)的市在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面享有地方立法權(quán)。西部地區(qū)應(yīng)當(dāng)利用這一契機(jī)，結(jié)合區(qū)域特色與本民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，為參與“一帶一路”的發(fā)展?fàn)I造良好的法制環(huán)境。即在協(xié)調(diào)立法規(guī)劃、計(jì)劃的前提下，充分運(yùn)用民族自治地方立法權(quán)，通過(guò)積極立法的形式明確消除產(chǎn)品流動(dòng)障礙與市場(chǎng)壁壘，注重發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，在外貿(mào)出口、招商引資、技術(shù)研發(fā)、信息共享、人才流動(dòng)等領(lǐng)域營(yíng)造良好的法治環(huán)境，在戶(hù)籍、就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、社會(huì)保障等方面加強(qiáng)協(xié)調(diào)和管理，共同建設(shè)統(tǒng)一的法律制度架構(gòu)和制定相關(guān)的實(shí)施細(xì)則，以克服內(nèi)耗、優(yōu)化組合，確保區(qū)域制度架構(gòu)的融合，有效推動(dòng)西部地區(qū)參與“一帶一路”的進(jìn)程。

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作者簡(jiǎn)介：

黃謨媛（1979.7-），女，壯族，廣西警察學(xué)院副教授，研究方向：經(jīng)濟(jì)法、國(guó)際法。