簡(jiǎn)論政策跟蹤審計(jì)與傳統(tǒng)審計(jì)項(xiàng)目的異同

李曉風(fēng)

[摘 要]2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見(jiàn)》要求對(duì)國(guó)家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署落實(shí)情況開(kāi)展跟蹤審計(jì)。作為一種全新的審計(jì)項(xiàng)目，政策跟蹤審計(jì)與傳統(tǒng)審計(jì)有何差異，自身有何特點(diǎn)？針對(duì)這些差異與特點(diǎn)審計(jì)應(yīng)如何更好地應(yīng)對(duì)？文章結(jié)合審計(jì)實(shí)踐對(duì)此進(jìn)行了初步總結(jié)和探討。

[關(guān)鍵詞]跟蹤審計(jì)；資金鏈；傳統(tǒng)審計(jì)

[DOI]1013939/jcnkizgsc201707234

從筆者近年參與政策跟蹤審計(jì)的情況看，雖然審計(jì)中也有大量類似于傳統(tǒng)審計(jì)項(xiàng)目（如針對(duì)專項(xiàng)資金、存量資金的財(cái)政審計(jì)，針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的投資審計(jì)）的內(nèi)容，但審計(jì)的關(guān)注對(duì)象、方式方法、工作要求均有一定差異。政策跟蹤審計(jì)聚焦穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、惠民生等政策落實(shí)情況，這一特質(zhì)決定了它比傳統(tǒng)審計(jì)項(xiàng)目更注重審計(jì)監(jiān)督的“現(xiàn)實(shí)價(jià)值”，也就是通過(guò)審計(jì)助推政策措施落實(shí)，取得實(shí)實(shí)在在的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。準(zhǔn)確理解和把握這一點(diǎn)，是實(shí)施好政策跟蹤審計(jì)，最大限度轉(zhuǎn)化審計(jì)成果的關(guān)鍵。為了說(shuō)明這一論點(diǎn)，茲從以下幾個(gè)方面具體論述之。

1 從資金流向看，跟蹤審計(jì)應(yīng)關(guān)注到資金鏈的最后一環(huán) 政策跟蹤審計(jì)經(jīng)常會(huì)關(guān)注重點(diǎn)專項(xiàng)資金，但是不同于財(cái)政“同級(jí)審”中只需摸清本級(jí)財(cái)政的專項(xiàng)資金撥付率，跟蹤審計(jì)應(yīng)深入“最后一公里”，監(jiān)督資金是否落實(shí)到具體生產(chǎn)單位，必要時(shí)還應(yīng)作延伸調(diào)查，尋找未能及時(shí)到位的原因，促進(jìn)問(wèn)題解決。如果說(shuō)“同級(jí)審”關(guān)注的是本級(jí)財(cái)政管理的“平面”，那么政策跟蹤審計(jì)的特色就在于聚焦財(cái)政資金從上到下流動(dòng)的“線條”，這同樣是政策跟蹤審計(jì)的難點(diǎn)所在：為了完整掌握資金的撥付、使用情況，地級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)通常需對(duì)市、縣兩級(jí)財(cái)政進(jìn)行審計(jì)，省級(jí)以上審計(jì)機(jī)關(guān)則更多。然而這一層層深入的審計(jì)實(shí)屬必要，有時(shí)盡管本級(jí)財(cái)政撥付率看似理想，但資金可能沉淀在下級(jí)財(cái)政。只有把各級(jí)財(cái)政的情況貫穿起來(lái)看，才能最終發(fā)現(xiàn)問(wèn)題所在；同時(shí)，還會(huì)發(fā)現(xiàn)一系列“差異”的存在，體現(xiàn)在各專項(xiàng)資金執(zhí)行率的差異、各地財(cái)政機(jī)關(guān)執(zhí)行率的差異，等等，從此差異出發(fā)，經(jīng)過(guò)分析研判，必將有助于問(wèn)題的“水落石出”。

基于這一思想，筆者在近年的審計(jì)中曾關(guān)注某省級(jí)民生類專項(xiàng)資金，發(fā)現(xiàn)該資金兩年的實(shí)際項(xiàng)目到位率還不到05%，解讀這一例外情況背后的“故事”正是政策跟蹤審計(jì)的天職。經(jīng)過(guò)了解發(fā)現(xiàn)：由于項(xiàng)目建設(shè)的主節(jié)點(diǎn)之一面臨規(guī)劃搬遷，牽涉的幾家職能部門(mén)因協(xié)調(diào)不夠順暢，導(dǎo)致項(xiàng)目方案未能及時(shí)審定，形成項(xiàng)目資金長(zhǎng)期沉淀。審計(jì)報(bào)告中不僅反映了資金撥付使用情況，也反映了背后癥結(jié)，最終促使政府召集各方在數(shù)周內(nèi)出臺(tái)了項(xiàng)目實(shí)施方案，為項(xiàng)目推進(jìn)和資金撥付打通了“瓶頸”。上述案例不僅說(shuō)明了追蹤資金流向的作用，也提醒審計(jì)人員留意“表里之別”，政策跟蹤審計(jì)不能滿足于面上情況的說(shuō)明，還應(yīng)摸清幕后的問(wèn)題與癥結(jié)，下文對(duì)此將作進(jìn)一步的闡釋。

2 從實(shí)際效用看，跟蹤審計(jì)應(yīng)發(fā)揮對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目的能動(dòng)作用21 以建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)為例

政策跟蹤審計(jì)重在推進(jìn)政策落地生根，前述專項(xiàng)資金一例已能管窺一二，茲再?gòu)慕ㄔO(shè)項(xiàng)目的案例說(shuō)明之。政策跟蹤審計(jì)中也時(shí)常涉及建設(shè)項(xiàng)目（主要是正在建設(shè)過(guò)程中的重點(diǎn)工程項(xiàng)目）審計(jì)，但與普通的投資審計(jì)不同，其首要關(guān)注對(duì)象不在工程造價(jià)，甚至也不在建設(shè)程序的合規(guī)性，而在于尋找制約工程順利建設(shè)的因素，力促項(xiàng)目按序時(shí)進(jìn)度建設(shè)，這才是“穩(wěn)增長(zhǎng)”宗旨的體現(xiàn)。為了查找出這些“掣肘因素”，審計(jì)中可采取由淺入深的方法，譬如，從工程進(jìn)度滯后的現(xiàn)象入手，先摸清拆遷和施工中的“瓶頸”環(huán)節(jié)；進(jìn)而關(guān)注建設(shè)資金是否按合同如期到位，并關(guān)注已到位資金的使用情況；最后再追溯到合同簽訂環(huán)節(jié)，查明是否存在約束不嚴(yán)密之處；等等。

例如，筆者曾在近年的政策跟蹤審計(jì)中關(guān)注某重點(diǎn)交通工程。審計(jì)進(jìn)點(diǎn)前，筆者就已了解到該工程因資金短缺，進(jìn)度趨于停滯，而相關(guān)年度的審計(jì)報(bào)告僅反映這些面上情況，沒(méi)有深挖背后癥結(jié)，從而難以發(fā)揮能動(dòng)作用。跟蹤審計(jì)的任務(wù)在于摸清背后的“故事”，基于此認(rèn)識(shí)，審計(jì)經(jīng)過(guò)“抽絲剝繭”發(fā)現(xiàn)了一些重要情況：一是項(xiàng)目融資情況不理想，并圈定了相關(guān)的責(zé)任單位；二是存在拆遷“釘子戶”；三是地處山區(qū)的標(biāo)段施工附加手續(xù)較多，未能及時(shí)辦理；等等。某種程度上，相比于審計(jì)報(bào)告中的數(shù)字，這些關(guān)鍵信息更足以引起地方首長(zhǎng)的重視并帶來(lái)一系列后續(xù)反應(yīng)：在審計(jì)報(bào)告出具后的三個(gè)月內(nèi)，項(xiàng)目新完成投資額相當(dāng)于此前兩年的338%，這一成果堪稱審計(jì)能動(dòng)作用的充分體現(xiàn)。

22 以存量資金審計(jì)為例

除了上述的建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)，茲再?gòu)拇媪抠Y金的案例說(shuō)明審計(jì)的“能動(dòng)作用”。根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，各級(jí)財(cái)政部門(mén)對(duì)財(cái)政結(jié)余資金和連續(xù)兩年未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金一律收回統(tǒng)籌使用。那么在政策跟蹤審計(jì)中，能否按照此規(guī)定對(duì)所有超過(guò)年限的存量資金都判定為問(wèn)題，要求收回統(tǒng)籌使用呢？這是審計(jì)應(yīng)當(dāng)妥善處理的問(wèn)題。

筆者認(rèn)為，跟蹤審計(jì)聚焦項(xiàng)目的實(shí)際效用，因此它是一種實(shí)質(zhì)重于形式的、具有“彈性”的審計(jì)，在法規(guī)的引用和問(wèn)題的定性上也應(yīng)做到“有經(jīng)有權(quán)”：審計(jì)一方面要使廣大群眾理解自己在審計(jì)工作中所做的努力，另一方面要盡量提高審計(jì)質(zhì)量，改進(jìn)審計(jì)程序和方法使得審計(jì)期望差達(dá)到最小，群眾滿意度達(dá)到最高。當(dāng)審計(jì)期望差為零時(shí)，這時(shí)候群眾滿意度就是最大的，這是一種理想狀態(tài)。審計(jì)人員就要將群眾滿意度作為最高層次的衡量標(biāo)準(zhǔn)，順應(yīng)國(guó)家的民本思想和在農(nóng)村的政策，把這種滿意度轉(zhuǎn)換到以具體的審計(jì)行為應(yīng)遵循的標(biāo)準(zhǔn)上，盡可能實(shí)現(xiàn)審計(jì)工作在農(nóng)村贏得群眾的最大滿意度。

32 職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)——現(xiàn)實(shí)衡量標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)前，從村級(jí)財(cái)務(wù)審計(jì)的性質(zhì)來(lái)看，村級(jí)財(cái)務(wù)審計(jì)并不屬于三大審計(jì)類型。有人提出農(nóng)村審計(jì)是“三不像”，是第四種審計(jì)類型。這就意味著適合三大審計(jì)類型的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是否也適合村級(jí)財(cái)務(wù)審計(jì)的問(wèn)題。如果將村級(jí)財(cái)務(wù)審計(jì)質(zhì)量衡量標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)筑放入整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)來(lái)加以考慮的話，廣大農(nóng)村地區(qū)屬于整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的一部分，因此這種衡量標(biāo)準(zhǔn)也是適合農(nóng)村一般情況的。這樣，審計(jì)職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)就成為判斷村級(jí)財(cái)務(wù)審計(jì)質(zhì)量的最直接、最具有操作性的具體依據(jù)，考慮到村級(jí)財(cái)務(wù)審計(jì)的特殊性，這些標(biāo)準(zhǔn)在農(nóng)村的具體應(yīng)用還需要加以完善。

33 法規(guī)制度——最低衡量標(biāo)準(zhǔn)

這里所講的法規(guī)制度是指國(guó)家制定或認(rèn)可的各種法律、法令、條例、制度的總稱。具有強(qiáng)制性，要求公民必須接受的最低行為標(biāo)準(zhǔn)，如果違反了這種最低行為標(biāo)準(zhǔn)，將會(huì)被視為違法行為而受到懲罰。審計(jì)作為一種社會(huì)公共服務(wù)行為，也必須由法規(guī)制度來(lái)加以規(guī)范。法規(guī)制度可以說(shuō)是一種道德的底線，超出這個(gè)底線，個(gè)人的行為就必須接受法規(guī)制度的約束。村級(jí)財(cái)務(wù)審計(jì)活動(dòng)要想取得成效，一方面，需要有國(guó)家的法規(guī)制度的保護(hù)才能順利展開(kāi)；另一方面，其審計(jì)活動(dòng)必須符合國(guó)家的法規(guī)制度，審計(jì)機(jī)構(gòu)必須根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定審計(jì)質(zhì)量控制體系，使審計(jì)工作做到程序合法、結(jié)論合法、處理合法，只有這樣村級(jí)財(cái)務(wù)審計(jì)質(zhì)量才會(huì)有保障，因此，法規(guī)制度也為村級(jí)財(cái)務(wù)審計(jì)質(zhì)量的評(píng)判提供了一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。

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