進城農(nóng)民市民化問題研究
——以皖江城市帶為例

徐詩舉 許宗鳳

（銅陵學院，安徽 銅陵 244061）

進城農(nóng)民市民化問題研究
——以皖江城市帶為例

徐詩舉 許宗鳳

（銅陵學院，安徽 銅陵 244061）

我國城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高主要表現(xiàn)為戶籍人口城鎮(zhèn)化率低。通過梳理學界關于我國城鎮(zhèn)化質(zhì)量過低的相關論述，分析皖江城市帶農(nóng)民流動現(xiàn)狀，認為“人戶分離”引發(fā)農(nóng)村宅基地閑置與城市建設用地供給不足的矛盾凸顯，農(nóng)村人口流向不合理，導致大城市房價上漲過快，增加了進城農(nóng)民的市民化成本。提出了建立宅基地退出與補償機制、完善城鄉(xiāng)土地置換制度、增加城市的住房與基本公共服務供給、提高中小城市和小城鎮(zhèn)的人口集聚能力等政策建議。

進城農(nóng)民；市民化；城鄉(xiāng)土地置換；皖江城市帶

1 問題的提出及研究綜述

我國常住人口城鎮(zhèn)化率從1978年的18%上升到2014年的54.77%，但是戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有30%多[1]。人口的戶籍地與居住地分離，造成農(nóng)村宅基地大量閑置。同時，城鎮(zhèn)建設用地供給不足，導致城市房價過高，進一步降低了城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。

學界對于我國城鎮(zhèn)化質(zhì)量過低的原因解釋主要圍繞兩個方面：一是認為缺乏農(nóng)村土地的退出機制阻礙了農(nóng)民工市民化。例如，嚴燕等[2]認為城鄉(xiāng)二元戶籍制度阻礙了進入城鎮(zhèn)定居的農(nóng)民退出土地；汪曉春等[3]認為只有建立進城農(nóng)民的土地退出機制，才能實現(xiàn)進城農(nóng)民向城市居民的真正轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化，促進農(nóng)村土地的高效利用。二是認為城鎮(zhèn)過高的房價與戶籍門檻阻礙了農(nóng)民工市民化。例如，人力資源和社會保障部勞動科學研究所課題組[4]關于農(nóng)民工市民化的專題調(diào)查結(jié)果顯示，農(nóng)民工不愿意定居城鎮(zhèn)主要原因是買不起房；李愛芹[5]提出降低城市落戶門檻、剝離戶口中附著的各種社會福利是推進農(nóng)民工市民化的關鍵。進城農(nóng)民需要處置的土地事項主要包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營權和宅基地使用權。目前，根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理辦法》以及《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》，即通過農(nóng)地“三權分置”的政策實施，進城農(nóng)民可以將農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)給規(guī)模經(jīng)營戶種植。相對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權改革，宅基地使用權改革嚴重滯后。按照《中華人民共和國土地管理法》和國土資源部《關于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》等有關規(guī)定，只有集體經(jīng)濟組織的內(nèi)部成員才能享有農(nóng)村宅基地使用權，農(nóng)戶可以將其房屋轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟組織的其他村民，但不能轉(zhuǎn)讓給非本集體經(jīng)濟組織的成員或者城鎮(zhèn)居民。顯然，農(nóng)民承包的耕地可以流轉(zhuǎn)，但是宅基地流轉(zhuǎn)嚴格受限，這與農(nóng)村大量閑置宅基地亟待轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)實情況相沖突，也是導致農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓產(chǎn)生的法律糾紛案件頻發(fā)的緣由。

2 皖江城市帶農(nóng)民流動現(xiàn)狀

皖江是對長江安徽段的簡稱，皖江地區(qū)泛指安徽境內(nèi)沿長江兩岸地區(qū)。2010年國務院批復《皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)規(guī)劃》，2016年合肥、馬鞍山、蕪湖、銅陵、池州、安慶、滁州和宣城等8個皖江城市納入《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》。本文將皖江城市帶農(nóng)村地區(qū)（本文所指皖江城市帶農(nóng)村地區(qū)包括各個縣及縣級市）戶籍人口與常住人口的差異數(shù)作為凈流出人口數(shù)，將皖江城市帶城市地區(qū)（本文所指皖江城市帶城市地區(qū)主要是指地級市下轄的各個區(qū)）戶籍人口與常住人口的差異數(shù)作為凈流入人口數(shù)。皖江城市帶農(nóng)民流動現(xiàn)狀如下：

2.1 皖江城市帶農(nóng)村地區(qū)人口流出情況

本文根據(jù)2015年安徽省統(tǒng)計年鑒，對2014年皖江城市帶農(nóng)村地區(qū)37個縣及縣級市的戶籍人口、常住人口、凈流出人口、人口凈流出率及人均生產(chǎn)總值情況進行統(tǒng)計，其中凈流出人口為常住人口與戶籍人口的差額，負數(shù)表示人口凈流出，人口凈流出率為凈流出人口與戶籍人口比值的絕對值。具體情況參見表1。

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)2015年安徽省統(tǒng)計年鑒的相關數(shù)據(jù)整理得出.注：合計欄中人口凈流出率和人均生產(chǎn)總值采用的是中位數(shù)，皖江城市帶37個縣（市）人口流出率中位數(shù)為14.1%（青陽縣、和縣），人均生產(chǎn)總值的中位數(shù)為2.4萬元（和縣）。

圖1 皖江城市帶各各縣（市）人口凈流出率與人均生產(chǎn)總值關系折線圖

將皖江城市帶各個縣（市）人口流出率和人均生產(chǎn)總值作折線圖（參見圖1），可以發(fā)現(xiàn)兩個特征：一是總體上人均生產(chǎn)總值與人口凈流出率呈現(xiàn)反方向變動，即人均生產(chǎn)總值越高的縣（市）人口凈流出率越低，生產(chǎn)總值越低的縣（市）則人口凈流出率越高。因為經(jīng)濟相對發(fā)達的縣（市）人均產(chǎn)值較高，相應提供就業(yè)機會也就較多，這一特征也有效解釋了區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展水平和收入差距是影響勞動力流動的主要因素；二是緊鄰大城市的縣（市）人口凈流出率較高，即使有一些緊鄰主要城區(qū)的縣（市）人均產(chǎn)值高，卻也呈現(xiàn)人口凈流出率高的現(xiàn)象。例如，緊鄰合肥市的長豐縣和肥東縣人均產(chǎn)值都在中位數(shù)2.4萬元以上，但是人口流出率都在中位數(shù)14.1%以上，原因是長豐縣和肥東縣受到合肥城區(qū)的輻射較大，近些年人均產(chǎn)值增加很快，同時，長豐和肥東勞動力進入合肥城區(qū)工作和生活的交通成本低，語言、習俗及文化差異小，城市熟人多，更容易找到工作。

2.2 皖江城市帶主要城區(qū)人口流入情況

根據(jù)2015年安徽省統(tǒng)計年鑒，對2014年皖江城市帶9個地級市各個區(qū)（其中六安市只統(tǒng)計金安區(qū)，因為根據(jù)2010年1月12日，國務院正式批復《皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)規(guī)劃》，六安市只包括金安區(qū)和舒城縣，裕安區(qū)不屬于皖江城市帶區(qū)域）的戶籍人口、常住人口、凈流入人口情況進行統(tǒng)計，常住人口與戶籍人口的差額為負數(shù)表示人口凈流出。具體情況參見表2。

表2 皖江城市帶主要城區(qū)人口凈流入情況

從上表可以看出，在皖江城市帶主要城區(qū)（包括地級市下轄的各個區(qū)）中，省會合肥市區(qū)人口凈流入124.5萬人，是集聚外來人口最多的城市。在其它皖江城市中，按照市區(qū)人口凈流入的規(guī)模，依次是蕪湖17.5萬、馬鞍山10.4萬人、安慶7.3萬人以及銅陵和滁州均為3.7萬人；而宣州區(qū)、金安區(qū)和貴池區(qū)等則為市區(qū)人口凈流出城市，凈流出人口分別為7.1萬、5.4萬和5.1萬人。顯然，皖江城市帶人口主要流入省會合肥，而一些坐落在國家級重點開發(fā)區(qū)的環(huán)境資源承載能力較強、城鎮(zhèn)化基礎較好的中小城市，雖然規(guī)劃為皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)專業(yè)示范區(qū)的重點城市，近些年卻出現(xiàn)人口流入規(guī)模過小或者為負數(shù)的情況。

3 皖江城市帶農(nóng)民進城過程中產(chǎn)生的問題

由于缺乏土地退出與補償機制，退地農(nóng)民市民化的機會成本過高，形成人口遷移黏性，阻礙了農(nóng)村人口向城市遷移。同時，城市提供的住房、就業(yè)與社會保障嚴重不足，造成退地農(nóng)民市民化成本過高。皖江城市帶農(nóng)民流動過程中，產(chǎn)生的主要問題如下：

3.1 “人戶分離”現(xiàn)象嚴重，導致城鄉(xiāng)建設用地配置失衡

目前，我國農(nóng)村建設用地閑置和城鎮(zhèn)建設用地嚴重不足并存。通過表1可知，2014年，皖江城市帶農(nóng)村戶籍人口為2210.9萬人，農(nóng)村常住人口僅為1887.4萬人，即存在“人戶分離”人口323.5萬人，按照農(nóng)村居民點用地人均約190平方米測算，存在閑置宅基地600多萬畝。在農(nóng)村宅基地大量閑置的同時，因城市建設用地供給不足，導致房價不斷攀升，很多農(nóng)村流出人口在城市沒有穩(wěn)定住所，大量青壯年勞動者在就業(yè)地與戶籍地之間候鳥式的季節(jié)性遷徙。

3.2 人口過度向大城市流動，增加了進城農(nóng)民的市民化成本

房價過高遠遠超出了一般進城農(nóng)民工的支付能力。通過表2可知，在皖江9個地級市中，流動人口過度向省會合肥集聚，2014年合肥市常住人口超過戶籍人口124.5萬人，導致合肥房價過高、基本公共服務供給不足，增加了進城農(nóng)民的市民化成本。例如，合肥市區(qū)居住性房價由2013年的每平方米7000多元，上漲到2015年的每平方米10000多元，2016年房價漲幅一度居全國之首，目前合肥局部區(qū)域每平方米房價超過30000元。

3.3 貧困地區(qū)農(nóng)村人口凈流出率高，進城農(nóng)民市民化難度大

如上文所述，從總體上看，皖江城市帶人均生產(chǎn)總值越低的縣（市）人口凈流出率越高。例如，地處大別山東麓的舒城縣是國家級貧困縣，2014年全縣人均產(chǎn)值為1.5萬元，是皖江城市帶人均產(chǎn)值最低的縣（市）之一，全縣累計凈流出人口23.3萬人（戶籍人口大于常住人口數(shù)），居皖江城市帶各縣（市）之首，凈流出率高達23.5%（參見表1）。偏遠落后地區(qū)農(nóng)戶一般家底較薄，受制于受教育程度低等因素導致流出人口就業(yè)競爭力弱、收入低，不斷攀升的房價成為阻礙落后地區(qū)外出人口市民化的難以逾越的巨大障礙。因此，貧困地區(qū)農(nóng)村人口凈流出率高，總體上加劇了進城農(nóng)民市民化的難度。

4 促進進城農(nóng)民市民化的對策

根據(jù)上文對皖江城市帶農(nóng)民流動現(xiàn)狀及其引發(fā)的問題分析，筆者認為促進進城農(nóng)民市民化，應從四個方面著手：一是應消除農(nóng)村的人口遷移黏性，建立土地退出與補償機制，降低退地農(nóng)民市民化的機會成本；二是推行和完善城鄉(xiāng)土地置換制度，堅持城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤和耕地占補平衡原則，增加城鎮(zhèn)建設用地供給；三是增加城市的住房、就業(yè)與基本公共服務供給，降低進城農(nóng)民市民化門檻；四是扭轉(zhuǎn)優(yōu)質(zhì)公共資源過度向行政級別高的大城市集中趨勢，引導人口向中小城市和小城鎮(zhèn)流動。具體對策如下：

4.1 建立農(nóng)村宅基地使用權的退出與補償機制

目前，根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理辦法》以及《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》，進城農(nóng)民可以將承包地流轉(zhuǎn)給規(guī)模經(jīng)營戶種植，相比之下，農(nóng)村宅基地產(chǎn)權制度改革相對滯后，造成農(nóng)村大量閑置的宅基地使用權無法變現(xiàn)，無法轉(zhuǎn)化為進城農(nóng)民購置城市住房的貨幣支付能力，而住有所居恰恰是衡量城鎮(zhèn)化質(zhì)量的基本指標。按照《中華人民共和國土地管理法》和國土資源部《關于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》等有關規(guī)定，農(nóng)村宅基地屬于集體所有，農(nóng)民對宅基地只有使用權。農(nóng)村宅基地的使用權包含以下內(nèi)容：①只有集體經(jīng)濟組織的內(nèi)部成員才有使用權；②農(nóng)戶對宅基地上的房屋享有所有權，依照房地一體原則，農(nóng)戶可以將其房屋轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟組織的其他村民，但不能轉(zhuǎn)讓給非本集體經(jīng)濟組織的成員或者城鎮(zhèn)居民；③每戶只可擁有一處宅基地，且面積不得超過規(guī)定的標準；④農(nóng)戶可以無償取得宅基地使用權，并無期限使用。顯然，上述①②規(guī)定了非本集體經(jīng)濟組織的成員或者城鎮(zhèn)居民無權購買；③④規(guī)定了無宅基地的村民可以申請無償取得宅基地，已經(jīng)有宅基地的村民不允許再超標準購買宅基地。事實上，現(xiàn)行法律和政策嚴格控制或禁止了宅基地的轉(zhuǎn)讓，這與農(nóng)村大量閑置宅基地亟待轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)實情況相沖突，也是農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓法律糾紛案件頻發(fā)的緣由。

為此，筆者建議政府購買退戶農(nóng)民自愿退出的宅基地，參照同時期區(qū)縣征地政策對農(nóng)村宅基地使用權、住房及其它附著物給予一次性補償，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一復墾為耕地，并界定為“國有農(nóng)地”由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以直接將“國有農(nóng)地”有償出讓給規(guī)模經(jīng)營戶耕種。新增“國有農(nóng)地”可以折算為“地票”，采取城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的方式，將“地票”轉(zhuǎn)移給需要增加建設用地的城市。為此，政府要建立專項的宅基地購買復墾周轉(zhuǎn)基金，基金主要源于財政投資、“地票”轉(zhuǎn)讓收入、“國有農(nóng)地”經(jīng)營權出讓收入等，用于對農(nóng)戶退出宅基地的補償和復墾費用。

4.2 推行和完善城鄉(xiāng)土地置換制度

目前，進城農(nóng)民市民化門檻過高。一是城市房價上漲過快，不但造成進城農(nóng)民的居住成本過高，而且因為商鋪、店面租用成本過高，制約了進城農(nóng)民維持生計的收入增加。

為此，要積極推行和完善城鄉(xiāng)土地置換制度。通過對農(nóng)戶退出宅基地的復墾新增農(nóng)村耕地面積，按照增減掛鉤和占補平衡原則，可以增加城市建設用地面積。為此，竊以為，要擯棄城鎮(zhèn)化建設會減少耕地面積的成見。相反，有序推進城鎮(zhèn)化，會增加耕地面積。例如，安徽省農(nóng)村人均占用宅基地190平米①安徽省國土資源廳網(wǎng)站：http：//www.ahgtt.gov.cn/news/show.jsp?row_id=2009090000004666，而按照國家住房和城鄉(xiāng)建設部規(guī)定，城市人均建設用地指標為90平米左右②根據(jù)中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設部關于發(fā)布國家標準《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》的公告（編號GB50137-2011），新建城市的規(guī)劃人均城市建設用地指標應在85.1～105.0 m2／人內(nèi)確定。也就是說，每轉(zhuǎn)移一個農(nóng)民成為市民，可以凈增耕地面積100平米。所以，應建立城市新增建設用地指標與吸納轉(zhuǎn)移人口數(shù)量掛鉤機制，通過增加建設用地供給，降低城市房地產(chǎn)建設成本和價格，降低進城農(nóng)民的居住和創(chuàng)業(yè)成本。必須指出，完善城鄉(xiāng)土地置換政策，涉及到國土整治、拆遷補償、土地復墾等諸多事項，重點是要提高農(nóng)村基層組織的管理水平，主要是本著自愿的原則，鼓勵進城農(nóng)民退出宅基地，堅決杜絕和防范“逼農(nóng)民上樓”等隨意侵犯農(nóng)民利益的現(xiàn)象發(fā)生。同時，要明確宅基地復墾驗收標準，加強對國土整治和土地復墾的監(jiān)管，保證復墾新增耕地質(zhì)量。

4.3 改革現(xiàn)行的土地出讓金分配和使用制度

由于基礎教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務供給嚴重不足，一些城市提高了進城農(nóng)民市民化的戶籍門檻，而附著在城市戶籍之上的社會福利項目都將進城農(nóng)民排除在外。

為此，要改革現(xiàn)行的土地出讓金分配和使用制度，按照規(guī)定比例用于增加基礎教育、養(yǎng)老、醫(yī)療以及保障性住房等投入，以增強城市基本公共服務能力，提高人口的承載力。同時，要構建以人口為基本因素的政府間轉(zhuǎn)移支付制度。由于教育、衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務支出規(guī)模都與人口數(shù)量直接掛鉤。因此，要創(chuàng)建以人口為基本因素的均等化轉(zhuǎn)移支付制度，實現(xiàn)政府間支出責任與財力相匹配的財政體制。保障新增轉(zhuǎn)移人口享受真正的市民待遇，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

4.4 提升中小城市和小城鎮(zhèn)的人口集聚能力

與現(xiàn)行的行政體制和財政分配制度相聯(lián)系，各類優(yōu)質(zhì)資源通常是向行政級別較高的城市集中，大城市既是行政中心，也是經(jīng)濟中心，更是文化、教育、科研、醫(yī)療中心，承擔的功能過多，超過了環(huán)境資源承載力，人地矛盾凸顯，房地產(chǎn)剛需引發(fā)的價格上漲壓力大。同時，房地產(chǎn)的預期價格是與其相配套的基礎設施、公共服務等相聯(lián)系的，優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療、文化等公共資源過度向大城市集中，誘發(fā)更多的人口向大城市流動，進一步推動房地產(chǎn)價格上漲。與此相反，部分坐落在國家級重點開發(fā)區(qū)的環(huán)境資源承載能力較強、城鎮(zhèn)化基礎較好的中小城市近些年出現(xiàn)人口負增長情況，不利于人口集聚和產(chǎn)業(yè)集中，嚴重制約了國家主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實施。例如，根據(jù)表2的統(tǒng)計結(jié)果，與合肥市人口大量凈流入相反，皖江城市帶的宣城、池州、六安等中小城市的城區(qū)人口呈現(xiàn)凈流出現(xiàn)象。

因此，必須進一步明確政府間事權與支出責任，完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度，扭轉(zhuǎn)優(yōu)質(zhì)公共資源過度向大城市集中的趨勢，加大對中小城市和小城鎮(zhèn)的基礎設施和基本公共服務支出，改善中小城市和小城鎮(zhèn)的投資環(huán)境以及教育、醫(yī)療、文化等基本公共服務能力，增強其對人口吸引和集聚能力。

[1]馮蕾.戶籍人口城鎮(zhèn)化率[N].光明日報，2015-11-03（4）.

[2]嚴燕，楊慶媛，張佰林.非農(nóng)就業(yè)對農(nóng)戶土地退出意愿影響的實證研究[J].西南大學學報（自然科學版），2012，（6）：128-132.

[3]汪曉春，李江風，王振偉.新型城鎮(zhèn)化背景下進城農(nóng)民土地退出補償機制研究[J].干旱區(qū)資源與環(huán)境，2016，（1）：19-24.

[4]白天亮.人社部調(diào)查顯示：過半農(nóng)民工想當市民[J].勞動保障世界，2013，（5）：18.

[5]李愛芹.戶籍制度改革與農(nóng)民工市民化[J].山東農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版），2014，（4）：57-61.

RESEARCH ON THE URBANIZATION OF THE CITY FARMERS—A CASE STUDY OF WANJIANG CITY BELT

XU Shi-ju XU Zong-feng
（Tongling University,Tongling Anhui 244061）

The main reason for the poor quality of urbani扎ation in China is the low rate of household population urbani扎ation.This paper sorts out the relevant statement about the low quality of urbani扎ation in China and analy扎es the current flow situation of Wanjiang city belt peasant.It is believed that“the population separating from the household registration”intensifies the contradiction between house-site in the countryside left unused and the urban construction land supplying lack,and causes unreasonable rural population flow,leading to the fast rising of the housing price in major cities and increasing the migrant peasants’cost.Therefore,this paper proposes establishing the homestead exit and compensation mechanism,improving the system of urban and rural land replacement,increasing urban housing and basic public service supply,and enhancing the ability of population agglomeration in small and medium-si扎ed cities.

City farmers；Urbani扎ation；Urban and rural land replacement；Wanjiang city belt

D422.7；F323.6

：A

：1672-2868（2017）01-0031-06

責任編輯：陳 鳳

2016-12-09

教育部人文社科規(guī)劃基金項目（項目編號：12YJA790157）；國家社科基金項目（項目編號：12BJL070）

徐詩舉（1968-），男，安徽長豐人。銅陵學院，教授，博士。研究方向：經(jīng)濟與地方財政。