從傳統(tǒng)到現(xiàn)代：地方水資源治理中政府與民眾關(guān)系研究

崔 晶

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 政府管理學(xué)院， 北京 100081)

從傳統(tǒng)到現(xiàn)代：地方水資源治理中政府與民眾關(guān)系研究

崔 晶

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 政府管理學(xué)院， 北京 100081)

政府與民眾在地方水資源治理中形成的互動(dòng)關(guān)系是中國(guó)社會(huì)建構(gòu)的重要組成部分，也可以成為理解政府治理變遷的關(guān)鍵切入點(diǎn)。明清以來，中國(guó)地方社會(huì)圍繞“治水”形成了政府督導(dǎo)下的以地方社會(huì)為主的“官督民辦”模式，而現(xiàn)代的“河長(zhǎng)制”則是在政府主導(dǎo)下的“官督官辦+民辦”的模式。雖然現(xiàn)代的“河長(zhǎng)制”延續(xù)了地方水資源治理的傳統(tǒng)并進(jìn)行了適應(yīng)現(xiàn)今體制的調(diào)適，而在治水的激勵(lì)方面，“環(huán)保一票否決”指標(biāo)也沖淡和平衡了以往的激勵(lì)機(jī)制，并且現(xiàn)代的地方治水通過地方行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了政府部門之間的協(xié)同。但“河長(zhǎng)制”下的民眾對(duì)于水污染治理的參與、地方政府各部門的協(xié)作，以及地方政府與地方政府之間的協(xié)作都是在縱向行政發(fā)包制的拉動(dòng)下實(shí)現(xiàn)的，缺乏相對(duì)主動(dòng)的參與意識(shí)。因而，如何吸納傳統(tǒng)治水中地方社會(huì)主動(dòng)參與的要素，推動(dòng)地方政府與當(dāng)?shù)鼐ⅰ⑽廴酒髽I(yè)和民眾的協(xié)作治理是當(dāng)前亟待解決的問題。

傳統(tǒng)； 現(xiàn)代； 地方水資源治理； 政府與民眾； 河長(zhǎng)制

一、問題的提出

水資源治理一直是中國(guó)國(guó)家治理的核心議題之一。從大約2500年前黃河最早修筑的水壩開始，到大運(yùn)河對(duì)中國(guó)中部和北部地區(qū)水文狀況所造成的改變，再到過去60多年來中國(guó)在主要河流上修建的8萬多個(gè)水壩，中國(guó)一直在根據(jù)各種“治水”思想而進(jìn)行著努力。①近年來，隨著中國(guó)環(huán)境退化和生物多樣性保護(hù)等環(huán)境問題的凸顯，與水域污染相關(guān)的民眾抗?fàn)幓顒?dòng)也日益加劇，而地方政府如何在環(huán)境和資源保護(hù)中處理自身與企業(yè)和民眾的關(guān)系就成為當(dāng)今水資源治理的重要內(nèi)容。2016年12月12日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》，在全國(guó)推行各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制的河流湖泊管理制度，這使得地方水資源治理問題又一次成為學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)。

傳統(tǒng)中國(guó)的國(guó)家治理在很大程度上是圍繞“水”來進(jìn)行的。在世界歷史上，沒有任何一個(gè)國(guó)家像中國(guó)一樣能夠?qū)⒆约旱乃到y(tǒng)整合成一個(gè)如此龐大的內(nèi)河航運(yùn)體系，進(jìn)而在這樣長(zhǎng)的時(shí)間里促進(jìn)對(duì)生態(tài)資源的開發(fā)利用。②因此，魏特夫提出傳統(tǒng)中國(guó)是一個(gè)“治水社會(huì)”。由于需要大規(guī)模地修建水利工程和有效地管理這些工程，專制權(quán)力的存在就不可或缺。由此，東方社會(huì)的形成、發(fā)展與治水是密不可分的。③當(dāng)然，很多國(guó)外學(xué)者對(duì)此也提出了不同的觀點(diǎn)，認(rèn)為水利環(huán)境的不同會(huì)改變?nèi)藗兊南嗵幏绞剑切┕娺x舉水利管理者的制度有時(shí)會(huì)強(qiáng)化社會(huì)聯(lián)系，形成自下而上的“原始的民主機(jī)制”。④在流域管理中，存在著不同層次的自愿組成的水利組織，他們與集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)紳等共同組成的文化網(wǎng)絡(luò)使得國(guó)家政權(quán)與地方社會(huì)融為一體。⑤不少日本學(xué)者圍繞傳統(tǒng)中國(guó)的治水、河工、漕運(yùn)，及其與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，提出中國(guó)在治水過程中形成了由水利組織、村落和國(guó)家組成的“水利共同體”。⑥國(guó)內(nèi)學(xué)者則在吸納國(guó)外研究成果的基礎(chǔ)上，深入研究我國(guó)不同區(qū)域水利管理模式的差異性，以及以水利為中心延伸出來的區(qū)域性社會(huì)關(guān)系體系，提出對(duì)于中國(guó)水資源治理的認(rèn)識(shí)應(yīng)從“治水社會(huì)”走向“水利社會(huì)”。在水資源管理中，國(guó)家權(quán)力的介入方式、水權(quán)的取得與界定、集體內(nèi)部的自律性、公權(quán)力的存在形式等是最重要的問題點(diǎn)。⑦在此基礎(chǔ)上，亦有學(xué)者認(rèn)為無論唐、宋時(shí)期，抑或元、明、清時(shí)期，中央政府對(duì)地方水資源治理的介入是十分有限的，地方政府在經(jīng)費(fèi)籌措、工程管理等方面大都依靠地方士紳和民間組織的力量。⑧因而，對(duì)于廣闊中國(guó)具有多樣性的地方水資源治理而言，地方士紳、民眾和民間組織在歷史中始終扮演著重要的角色。

從橫向上看，水利社會(huì)關(guān)系是中國(guó)地方社會(huì)得以形成的基礎(chǔ)，通過治水這一角度可以透視出中國(guó)的基層社會(huì)結(jié)構(gòu)和政府與民眾的互動(dòng)關(guān)系。而從縱向上看，中國(guó)幾千年的政治傳統(tǒng)具有巨大的連續(xù)性，⑨在這個(gè)連續(xù)的發(fā)展軸上，政府的治理方式等被保存或“遺傳”了下來，這為近代以來中國(guó)的創(chuàng)新性變革和發(fā)展提供了基礎(chǔ)。因而，通過探討地方水資源治理中政府與民眾互動(dòng)的傳統(tǒng)，來解析當(dāng)代政府與民眾關(guān)系就成為探討當(dāng)前政府治理轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要切入點(diǎn)。所謂“歷史中所有是既往的社會(huì)，社會(huì)上所有則是現(xiàn)前的歷史，此兩者本應(yīng)聯(lián)系合一來看?！雹?/p>

傳統(tǒng)中國(guó)地方治水主要集中在河道和湖泊的疏浚、防洪、灌溉、治污等方面。隨著我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，現(xiàn)代社會(huì)的治水除了防洪、灌溉等方面外，還更加關(guān)注水污染的治理。因此，本文以地方水資源治理中政府與民眾關(guān)系為核心，通過清代南京城的河道治理和當(dāng)代無錫推行的“河長(zhǎng)制”兩個(gè)案例的分析，嘗試回答以下三個(gè)問題：傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)是如何圍繞“治水”而形成地方政府與民眾的互動(dòng)關(guān)系？從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的地方水資源治理中，地方政府與民眾的互動(dòng)關(guān)系發(fā)生了怎樣的變化？在現(xiàn)代水資源治理中，又如何吸納傳統(tǒng)治水中地方社會(huì)主動(dòng)參與的要素，推動(dòng)地方政府與當(dāng)?shù)鼐?、污染企業(yè)和民眾的協(xié)作治理？

二、明清以來地方水資源治理中的地方政府與民眾

(一)“勸捐興挑”與“官督民辦”

(二)“議敘”獎(jiǎng)勵(lì)與授予匾額

三、現(xiàn)代地方水資源治理中的政府與民眾：作為一種新治水模式的“河長(zhǎng)制”

2007年5月28日，無錫段太湖藍(lán)藻大面積暴發(fā)，這直接導(dǎo)致太湖水源水質(zhì)惡化，并進(jìn)而演化為一場(chǎng)“太湖水危機(jī)”事件。面對(duì)危機(jī)，無錫市出臺(tái)了《無錫市河(湖、庫、蕩、氿)斷面水質(zhì)控制目標(biāo)及考核辦法(試行)》來解決市內(nèi)水污染嚴(yán)重、河道長(zhǎng)時(shí)間沒有清淤整治、企業(yè)違法排污、農(nóng)業(yè)面源污染嚴(yán)重等問題。在這一過程中，該市逐漸探索出了一種新的治水模式：河長(zhǎng)制。

(一)黨政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制

(二)監(jiān)督考核與獎(jiǎng)懲

由于“河長(zhǎng)”并不是目前行政序列中的官職，因此河長(zhǎng)制強(qiáng)調(diào)對(duì)各級(jí)“河長(zhǎng)”這一“虛職”的監(jiān)督考核和責(zé)任追究落到實(shí)處。無錫市委、市政府于2007年12月5日印發(fā)了《關(guān)于對(duì)市委、市政府重大決策部署執(zhí)行不力實(shí)行“一票否決”的意見》，文件明文規(guī)定:“對(duì)環(huán)境污染治理不力，沒有完成節(jié)能減排目標(biāo)任務(wù)，貫徹市委、市政府太湖治理一系列重大決策部署行動(dòng)不迅速、措施不扎實(shí)、效果不明顯的”，對(duì)責(zé)任人實(shí)施“一票否決”。這樣，河流斷面的水質(zhì)檢測(cè)數(shù)據(jù)、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)結(jié)果等就作為關(guān)鍵指標(biāo)納入到各政府層級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)體系之中，實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。在監(jiān)督考核中，政府內(nèi)部由縣級(jí)及以上河長(zhǎng)負(fù)責(zé)對(duì)相應(yīng)下一級(jí)河長(zhǎng)進(jìn)行考核，在政府外部，通過媒體向社會(huì)公布河長(zhǎng)名單，在河湖岸邊豎立河長(zhǎng)公示牌，聘請(qǐng)社會(huì)監(jiān)督員等方式對(duì)河湖管理的效果進(jìn)行社會(huì)評(píng)價(jià)和監(jiān)督。

2008年，在無錫“河長(zhǎng)制”推行一年后，江蘇省政府決定在全省推行河湖管理的“河長(zhǎng)制”。之后，云南、河南、河北、天津等地陸續(xù)借鑒推行。2016年12月12日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》，在全國(guó)推行各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制的河流湖泊管理制度，標(biāo)志著“河長(zhǎng)制”在全國(guó)的廣泛推行。

四、從傳統(tǒng)到現(xiàn)代：地方水資源治理中政府與民眾關(guān)系的延續(xù)與轉(zhuǎn)變

(一)行政內(nèi)、外部發(fā)包體制的延續(xù)

(二)自上而下和自下而上雙向構(gòu)建傳統(tǒng)的延續(xù)與轉(zhuǎn)變

(三)約束與激勵(lì)機(jī)制的再平衡

(四)現(xiàn)代治水的新情況：強(qiáng)勢(shì)行政發(fā)包拉動(dòng)橫向部門協(xié)同和跨域地方政府協(xié)作

傳統(tǒng)中國(guó)的治水更多依靠地方社會(huì)的力量來治理轄區(qū)內(nèi)的河湖疏浚，跨行政區(qū)的治水也通過地方士紳的協(xié)調(diào)和民間的約定來解決，政府部門機(jī)構(gòu)和跨域地方政府政府間的協(xié)作問題不明顯。建國(guó)后，由于國(guó)家權(quán)力的強(qiáng)力介入，政府成為治水的主體，也成為治水矛盾的焦點(diǎn)。近年來，治水過程中出現(xiàn)的政府部門間不協(xié)同的“九龍治水”現(xiàn)象和政府部門間不協(xié)作的“環(huán)保不下河，水利不上岸”的狀況都比較突出?！昂娱L(zhǎng)制”的核心是各級(jí)主要黨政首長(zhǎng)的負(fù)責(zé)制，這種強(qiáng)勢(shì)的一把手負(fù)責(zé)制雖然是一種縱向的行政發(fā)包制，但在中國(guó)當(dāng)前的行政體制下卻帶來了意想不到的橫向效果，即一個(gè)區(qū)域內(nèi)部各個(gè)部門之間在治水問題上實(shí)現(xiàn)了協(xié)同。“河長(zhǎng)制”通過對(duì)地方行政首長(zhǎng)的施壓，讓領(lǐng)導(dǎo)包推進(jìn)、地區(qū)包總量、部門包責(zé)任，使得地方一把手把所有的職能部門統(tǒng)合和調(diào)動(dòng)起來，推動(dòng)環(huán)保、水務(wù)、工商等部門合作來共同治理水污染，有效提升了治水的效果。

五、結(jié)語

首先，從明清的河湖治理到今天的“河長(zhǎng)制”體現(xiàn)了治水的行政發(fā)包體制及其延伸和拓展。在傳統(tǒng)的地方治水活動(dòng)中，地方政府把水利事務(wù)外包給了地方的紳商，現(xiàn)代的“河長(zhǎng)制”則除了進(jìn)一步強(qiáng)化自上而下的內(nèi)部行政發(fā)包之外，把治水事務(wù)外包給了社區(qū)和村莊等自治組織，吸納他們成為“行政的末梢”。從而，行政發(fā)包制得到了向下延伸和向外的拓展。其次，傳統(tǒng)和現(xiàn)代的河湖治理都形成了一個(gè)“自上而下”和“自下而上”的雙向構(gòu)建過程。傳統(tǒng)中國(guó)的治水包含了自上而下國(guó)家權(quán)力的滲透和自下而上紳商的調(diào)和這兩重建構(gòu)。今天的治水體制則是國(guó)家主導(dǎo)和各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)人強(qiáng)力推動(dòng)下的地方社會(huì)被動(dòng)參與的“官督官辦+民辦”過程。民眾的環(huán)保參與并非自主性的行為而是被行政領(lǐng)導(dǎo)治理河湖污染的行動(dòng)激勵(lì)和帶動(dòng)起來的參與行為。另外，傳統(tǒng)社會(huì)的治水和改革開放后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間的治水是激勵(lì)大于約束的，但“河長(zhǎng)制”環(huán)保指標(biāo)的“一票否決”改變了這一狀況，使得環(huán)保的約束與懲戒機(jī)制沖淡或者平衡了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)片面激勵(lì)的效應(yīng)。此外，“河長(zhǎng)制”的推行，通過地方行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制打破了“部門制”，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了治理水污染各個(gè)政府部門之間的協(xié)同，也在某種程度上化解了跨域治理的困境，實(shí)現(xiàn)了跨越地方政府之間在水污染治理方面的協(xié)作。

注釋

①②馬立博：《中國(guó)環(huán)境史：從史前到現(xiàn)代》，關(guān)永強(qiáng)、高麗潔譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2015年，第46頁，第444頁。

③魏特夫：《東方專制主義：對(duì)于集權(quán)力量的比較研究》，徐式谷譯，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1989年。

④伊懋可：《大象的退卻：一部中國(guó)環(huán)境史》，梅雪芹、毛利霞、王玉山譯，南京：江蘇人民出版社，2014年，第128-129頁。

⑤杜贊奇：《文化、權(quán)力與國(guó)家：1900-1942年的華北農(nóng)村》，王福明譯，南京：江蘇人民出版社，2003年，第53頁。

⑥森田明：《清代水利社會(huì)史研究》，鄭樑生譯，臺(tái)灣“國(guó)立”編譯館，1996年，序第5-6頁。斯波信義：《宋代江南經(jīng)濟(jì)史研究》，方健、何忠禮譯，南京：江蘇人民出版社，2012年。

⑦王銘銘：《“水利社會(huì)”的類型》，《讀書》2004年第11期。行龍：《從“治水社會(huì)”到“水利社會(huì)”》，《讀書》2005年第8期。錢杭：《庫域型水利社會(huì)研究-蕭山湘湖水利集團(tuán)的興與衰》，上海：上海人民出版社，2009年，第2-4頁。

⑧比如在錢塘江海塘工程中，明清以來直至民國(guó)，除了乾隆一朝國(guó)家財(cái)力充足而強(qiáng)力介入水利工程外，其他時(shí)期無論從經(jīng)費(fèi)來源，還是組織結(jié)構(gòu)上來看，主要是依靠民間力量來進(jìn)行治理。參見和衛(wèi)國(guó)：《治水政治：清代國(guó)家與錢塘江海塘工程研究》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，第39頁，第263-266頁。另可參考森田明：《清代水利與區(qū)域社會(huì)》，雷國(guó)山譯，濟(jì)南：山東畫報(bào)出版社，2008年。

⑨閻步克：《一般與個(gè)別：論中外歷史的會(huì)通》，《文史哲》2015年第1期。

⑩錢穆：《中國(guó)歷史研究法》(三版)，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2013年，第50頁。

責(zé)任編輯 王敬堯

From Tradition to Modernity： Study on the Relationship between Local Governments and the Public in the Process of Local Water Resource Governance

Cui Jing

(School of Government， Central University of Finance and Economics， Beijing 100081)

The relationship between local governments and the public in the process of local water resource governance is an important component of social construction of China. Local governments mainly depend on local gentries to implement and manage water affairs since the Ming and Qing Dynasty. Today，the government plays the main role in regulating watercourses. The internal and outsourcing administrative subcontracting and the twofold configurations including the top-down and bottom-up approaches are preserved or inherited in today’s water resource management， for example， river chief system. But the public participation， the collaboration of government departments and the collaboration of local governments in river chief system are achieved by the administrative subcontracting. Thus， it is an important issue to promote the active collaboration of local governments， enterprises and the public in local water resource governance.

tradition； modernity； local water resource governance； governments and the public； river chief system

2016-11-22

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“基于總量與強(qiáng)度雙控的水資源治理轉(zhuǎn)型與市場(chǎng)化機(jī)制研究”(15ZDC033)；北京市社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“區(qū)域協(xié)同視角下的京津冀都市圈地方政府大氣污染協(xié)作治理研究”(14JGB079)