財稅扶持文化產(chǎn)業(yè)的理論依據(jù)、國際經(jīng)驗與中國實踐

陳楠楠+李景波

摘要：文化產(chǎn)業(yè)作為“朝陽產(chǎn)業(yè)”，是一個國家提升“軟實力”的重要途徑。而在“新常態(tài)”經(jīng)濟下文化產(chǎn)業(yè)作為供給側結構性改革中所著力發(fā)展的重要產(chǎn)業(yè)，必將成為我國未來產(chǎn)業(yè)結構和消費結構的主體?；诖?，本文詳細闡述文化產(chǎn)業(yè)的屬性特點，探討財稅扶持文化產(chǎn)業(yè)的理論依據(jù)，并結合國際經(jīng)驗和中國實踐，對財稅政策促進我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展提出了相關政策建議。

關鍵詞：文化產(chǎn)業(yè)財稅政策政策建議

近年來，文化產(chǎn)業(yè)逐漸成為國民經(jīng)濟新的增長點。2015年文化產(chǎn)業(yè)法人單位實現(xiàn)增加值27235億元，比2014年增長11%，高于同期GDP現(xiàn)價增速4.6個百分點，與GDP的比值為3.97%，比2014年增加0.16個百分點，文化產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中的份額穩(wěn)步提高，初步顯現(xiàn)成為國民經(jīng)濟支柱性產(chǎn)業(yè)的潛力。文化產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展帶動了文化體制改革的不斷深化，“文化強國”的發(fā)展脈絡逐步清晰。

一、文化產(chǎn)業(yè)屬性與財稅扶持的理論依據(jù)

如何充分認識和理解文化產(chǎn)業(yè)屬性與財稅支持的理論依據(jù)，明確政府和市場在文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)營中的職能和角色，既要讓市場在資源配置中起決定性的作用，也要更好的發(fā)揮政府的作用，將是文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中所面臨的重要問題。

（一）文化產(chǎn)業(yè)的雙重屬性要求政府介入

文化產(chǎn)業(yè)同時具有產(chǎn)業(yè)和政治意識形態(tài)的雙重屬性，一方面產(chǎn)業(yè)屬性決定了文化產(chǎn)業(yè)就是一個單純的產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)部門，以經(jīng)濟效益為經(jīng)營前提，采用現(xiàn)代經(jīng)營管理方式，遵循市場經(jīng)濟秩序和經(jīng)濟規(guī)律，謀求經(jīng)營利益最大化；另一方面，政治意識形態(tài)屬性又決定了文化產(chǎn)業(yè)是國家社會治理結構的一個重要政策宣傳工具，必須堅持用正確的輿論導向，引領社會凝聚人心。所以，文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不僅要堅持“經(jīng)濟效益”，而且要堅持“社會效益第一”原則。

（二）文化產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)特點需要政府扶持發(fā)展

一方面文化產(chǎn)業(yè)屬于幼稚產(chǎn)業(yè)。文化產(chǎn)業(yè)在我國屬于朝陽產(chǎn)業(yè)，具有良好的發(fā)展前景，但現(xiàn)階段其產(chǎn)業(yè)發(fā)展還處于初級階段，國際競爭力也較弱，屬于幼稚產(chǎn)業(yè)。根據(jù)德國經(jīng)濟學家李斯特的幼稚產(chǎn)業(yè)保護理論和美國經(jīng)濟學家凱恩斯的超保護理論，對我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展應實施保護政策；另一方面，文化產(chǎn)業(yè)是高風險產(chǎn)業(yè)。在發(fā)展過程中不僅面臨著內部科研不確定性問題，而且還有外部的價值評估問題，這些都使文化產(chǎn)業(yè)處于較高的風險之中，很大程度上制約了市場主體的投入和發(fā)展。最后，文化產(chǎn)業(yè)具有外部性特點。具有著外部性的文化產(chǎn)品能給人民帶來精神享受和道德修養(yǎng)的提高，而對社會有害的文化產(chǎn)品，比如黃、賭、毒及邪教文化，則會對民眾產(chǎn)生錯誤的引導和錯誤價值觀的培養(yǎng)。

（三）文化產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟效應要求政府重點扶持

2011年—2015年我國文化產(chǎn)業(yè)增加值增速均超過10%，年均超GDP增速3個百分點以上。文化產(chǎn)業(yè)在政府扶持下得到快速發(fā)展，生命力和創(chuàng)造力得到極大的彰顯和激發(fā)，影響力得到進一步提升，文化產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中的支柱性產(chǎn)業(yè)地位得以進一步確認。而且，文化產(chǎn)業(yè)具有“口紅經(jīng)濟效應”，在新常態(tài)經(jīng)濟背景下，其經(jīng)濟下滑的反向調節(jié)能力對當前我國結構調整、經(jīng)濟增長和社會發(fā)展具有較大的促進作用。

二、財稅扶持文化產(chǎn)業(yè)的國際經(jīng)驗

在財稅扶持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，各國均結合本國國情制定不同的財稅政策，形成不同的財稅扶持模式，促進本國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（一）美國——市場導向型財稅扶持模式

文化產(chǎn)業(yè)作為美國三大支柱產(chǎn)業(yè)之一，其增加值占GDP的比重一直在10%以上。美國文化產(chǎn)業(yè)能取得如此成績，與美國政府采取的財政稅收政策密不可分?？傮w來講，美國對文化產(chǎn)業(yè)的財政支持是堅持自由主義取向的，堅持市場導向，鼓勵文化企業(yè)之間自由競爭，即使聯(lián)邦政府或各州政府對文化項目進行資助，扶持資金會有額度限制，通常對任何文化項目的資助總額不應超過所需經(jīng)費的一半，其余的要靠自己籌集。而美國政府的稅收政策主要集中在非營利性文化機構方面，積極鼓勵和引導私人部門對文化產(chǎn)業(yè)進行投資和捐贈，而對營利性文化產(chǎn)業(yè)一般沒有特殊的優(yōu)惠內容。

（二）英國——選擇型財稅扶持模式

英國稱文化產(chǎn)業(yè)為創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，1998年創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)被正式提出。英國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，2013年文化產(chǎn)業(yè)增加值就占GDP的5.2%，成為英國的支柱產(chǎn)業(yè)。為了促進本國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，英國政府制訂了有選擇性和針對性的財政稅收政策。在對文化產(chǎn)業(yè)的財政支持上，不僅在全國建立多層次的文化管理和運行機構，并提供數(shù)字化平臺及大力發(fā)展數(shù)字化內容，提升文化資源配置，而且英國政府選擇對有發(fā)展?jié)摿Φ奈幕瘷C構進行直接撥款。在稅收政策上，英國政府有選擇和有針對性的對文化產(chǎn)業(yè)各部門進行財稅扶持，如長期對圖書行業(yè)所實施不收取稅收的政策使英國出版業(yè)得到了穩(wěn)定的增長，一直躋身于世界出版大國行列。

（三）韓國和日本——政府主導型財稅扶持模式

韓國和日本的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好，而對文化產(chǎn)業(yè)財稅扶持模式則屬于政府主導型。首先，確定文化立國戰(zhàn)略，韓國在1998年正式確立文化立國戰(zhàn)略，而日本早在1995年就提出21世紀“文化立國”的戰(zhàn)略方針；其次，都建立專項的財政資金的扶持機制，設立官方和半官方的文化產(chǎn)業(yè)專項基金扶持機制；再次，都建立了比較完善的扶持文化產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠體系，都鼓勵文化產(chǎn)品出口，都享受出口退稅、稅收抵免、進出口關稅免征等多種直接和間接的稅收優(yōu)惠政策。

綜上所述，總結發(fā)達國家財稅支持經(jīng)驗主要有以下方面。首先，根據(jù)營利性和非營利性界定文化產(chǎn)業(yè)，對不同屬性的文化產(chǎn)業(yè)和實行差異化的財稅政策；其次，各國在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不同階段，實施不同的財稅政策，通常在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期財政支持力度較大，而產(chǎn)業(yè)逐漸壯大后，逐漸將文化相關企業(yè)推向市場，以稅收優(yōu)惠為主，鼓勵市場競爭；最后，積極實施出口優(yōu)惠政策，提高國際競爭力。

三、文化產(chǎn)業(yè)財稅扶持的中國實踐

（一）我國文化產(chǎn)業(yè)財稅扶持的現(xiàn)狀

1.確立文化強國戰(zhàn)略。近年來，黨的指導性文件都對文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展做出了重要部署，在十八屆三中、四中全會和“十三五”規(guī)劃中都明確要求推動文化產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟的支柱性產(chǎn)業(yè)：十七屆六中全會明確要求要職能轉型，從政策、資金、機制變革等方面支持文化改革和發(fā)展；十八大報告及十八屆三中全會更明確了要不斷完善文化管理體制，努力建立健全現(xiàn)代文化市場體系，提高文化開放水平；“十三五”規(guī)劃要求文化產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟支柱性產(chǎn)業(yè)、完善公共文化服務體系和文化市場體系，建設社會主義文化強國，這意味著我國政府已將文化強國上升到戰(zhàn)略高度。

2.強化制度建設，加大對文化轉制企業(yè)的扶持力度。下發(fā)《關于支持文化企業(yè)發(fā)展若干稅收政策問題的通知》和《關于文化體制改革中經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉制為企業(yè)的若干稅收優(yōu)惠政策的通知》，內容涉及影視業(yè)、圖書報刊音像制品進出口等財稅優(yōu)惠政策；在2015年9月啟動文化產(chǎn)業(yè)促進法的起草工作，完善市場環(huán)境和法制環(huán)境，促進文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。各地方政府也制定各式各樣財稅政策，不斷加強人才培養(yǎng)和文化產(chǎn)品創(chuàng)新。

（二）我國文化產(chǎn)業(yè)財稅扶持的問題

1.財政資金總體投入不足且區(qū)域、城鄉(xiāng)差距較大。近幾年，我國文化產(chǎn)業(yè)支出不足財政總支出的2%，遠低于歐美、日韓等文化產(chǎn)業(yè)發(fā)達國家和地區(qū)。而且，受文化自然稟賦和經(jīng)濟發(fā)展水平制約，我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在嚴重的地區(qū)不平衡現(xiàn)象。以文化事業(yè)費為例，2013年全國文化事業(yè)費投入530億左右，而中部和西部分別投入120億和152億，合計占比僅為51%，遠低于東部地區(qū)。

2.財政資金配置不合理，資金使用效率較低。現(xiàn)階段，由于公益性文化事業(yè)和經(jīng)營性文化企業(yè)的界限比較模糊，在文化產(chǎn)品市場中，政府職能界定不清晰，時常存在“越位”和“缺位”的現(xiàn)象，在政策資金使用上缺乏效率，造成浪費。另外，一些大的國有文化企業(yè)在資金申請方面有特有的優(yōu)勢，而亟需國家扶持的中小文化企業(yè)卻由于國家財政扶持資金和銀行信貸的準入門檻較高，很難獲得資金扶持。

3.稅收優(yōu)惠政策缺乏系統(tǒng)性和差異性。雖然我國在2015年已啟動了文化產(chǎn)業(yè)促進法的起草工作，但從現(xiàn)有的稅收優(yōu)惠政策來看，主要散見于一些政府行政法規(guī)中，缺乏規(guī)劃性和系統(tǒng)性，沒有形成一個完整的財稅優(yōu)惠體系。各地政府在制定文化產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策時，往往從本位主義和短期利益出發(fā)，對文化產(chǎn)業(yè)提供稅收優(yōu)惠政策的熱情不足，或制定的稅收優(yōu)惠政策缺乏科學性和系統(tǒng)性。而且，現(xiàn)階段，文化產(chǎn)業(yè)中卻缺乏差異化的優(yōu)惠政策，尤其是對于科技含量較高、創(chuàng)新能力突出的高新技術文化企業(yè)的財稅扶持力度不足，從而限制了文化產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。

四、財稅扶持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策建議

財稅政策作為政府實施產(chǎn)業(yè)振興的重要工具，應當從以下幾方面著手，有針對性的促進文化產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

（一）加大財政資金扶持力度

圍繞建設社會主義文化強國的戰(zhàn)略目標，政府應進一步加大財政支持力度，尤其是加強文化基礎設施建設，比如探討建立全國性的文化基礎數(shù)據(jù)信息平臺，因為數(shù)據(jù)信息平臺建設對各文化企業(yè)發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+文化”有重要促進作用。而在實施財政政策時：一方面應促進文化產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展，財政資源重點加快中西部文化基礎設施以及農村文化資源的開發(fā)與保護，逐步縮小同東部及城鄉(xiāng)間公益性文化產(chǎn)品供給差距；另一方面，財稅政策向中小文化企業(yè)傾斜，發(fā)揮中小企業(yè)靈活、創(chuàng)意豐富、發(fā)展快等特點，促進中小文化企業(yè)快速發(fā)展。

（二）強化稅收政策對文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用

加強稅收政策對文化產(chǎn)業(yè)領域支持的作用，力爭在較短時間內培養(yǎng)一批具有國際競爭力的文化骨干企業(yè)，提升文化產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位。利用稅收優(yōu)惠政策，對于有發(fā)展?jié)摿Φ闹行∥幕髽I(yè)進行定向稅收扶持，采取免繳、少繳、返繳等措施促進此類企業(yè)的快速成長。探索更多的出口優(yōu)惠政策，鼓勵其走出去戰(zhàn)略，提高文化開放水平，提升國際競爭力。借鑒國際經(jīng)驗，探索制定稅收優(yōu)惠政策，引導和鼓勵個人、民營企業(yè)投資文化產(chǎn)業(yè)。例如在遺產(chǎn)、捐贈等稅制方面制定優(yōu)惠措施，提高國民捐贈熱情，促進社會更多資本進入文化產(chǎn)業(yè)領域。

（三）實施系統(tǒng)化和差異化的財稅扶持政策

發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，要厘清公益性文化事業(yè)和經(jīng)營性文化企業(yè)的界限，財稅政策要對公益性文化事業(yè)和經(jīng)營性文化企業(yè)進行差異化扶持。公益性文化事業(yè)具有外部性特征，應是國家公共財政重點支持的領域，財稅對公益性文化事業(yè)的政策支持應集中體現(xiàn)在對優(yōu)秀文化資源的發(fā)掘保護和傳承發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)文化差異，促進城鄉(xiāng)文化服務均等化等方面；而經(jīng)營性文化企業(yè)應在市場經(jīng)濟下遵循經(jīng)濟規(guī)律，自由競爭發(fā)展，財稅對經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)的政策扶持應集中在如何規(guī)范市場競爭環(huán)境、制定各地文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、文化創(chuàng)意人才培養(yǎng)等方面上來。

（四）創(chuàng)新財稅支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式

首先，應積極探索財稅支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新模式，探討建立文化產(chǎn)業(yè)專項投資基金，最大化吸納社會資本投入文化產(chǎn)業(yè)領域。其次，應利用財稅政策有效吸引優(yōu)秀人才向文化產(chǎn)業(yè)領域流動，各級政府可因地、因時制定特色的人才吸引政策，吸引和保留優(yōu)秀人才。再次，應積極創(chuàng)新財政投入的管理機制，在文化產(chǎn)業(yè)基地布局、人才隊伍建設、政府文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展計劃確立等方面建立協(xié)調高效的管理平臺，優(yōu)化資源配置，使財政投入效益最大化，提高財政使用效率。最后，完善監(jiān)管問責機制，在文化產(chǎn)業(yè)扶持資金的申報、評審、立項、執(zhí)行和結果的全過程建立嚴格規(guī)范的監(jiān)管制度。

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（陳楠楠，吉林農業(yè)大學經(jīng)濟管理學院碩士研究生。李景波，吉林農業(yè)大學經(jīng)濟管理學院副教授。）