PPP項目風險因素與分擔決策研究

【摘要】近年來，隨著人民對公共服務需求的增多，為了解決經費不足、經驗匱乏等問題，越來越多的政府公共機構開始求助于民間私人機構，PPP項目模式逐漸成為一種主流趨勢。相較于傳統(tǒng)項目模式，PPP項目模式既具有靈活性，同時也具有一定的威脅性，如若使用不當很容易給政府、企業(yè)乃至人民帶來無法挽回的傷害。因此，本文將從PPP視角出發(fā)，具體闡述PPP項目在實施過程中需要承擔的風險因素以及如何分擔風險因素，以期能夠為相關人士提供幫助。

【關鍵詞】PPP項目 風險因素 分擔機制 決策

所謂PPP項目，其指的是通過政府公共機構與民間私人機構建立的合作關系，由民間私人機構為公眾提供公共產品或公共服務的一種項目模式。初始，PPP項目的含義僅限于為了降低政府公共機構的資金投入，以及為了降低因政府公共機構大量投資公共基礎設施而引起政府公共機構借貸受到限制的概率而建立的一種合作模式。隨著時代的變遷，PPP早已有了更加寬泛的含義，現(xiàn)如今其指的是能夠為政府公共機構提供現(xiàn)代化、優(yōu)質化公共產品以及公共服務的一種高效的合作模式。然而在以PPP模式開展的合作項目中，無論是在項目的融資階段、實施階段，還是在項目的實際運營階段，都會受到各種各樣潛在因素的制約，除此之外，這些潛在因素還存有很大程度的不確定性，在一定程度上制約著PPP項目的順利實施，甚至還會給政府公共機構、民間私人機構乃至公眾帶來無法挽回的傷害，而這些潛在因素則被統(tǒng)稱為PPP項目的風險因素。由此看來，若要保證PPP項目能夠得以順利實施，為公眾提供現(xiàn)代化、優(yōu)質化的公共產品以及公共服務，就必須充分了解在PPP項目的實施過程中可能出現(xiàn)的各種風險因素，并找到行之有效的分擔機制，從而實現(xiàn)以最少的投資贏取最大的效益。

一、PPP項目的風險因素

（一）法律制度變更風險

現(xiàn)如今，普遍存在因政府機關重新頒布、實施、修訂法律法規(guī)制度等原因，而造成某些PPP項目的合法經營性、市場需求導向性、公共產品以及公共服務的收費額度、合作協(xié)議的生效年限等受到一定程度的影響與制約，從而直接影響某些PPP項目的順利實施以及正常經營，更甚者還會直接導致出現(xiàn)PPP項目的被迫中止與“流產”等現(xiàn)象。而且，由于PPP項目是政府公共機構與民間私人機構簽訂的合作項目，涉及到的法律法規(guī)制度多且十分繁瑣，但又因為我國在PPP項目這方面的經驗還不是十分豐富，與之相適應的法律法規(guī)制度也不是十分完善，因此，在PPP項目的實際實施過程中是很容易出現(xiàn)因法律法規(guī)制度變更而引起的項目風險的。

（二）項目審批延誤風險

目前，因PPP項目的審批程序過于繁瑣、項目審批的周期過長、項目的投入成本過高等原因，而影響PPP項目順利實施的現(xiàn)象也是屢見不鮮，除此之外，有些PPP項目即使是在項目審批通過之后，也會存在因必須對項目性質以及項目實施規(guī)模等進行相關改動，而使得PPP項目的順利實施受到一定程度的干擾等現(xiàn)象。例如，在某些行業(yè)，成本價倒掛一直是業(yè)內公認的現(xiàn)象，此時，若要最大程度的實現(xiàn)經濟效益最大化，則必須在產品市場化之后通過融資或引進外來投資、提高銷售價格等方法來實現(xiàn)。但根據(jù)我國相關政策的規(guī)定，對于我國公共產品以及公共服務的定價必須要在設立聽證會、詢問消費者、經營者以及其他相關機構的意見，并確證該價格具有必要性以及可行性之后，方可對其進行定價，但這一復雜的定價程序，就容易造成項目審批延誤的問題，致使PPP項目的順利實施受到一定程度的制約。

（三）自然不可抗力風險

所謂自然不可抗力風險，其指的是合作的某一方因在協(xié)議簽訂之前未做到充足的防范、協(xié)議簽訂之后未完全控制狀況、事故發(fā)生之時無法解決或無法避免的情況或現(xiàn)象，如因天氣而造成的自然災害、因國家利益而引發(fā)的戰(zhàn)爭沖突等。如在20世紀90年代，我國相關部門批準在湖南省成立發(fā)電廠，西方某跨國公司成為中標者，當時湖南省政府已與該跨國公司簽訂了相關特許權協(xié)議，準許其在我國境內開展合作項目。但與此同時，個別西方國家轟炸我國南斯拉夫大使館辦事處，嚴重侵犯了我國的主權，而該跨國公司所在國也赫然在列。在此情況下，該中標者無論是在國際上還是在中國境內，其融資行為都不會十分順利。最終，該跨國公司因無法在規(guī)定時間內完成融資行為，而被湖南省政府根據(jù)協(xié)議規(guī)定項收回了該中標者的相關證書文件，并沒收了其投標保證金，從而導致該PPP項目宣告失敗。

（四）項目融資行為風險

所謂項目融資行為風險，其指的是因融資機構不完整、融資制度不健全、融資可行性差等原因而致使PPP項目的順利實施受到一定程度制約的現(xiàn)象，而其最直接表現(xiàn)的形式是資金的融合較為困難。事實上，每個PPP項目在招投標階段結束之后，都會選定一個中標者，并由政府公共機構與中標的民間私人機構簽署特許權協(xié)議，而中標者則需憑借該特許權協(xié)議在協(xié)議規(guī)定的期限之內完成融資行為，此時該特許權協(xié)議方可正式發(fā)揮效用。而如若中標者在規(guī)定的期限內未完成融資行為，不僅會被取消其中標資格還會沒收其在投標時所繳納的保證金，如1.4中的某西方跨國公司。

（五）市場效益不足風險

所謂市場效益不足風險，其指的是在PPP項目的經營階段，其所產生的市場效益遠小于前期項目的資金投入或遠未達到項目預期的經濟效益。如，在天津某PPP項目中，在項目啟動之前，市政府相關機構曾提出了很多激勵措施，其中一條措施說明，如若由于某些政策原因致使該項目的市場效益無法達到預期效益時，則由天津市政府提供補助，但對于具體補助金額則沒有做出明確說明，而此時該民間私人機構則需承擔市場效益不足的風險。

二、PPP項目風險的分擔機制

（一）相互約束的分擔機制

所謂相互約束的分擔機制，其指的是在PPP項目中，合作的哪一方對某風險因素的控制力度最大，哪一方就應承擔該風險因素可能對該PPP項目造成的風險。其中，哪一方對某風險因素的控制力度最大也就相當于該方是處在解決該風險因素最有利的地位的，是最能從根本上降低該風險因素的發(fā)生幾率和最能降低該風險因素對PPP項目可能造成的經濟損失的，這樣一來，不僅使得投資在處理該風險因素的費用是最低的，還能最大限度的激勵合作的這一方為解決風險因素而產生無限的管理動力。

（二）風險激勵的分擔機制

所謂風險激勵的分擔機制，其指的是在PPP項目的合作雙方中，誰承擔的風險因素最大、最多，相應的誰承擔的經濟回報也就最高，也就是經濟效益與其所承擔的風險因素是呈正相關的。風險激勵的分擔機制主要適用于風險因素的承擔比例無法具體細化、量化，且政府公共機構與民間私人機構都不具有較強控制力度的風險因素等情況。但由于風險激勵這一分擔機制還是一個較為新穎的分擔機制，使用年限尚不久遠，使用經驗尚不豐富，因此，在使用風險激勵這一分擔機制時一定要根據(jù)PPP項目的實際情況，具體問題，具體分析，尚不可一概而論。

（三）共同協(xié)商的分擔機制

在PPP項目正式啟動之前，政府公共機構會與多名有意愿參與該PPP項目的民間私人機構進行協(xié)商，協(xié)商形式大多為一對多，至于協(xié)商方法可分為兩種：1）順序式協(xié)商方法，在該方法中，政府公共機構需要按照順序依次與民間私人機構進行協(xié)商，只有在完成與一個民間私人機構的協(xié)商之后，方可開展與下一個民間私人機構的協(xié)商。這種方法普遍具有協(xié)商周期較長、協(xié)商效率低下等缺點，目前已不被采用。2）并行式協(xié)商方法，也就是政府公共機構可同時開展與多名民間私人機構的協(xié)商。該方法不僅耗時短，而且還便于比較各民間私人機構的優(yōu)劣，有利于找到對自己最有利的民間私人機構，現(xiàn)如今已被普遍使用，如圖1所示，其中政府公共機構與民間私人機構的offer與counter-offer的過程，被稱為協(xié)商過程。在政府公共機構的并行協(xié)商機制中，協(xié)調模塊的建立起著至關重要的作用。協(xié)調模塊要能立即計算出達成協(xié)商決策所需承擔的風險因素的實際效用值，并選擇實際效用值最大的協(xié)商決策作為最后的風險因素承擔機制，與此同時還要負責中止與其他民間私人機構的協(xié)商線程。除此之外，協(xié)調模塊還需起到及時反饋的作用，也就是對于某一協(xié)商線程得到的協(xié)商結果，要在政府公共機構有意愿承擔某風險因素的最大管理成本之前與其達成一致，并將該協(xié)商值作為新的最大風險因素管理成本用于其他正在進行的協(xié)商線程中，以此最大程度的為政府公共機構爭取利益。

三、總結

現(xiàn)如今，為了給公眾提供更加現(xiàn)代化、優(yōu)質化的公共產品或公共服務，由政府公共機構與民間私人機構合作進行的PPP項目模式已成為全世界主流的項目合作模式，雖然目前在PPP項目的實施期間會存在各種各樣的風險因素，制約著PPP項目的順利實施，但相信只要政府和私企能夠本著相互約束、風險激勵、共同協(xié)商的分擔機制，就一定能夠達到高效管理項目風險，共同推進PPP項目順利實施這一共同目標，從而充分發(fā)揮PPP項目的優(yōu)勢所在。

參考文獻

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作者簡介：王莉（1974-），女，吉林輝南人，教授，博士，碩士生導師，長春工程學院管理學院副院長，主要從事PPP項目運營管理與評價研究。