聚焦中小學(xué)辦學(xué)體制改革推進現(xiàn)代學(xué)校建設(shè)

論壇嘉賓 _ 勞凱聲（首都師范大學(xué)特聘教授、教育學(xué)院首席專家）

周洪宇（華中師范大學(xué)教授）

褚宏啟（河北省教育廳副廳長、北京師范大學(xué)教授）

楊銀付（國家教育發(fā)展研究中心教育政策評估室主任）

內(nèi)容整理 _ 李剛剛

- 編者按 -

當(dāng)前，中國中小學(xué)辦學(xué)體制改革已進入新的階段，很多新的情況和新的問題需要討論和研究。在此背景下，首都師范大學(xué)與北京教育學(xué)會于2016年12月8日聯(lián)合舉辦了主題為“聚焦中小學(xué)辦學(xué)體制改革，推進現(xiàn)代學(xué)校建設(shè)”的首都教育論壇。本刊記者全程參與了本次論壇，并根據(jù)錄音整理出論壇的主要議題及核心內(nèi)容。

2016年首都教育論壇的主題是“聚焦中小學(xué)辦學(xué)體制改革，推進現(xiàn)代學(xué)校建設(shè)”，與會專家圍繞此主題，從中國中小學(xué)辦學(xué)體制改革的歷史、當(dāng)下面臨的問題以及未來改革的方向三個方面進行了探討。

中國中小學(xué)辦學(xué)體制改革的歷史

中國的中小學(xué)辦學(xué)體制改革始于20世紀(jì)80年代，至今經(jīng)歷了幾個重要的階段，只有對過去進行梳理，對其有清晰的認(rèn)識，才能準(zhǔn)確把握當(dāng)下改革中面臨的問題以及中國中小學(xué)辦學(xué)體制改革未來的方向。

就中國中小學(xué)辦學(xué)體制改革的歷史問題，勞凱聲教授對其進行了系統(tǒng)的梳理，其他與會專家的報告中對此也有涉及。專家們普遍認(rèn)為，中國中小學(xué)辦學(xué)體制改革的歷史大致可以分為三個階段。

1.20世紀(jì)80年代至1992年，中國的教育體制改革主要是國家對公立學(xué)校的簡政放權(quán)。對于這場改革，很多人認(rèn)為，政府和市場構(gòu)成了社會控制的兩極，所以公立學(xué)校希望通過市場化、民營化的改革措施，來擺脫政府對教育的過度控制，徹底解決公立學(xué)校存在的問題。在我國，由于公立學(xué)校一直被定位為事業(yè)單位，即由政府舉辦的、不具備法人地位的社會組織，是政府的附屬機構(gòu)、下屬機構(gòu)。這樣的一種定位，致使權(quán)利過于集中在政府，學(xué)校沒有自主權(quán)，限制了學(xué)校的發(fā)展，并產(chǎn)生了一些問題。所以，從20世紀(jì)80年代開始，教育體制改革的重點就是要改變過于集權(quán)的教育體制，通過簡政放權(quán)來重構(gòu)國家與教育、政府與學(xué)校的關(guān)系。

2.1992年至2008年，由于市場經(jīng)濟的影響，形成了政府、市場、學(xué)校三者之間一種比過去更為復(fù)雜的關(guān)系，人們把1992年公立學(xué)校的改革叫做公立學(xué)校改制或者公立學(xué)校轉(zhuǎn)制。在政府、市場、學(xué)校三者之間這樣一種更為復(fù)雜的關(guān)系中，簡政放權(quán)的改革目標(biāo)又有了新的含義，除了中央政府要向地方政府放權(quán)、政府要向?qū)W校放權(quán)之外，還有很大一部分對學(xué)校進行管理的權(quán)力下放給市場，由市場來調(diào)節(jié)，這就形成要比過去復(fù)雜得多的一類關(guān)系。在這個階段的改革過程中出現(xiàn)了一些問題，第一個問題是教育亂收費亂象。教育亂收費最早是從學(xué)校改制開始的。學(xué)校改制把原先由政府控制、政府行使的收費權(quán)給了改制學(xué)校，而相當(dāng)一部分改制學(xué)校在行使這項收費權(quán)的時候是出于利益上的追求，沒有有效地利用這項權(quán)力。因此，收費就演變成了亂收費，在社會上引起了非常廣泛的影響。第二個問題是擇校問題。由于教育資源占比不同，老百姓又希望孩子上好學(xué)校，接受好的教育，因此，引發(fā)了上好學(xué)校的問題，即擇校問題。為了上好的學(xué)校，享有好的教育資源，又衍生出一系列其它問題。所以，從2006年到2008年，國家對改制學(xué)校進行了清理整頓，最后的結(jié)果就是公立學(xué)校的改制由此劃上了句號。

3.2008年至今，多模式探索階段。公立學(xué)校改制結(jié)束之后遺留下幾個問題：第一，公立學(xué)校應(yīng)該國家辦還是民間辦？第二，公立學(xué)校與政府應(yīng)該構(gòu)成什么樣的關(guān)系？第三，如何對公立學(xué)校進行準(zhǔn)確的社會定位？第四，公立學(xué)校應(yīng)如何利用市場機制？第五，如何堅守公立學(xué)校的公益性質(zhì)？第六，公立學(xué)校的產(chǎn)權(quán)如何歸屬？針對這些問題，一些學(xué)?；蛘叩胤秸M行了探索性的改革，歸納起來有五種改革的模式：即集團化辦學(xué)；名校辦分校；委托管理；公私合作制，即PPP模式；高等學(xué)校支持附中附小辦學(xué)。

當(dāng)下中國中小學(xué)辦學(xué)體制改革面臨的問題

在梳理中國中小學(xué)辦學(xué)體制改革的基礎(chǔ)之上，會議還就當(dāng)下中國中小學(xué)辦學(xué)體制改革中面臨的問題，如公立學(xué)校的公益性問題、學(xué)校改革無法可依的問題以及改革中權(quán)力與資本互相傷害的問題等進行了討論。

1.公立學(xué)校的公益性問題

勞凱聲教授認(rèn)為當(dāng)下中國辦學(xué)體制改革中對學(xué)校的公益性的理解有所偏頗。他說，公益性是公立學(xué)校辦學(xué)體制改革的要害問題，對其有清晰準(zhǔn)確的認(rèn)識，改革才能夠在正軌上前進。公益性主要涉及到一個“利”字，中國的法律規(guī)定，不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其它教育機構(gòu)。那么，不得以營利為目的的“利”到底指的是什么？“利”有兩個不同的意向：一是利潤，一是利益。勞教授認(rèn)為，不得營利并不是不能獲得利潤，而是利潤不能用于利益者的利益分配。公益性是現(xiàn)代社會賦予教育的一種基本的性質(zhì)，教育的普及程度越高，教育的公益性特點也就越明顯。教育的公益性決定了在現(xiàn)代社會當(dāng)中，教育不可能像商品一樣完全通過市場來提供，而必須要通過市場以外的資源配置機制來實現(xiàn)。在現(xiàn)代各國，這種資源配置的機制主要是各級政府。所以，建設(shè)公立學(xué)校，向社會提供平等的教育服務(wù)，這是各國政府保障教育公益性的主要做法。

2.無法可依的問題

周洪宇教授認(rèn)為學(xué)校進行辦學(xué)體制改革面臨無法可依的問題，所以他倡導(dǎo)制定《學(xué)校法》。之所以要制定《學(xué)校法》，他認(rèn)為主要是基于四個方面的需要：基本存在的需要，重大教育改革的需要，完善我國現(xiàn)有的教育法律體系的需要，順應(yīng)世界發(fā)展趨勢的需要。

第一，基本存在的需要。學(xué)校是一個最基本、最基礎(chǔ)的單位，學(xué)校制度的建設(shè)是一個非常重要的任務(wù)。我國有50多萬所學(xué)校，卻沒有一部關(guān)于這個基本存在實體的有關(guān)法律或者專門法律。雖然《教育法》涉及學(xué)校，《高等教育法》也涉及學(xué)校，即有關(guān)法是涉及到了學(xué)校，但是沒有一部學(xué)校專門法。這顯然不適應(yīng)這個基本存在的需要，也不適應(yīng)我們今天學(xué)校制度建設(shè)的基本需要。

第二，重大教育改革的需要。十八屆四中全會上，習(xí)近平總書記提出了一個非常重要的觀點：重大的教育改革必須于法有據(jù)。建設(shè)學(xué)校制度、改革現(xiàn)有的一些教育體制機制，要以法律為依據(jù)，而且要使改革法制化，即要以法律的思維、法律的方式來考慮改革。所以，這就促使我國必須盡快出臺專門的《學(xué)校法》，否則我們的改革是無法可依的。

第三，完善我國現(xiàn)有的教育法律體系的需要。改革開放30多年來，我國制定了多部教育相關(guān)法，包括《教育法》《義務(wù)教育法》《教師法》《高等教育法》《職業(yè)教育法》《學(xué)位條例》《民辦教育促進法》等。教育法律體系是教育改革、教育發(fā)展的非常重要的法律支撐和保障，但我國現(xiàn)行的法律體系中缺少一部專門的《學(xué)校法》。

第四，順應(yīng)世界發(fā)展趨勢的需要?，F(xiàn)在，很多國家都有《學(xué)校法》或《學(xué)?；痉ā返龋茱@然，我國在這個方面是滯后的。

3.權(quán)力與資本互相傷害的問題

褚宏啟教授提出要防止教育治理中權(quán)力與資本互相傷害的問題。無論從國際還是國內(nèi)來看，教育中的政府單一管理與市場化改革帶來的問題，即教育管理中的政府和市場雙重失靈，是促使教育治理勃興的現(xiàn)實原因。教育的發(fā)展離不開權(quán)力和資本支持，但也要防止權(quán)力與資本的互相傷害。

單一主體的政府管理會存在問題。政府不能是全能型，什么都管反而會導(dǎo)致什么都管不好。政府權(quán)力過度壟斷會導(dǎo)致低效、浪費和腐敗，使各種制度顯現(xiàn)動脈硬化癥，引發(fā)制度危機，造成政府失靈，會導(dǎo)致社會對政府的過分依賴等。所以，我國教育管理中的突出問題，是政府教育管理中的越位、缺位和錯位嚴(yán)重，學(xué)校辦學(xué)活力不足，利益相關(guān)者參與管理不夠等。

市場化改革也會帶來問題。20世紀(jì)70年代末開始的教育市場化改革是為了更好地提高效率、促進公平，更有效地保證學(xué)生和家長的地位。但是，人們對市場的作用、家長選擇的效果和利益驅(qū)動做了危險的理想化的處理。聯(lián)合國教科文組織在一次會議上明確提出，市場規(guī)律和競爭法則不適用于教育。經(jīng)濟領(lǐng)域的規(guī)律法則不適用于教育，因為教育要干很多事，除了經(jīng)濟功能還有文化功能、社會功能等。

未來中國中小學(xué)辦學(xué)體制改革的方向

在梳理中國中小學(xué)辦學(xué)體制改革的歷史，弄清楚當(dāng)下教育體制改革中存在的問題之后，隨之而來的一個問題是未來中國中小學(xué)辦學(xué)體制改革應(yīng)該怎么改，方向在哪兒？與會專家從不同的視角對其進行了回答。楊銀付主任認(rèn)為，未來中國中小學(xué)辦學(xué)體制改革要做到簡政放權(quán)，共建共享；褚宏啟教授認(rèn)為，未來辦學(xué)體制改革要遵循以民主求善治的原則。

1.簡政放權(quán)，共建共享

楊銀付主任認(rèn)為，中小學(xué)辦學(xué)體制改革要做到兩個方面，一是要簡政放權(quán)，二是要共建共享。

簡政放權(quán)的目的就是要激發(fā)五個方面的活力。

一是激發(fā)地方活力。習(xí)總書記說過，鞋合不合適，只有自己知道。在教育上也是這樣，在教育管理上，中央要向地方放權(quán)，加強省級政府的教育統(tǒng)籌權(quán)。如在教育結(jié)構(gòu)上，國家可以有一個宏觀的引導(dǎo)，但是，地方要對本地的教育結(jié)構(gòu)負(fù)總責(zé)。教育部在2014年也專門發(fā)了文件，就是要擴大省級政府統(tǒng)籌權(quán)。因為，第一，中國這么大，從全國范圍來說需要下放權(quán)力；第二，省級政府有財力來平衡各地發(fā)展的不平衡。

二是激發(fā)學(xué)?；盍?。教育行政部門并不提供教育，只有學(xué)校才提供教育，只有教師才提供教育。學(xué)校是教育的細胞，任何改革只有落實到學(xué)校、體現(xiàn)到學(xué)生和教師身上，才能最終見到成效。所以，我們需要進一步激發(fā)學(xué)校的活力，擴大學(xué)校的自主權(quán)，讓教育的面貌在學(xué)校層面得到改進。

三是激發(fā)教師活力。政府給學(xué)校放權(quán)，校長還要給教師放權(quán)，保障教師特別是教育教學(xué)上的自主權(quán)。不要老想著去評估、檢查教師們，要激發(fā)教師活力，向教師放權(quán)。

四是激發(fā)學(xué)生活力。校長向教師放權(quán)，教師也要向?qū)W生放權(quán)，激發(fā)學(xué)生活力。主動性是創(chuàng)造性的基礎(chǔ)，創(chuàng)造性是主動性的最高表現(xiàn)。要我學(xué)，只能成小才；我要學(xué)，才能活力迸發(fā)。從素質(zhì)教育的角度來說，怎么能夠更多地激發(fā)學(xué)生的主動發(fā)展和個性發(fā)展非常重要?，F(xiàn)在有很多好的舉措，第一個舉措就是課程改革，高中課改里面大幅增加了選修課比例。第二個舉措是考試招生制度的改革，有助于學(xué)生在多元發(fā)展的同時更加個性化地發(fā)展。第三個舉措是構(gòu)建人才成長的立交橋，通過學(xué)分積累認(rèn)證這樣一種終身學(xué)習(xí)的方式，保障終身學(xué)習(xí)的體制機制。

五是要激發(fā)社會活力。國家最近通過了對《民辦教育法》的修訂，就是要更多地吸納社會資源，更加注重發(fā)展民辦教育，規(guī)范民辦教育，激發(fā)社會活力。辦好教育，需要依靠多方面的力量，尤其是社會力量。這不僅起到拓展資源的作用，而且引入了一個激發(fā)改革的元素，所以激發(fā)社會活力也同樣重要。

當(dāng)然，說到簡政放權(quán)，同時必須把后面八個字跟上，這八個字就是：放管結(jié)合，優(yōu)化服務(wù)。簡政放權(quán)不是不管，而是要創(chuàng)新管理方式，綜合運用法律、法規(guī)、政策、規(guī)劃、財政撥款、標(biāo)準(zhǔn)、信息服務(wù)和必要的行政措施，引導(dǎo)和督促學(xué)校規(guī)范辦學(xué)。

建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度，學(xué)校層面要做到共建共享。具體來說，學(xué)校層面應(yīng)做到三個參與，即讓師生參與學(xué)校治理，讓家長參與學(xué)校治理，讓社會參與學(xué)校治理。

第一，讓師生參與學(xué)校治理。不要以為只有校長在管理學(xué)校，不要以為只有領(lǐng)導(dǎo)班子在管理學(xué)校，每一位教師都可以參與學(xué)校的治理。我們現(xiàn)在的中小學(xué)、高校都有教職工代表大會，我們要把這種作用發(fā)揮得更好。同時，有的小學(xué)的做法也很有意義。如有一所學(xué)校，每個月都請一位教師做執(zhí)行校長，列席學(xué)校辦公會，對學(xué)校的發(fā)展改革提出意見和建議，另外還要組織策劃一場重要活動。這樣的做法就是要提高教師的主人翁意識和責(zé)任感。如果教師的活力被激發(fā)了、建議被肯定了、才能被尊重了，他就會把學(xué)校當(dāng)作自己的家，這種活力迸發(fā)的力量是巨大的。

第二，讓家長參與學(xué)校治理。辦人民滿意的教育，先要聽聽人民怎么說，家長代表家庭的利益，所以家長要參與學(xué)校治理。現(xiàn)在，已經(jīng)有了校際家長委員會、年級家長委員會、班級家長委員會等，要更好地讓這些組織發(fā)揮作用。

第三，讓社會參與學(xué)校治理。其實，家長參與學(xué)校治理已經(jīng)是社會參與學(xué)校治理的重要部分，讓社會參與學(xué)校治理這個范圍更廣。如北京市東城區(qū)建立了學(xué)區(qū)工作委員會，很有代表和示范意義。東城區(qū)教委領(lǐng)導(dǎo)班子是一正八副，每個領(lǐng)導(dǎo)都擔(dān)任一個學(xué)區(qū)工作委員會的主任。學(xué)區(qū)工作委員會的成員包括學(xué)區(qū)內(nèi)所有學(xué)校的校長、教師代表、學(xué)生代表、人大代表、政協(xié)委員、社會賢達、街道代表、媒體代表等，重大事情都要通過學(xué)區(qū)工作委員會的審議。學(xué)區(qū)工作委員會是讓社會參與學(xué)校治理的有效方式，高校建設(shè)的新型社會委員會也是同樣的道理。

2.以民主求善治

褚宏啟教授對未來中國中小學(xué)辦學(xué)體制改革的方向提出了自己的觀點，他認(rèn)為辦學(xué)體制改革應(yīng)該做到四治：即多元共治、政府元治、學(xué)校自治和厲行法治。

要多元共治，深化分權(quán)改革。一個是政府內(nèi)部分權(quán)，向基層政府下放權(quán)利，另一個是向外部分權(quán)。首先，政府向?qū)W校下放權(quán)力，目的是讓學(xué)校擺脫對政府的依附性，凸顯學(xué)校的主體性，增進學(xué)校辦學(xué)的專業(yè)性。第二，政府要向各類社會組織轉(zhuǎn)移權(quán)力。社會組織可以起到一個中間調(diào)節(jié)的作用，充當(dāng)宏觀國家和微觀社會之間的一個中觀協(xié)調(diào)角色，在利益表達、利益分配、社會糾偏等方面發(fā)揮重要作用。現(xiàn)在，我國與教育有關(guān)的社會組織的發(fā)展還比較稚弱。政府應(yīng)向教育利益相關(guān)者，尤其向其中的公民個體轉(zhuǎn)移權(quán)力，對窮人賦權(quán)，讓窮人擁有知情權(quán)、表達權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。褚教授特別強調(diào)利益相關(guān)者的參與，因為利益相關(guān)者是自身利益的表達者、多種利益的協(xié)商者和整合者，所以他們的參與很重要。

要推進政府元治，即元治理。多元參與，誰來主持會議，誰來牽頭？這也是問題。牽頭的當(dāng)然是政府，政府依然要發(fā)揮作用，充當(dāng)元治理的角色，在整個治理網(wǎng)絡(luò)當(dāng)中被視為同輩中的長者。雖然依然發(fā)揮主導(dǎo)作用，但是現(xiàn)在的主導(dǎo)作用和過去的主導(dǎo)作用已經(jīng)不一樣了，發(fā)生了重要的變化。在我們的文化傳統(tǒng)當(dāng)中，并沒有“厭惡”行政權(quán)的意識傳統(tǒng)，我們不能避開行政權(quán)，但應(yīng)適當(dāng)重構(gòu)行政權(quán)。

要推進學(xué)校自治，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。學(xué)校是各種關(guān)系的聚匯點，是教育治理活動中最頻繁的參與主體。變革就是從他治到自治，從依附到自主。

要厲行法治，以法來保障民主。民主的本質(zhì)是權(quán)力與權(quán)利的此消彼長，要嚴(yán)格規(guī)范和限制教育行政權(quán)力。在某些區(qū)域、某些領(lǐng)域、某些學(xué)校、某些課堂，權(quán)力的橫行霸道與權(quán)利的委曲求全司空見慣。對于教育行政權(quán)力的制約必須與教育行政權(quán)力的行使共始終，所以要厲行法治，保障民主。通過實體立法限制教育行政權(quán)力，以此為邊界，不得逾越。通過程序立法約束教育行政權(quán)力，包括行政信息公開制度、行政告知制度、行政聽證制度、行政回避制度、行政決策制度、行政救濟制度等。通過建立行政問責(zé)制度約束教育行政權(quán)力，形成倒逼機制，減少決策的隨意性。

（嘉賓觀點均根據(jù)2016年首都教育論壇現(xiàn)場錄音整理）

編輯 _ 李剛剛