新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)的政策供給與制度變革

張軍霞+陳鵬

摘 要：有效的政策供給是農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)質(zhì)量提升和融入城市生活的重要途徑，但隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，我國(guó)職業(yè)教育的政策供給顯然已經(jīng)不能滿(mǎn)足農(nóng)民工對(duì)于職業(yè)培訓(xùn)的需求，職業(yè)學(xué)校制度體系缺乏對(duì)農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)的關(guān)注，職業(yè)培訓(xùn)與職業(yè)資格認(rèn)證脫節(jié)，職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)投入短缺等嚴(yán)重制約農(nóng)民工市民化的進(jìn)程。因此，構(gòu)建農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)體系，落實(shí)職業(yè)院校職業(yè)培訓(xùn)的主體責(zé)任，理順農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)的體制機(jī)制，加大農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)的財(cái)政投入，是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中十分重要的制度安排。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)；政策供給；制度變革

作者簡(jiǎn)介：張軍霞（1991-），女，陜西寶雞市人，陜西師范大學(xué)教育學(xué)院2014級(jí)職業(yè)技術(shù)教育學(xué)碩士研究生，研究方向?yàn)槁殬I(yè)教育基本理論；陳鵬（1962-），男，陜西富平人，陜西師范大學(xué)教育學(xué)院院長(zhǎng)，教授，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)槁殬I(yè)教育、教育政策與法律。

基金項(xiàng)目：2015年國(guó)家社科后期資助項(xiàng)目“職業(yè)教育政策研究”（編號(hào)：15FJK001），主持人：祁占勇。

中圖分類(lèi)號(hào)：G710 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-7518（2017）07-0024-07

隨著我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，以大城市為主，中小城市為輔、小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的多層次的城鎮(zhèn)化格局基本形成，大量農(nóng)業(yè)人口向城市的轉(zhuǎn)移成為這一進(jìn)程的重要表征。然而，由于農(nóng)民工普遍缺乏應(yīng)有的職業(yè)教育與培訓(xùn)，其就業(yè)能力與水平受到嚴(yán)重制約，在激烈的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位，極易導(dǎo)致高失業(yè)率、高犯罪率和貧富差距懸殊等“城市病”，甚至?xí)箛?guó)家落入“中等收入陷阱”。因此加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的職業(yè)培訓(xùn)應(yīng)成為我國(guó)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不容忽視的政策選擇與制度安排。

一、農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)的政策供給

改革開(kāi)放以來(lái)，黨和國(guó)家高度重視農(nóng)民工的職業(yè)培訓(xùn)，頒布了一系列協(xié)調(diào)農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)內(nèi)外關(guān)系的行為規(guī)范和準(zhǔn)則。筆者以我國(guó)第一個(gè)專(zhuān)門(mén)的農(nóng)民工培訓(xùn)政策《2003-2010年全國(guó)農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃》和2012年中共十八大提出新型城鎮(zhèn)化為依據(jù)，將農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)政策劃分為三個(gè)不同的階段（見(jiàn)表1）。

（一）農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)政策探索期（1978-2003）

1988年11月18日，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于組織實(shí)施“燎原計(jì)劃”的請(qǐng)示》，提出農(nóng)村教育要逐漸把為轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力提供必要技術(shù)培訓(xùn)納入工作任務(wù)之中。1993年2月13日，中共中央、國(guó)務(wù)院頒發(fā)《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》，提出“將‘城鄉(xiāng)勞動(dòng)者的職前、職后有較大發(fā)展納入我國(guó)教育總目標(biāo)，要認(rèn)真實(shí)行‘先培訓(xùn)后就業(yè)的制度，并且提出到20世紀(jì)末，中心城市的行業(yè)和每個(gè)縣，都應(yīng)當(dāng)辦好一、兩所示范性骨干學(xué)?；蚺嘤?xùn)中心，同大量形式多樣的短期培訓(xùn)相結(jié)合，形成職業(yè)技術(shù)教育的網(wǎng)絡(luò)”。1997年5月26日，國(guó)家出臺(tái)《關(guān)于實(shí)施社區(qū)“千校百萬(wàn)”外來(lái)務(wù)工青年培訓(xùn)計(jì)劃的意見(jiàn)》，提出“將城市外來(lái)務(wù)工青年的培訓(xùn)工作納入本地區(qū)職業(yè)技能開(kāi)發(fā)總體規(guī)劃中”，并提到了培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和管理監(jiān)督機(jī)制。1998年10月14日，中共中央頒發(fā)了《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定》，《決定》初次涉及培訓(xùn)內(nèi)容和培訓(xùn)方式。2003年1月5日，國(guó)務(wù)院辦公廳以一號(hào)文件的形式發(fā)布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》，提到了培訓(xùn)原則、培訓(xùn)形式，并首次提到經(jīng)費(fèi)及收費(fèi)問(wèn)題。這一階段農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)政策散見(jiàn)于國(guó)家關(guān)于三農(nóng)的相關(guān)政策中，強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)的重要性，對(duì)農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)的方式、經(jīng)費(fèi)、監(jiān)管等提出具體要求，但缺乏關(guān)于農(nóng)民工培訓(xùn)的系統(tǒng)性政策文件。

（二）農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)政策的發(fā)展期（2003-2012）

為進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，2003年9月18日，農(nóng)業(yè)、勞動(dòng)保障、教育、科技、建設(shè)、財(cái)政等6部門(mén)共同制定，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《2003-2010年全國(guó)農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃》，對(duì)農(nóng)民工培訓(xùn)原則、目標(biāo)與任務(wù)、具體實(shí)施策略等都作出了政策規(guī)劃，主要對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行引導(dǎo)培訓(xùn)與職業(yè)技能培訓(xùn)，對(duì)農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)的管理機(jī)制、資金分擔(dān)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、就業(yè)準(zhǔn)入制度等提出要求。這是我國(guó)政府出臺(tái)的第一部專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)的政策文件，相對(duì)于以往零散分布于其他政策文件的農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)政策來(lái)說(shuō)比較完善，但具體實(shí)施細(xì)則不夠明確，農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)政策仍需不斷充實(shí)。2004年2月8日，國(guó)家頒布中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見(jiàn)》，《意見(jiàn)》對(duì)農(nóng)民工的職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)給予了制度性保障。2004年3月22日，六部委出臺(tái)《關(guān)于組織實(shí)施農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)陽(yáng)光工程的通知》，強(qiáng)調(diào)在整體布局的基礎(chǔ)上對(duì)于各省培訓(xùn)工作的展開(kāi)做出統(tǒng)籌規(guī)劃。確立了各部門(mén)“政府扶持、齊抓共管，統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實(shí)施，整合資源、創(chuàng)新機(jī)制，按需培訓(xùn)、注重實(shí)效”的工作原則，這是第一次針對(duì)政府各部門(mén)提出的工作原則。2004年2月20日，農(nóng)業(yè)部頒布了《關(guān)于做好2004年農(nóng)民培訓(xùn)工作的意見(jiàn)》，提出“政府推動(dòng)、學(xué)校主辦、部門(mén)監(jiān)管、農(nóng)民受益”的工作原則。2004年8月20日，勞動(dòng)和社會(huì)保障部頒布了《關(guān)于實(shí)施星火職業(yè)技能遠(yuǎn)程培訓(xùn)項(xiàng)目的通知》，在信息化的大背景下提出跨越省份的界限來(lái)開(kāi)展培訓(xùn)工作，編寫(xiě)培訓(xùn)教材，交流培訓(xùn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行培訓(xùn)的實(shí)地調(diào)研。2005年10月28日，政府出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》，要求各地區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，發(fā)展轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的培訓(xùn)。2006年5月19日，六部委頒布《關(guān)于做好2006年農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)陽(yáng)光工程實(shí)施工作的通知》，旨在提高農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)和就業(yè)技能，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。2006年3月27日，政府出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》，其中涉及了農(nóng)民工工資、就業(yè)、技能培訓(xùn)、勞動(dòng)保護(hù)、社會(huì)保障、公共管理和服務(wù)、戶(hù)籍管理制度改革、土地承包權(quán)益等各個(gè)方面的政策措施。2008年2月19日，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于做好促進(jìn)就業(yè)工作的通知》，提出要對(duì)農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)實(shí)施激勵(lì)措施，對(duì)進(jìn)城務(wù)工人員取得資格證書(shū)的給予職業(yè)技能鑒定補(bǔ)貼。2008年12月20日，國(guó)家出臺(tái)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于切實(shí)做好當(dāng)前農(nóng)民工工作的通知》，提出進(jìn)一步對(duì)農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)投入、培訓(xùn)方式作出規(guī)范。2009年12月31日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見(jiàn)》，其中也提到要積極開(kāi)展農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)工作。2010年1月25日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)民工培訓(xùn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，指出農(nóng)民工培訓(xùn)中存在的問(wèn)題，并提出改進(jìn)的具體措施。在此期間農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)政策發(fā)展逐漸繁榮，提出了與農(nóng)民工培訓(xùn)相關(guān)的配套制度、培訓(xùn)原則、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、培訓(xùn)計(jì)劃以及培訓(xùn)后職業(yè)技能鑒定等政策內(nèi)容。這一時(shí)期，我國(guó)針對(duì)農(nóng)民工的職業(yè)培訓(xùn)有了系統(tǒng)規(guī)劃與頂層設(shè)計(jì)，農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)政策更加具體豐富，更加系統(tǒng)化，是我國(guó)農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)政策的大發(fā)展大繁榮時(shí)期。

（三）農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)政策的深化期（2012-至今）

2012年中共十八大提出新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略之后，國(guó)家為適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要也出臺(tái)了一系列政策文件。2014年3月16日，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，提出要繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的培訓(xùn)，政府要給予農(nóng)民工技能培訓(xùn)提供補(bǔ)貼，職業(yè)院校要積極參與農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)，在信息化背景下，建立網(wǎng)絡(luò)咨詢(xún)服務(wù)系統(tǒng)。同時(shí)還提出“農(nóng)民工、失業(yè)人員等免費(fèi)接受基本職業(yè)技能培訓(xùn)覆蓋率到2020年要超過(guò)95%”，為今后職業(yè)教育的改革發(fā)展指明方向。2014年5月2日，政府出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》，再次提出農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)的經(jīng)費(fèi)保障。2014年6月16日，國(guó)務(wù)院六部委發(fā)布的《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014-2020年）》指出，要廣泛對(duì)農(nóng)民工、退役軍人等實(shí)施有效的培訓(xùn)，并且也支持農(nóng)民工采取豐富多樣的方式參與職業(yè)培訓(xùn)，明確將我國(guó)農(nóng)民工培訓(xùn)納入現(xiàn)代職業(yè)教育體系。2014年9月30日，政府頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的建議》，繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策的完善，有針對(duì)性地為農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)提供政策咨詢(xún)、職業(yè)指導(dǎo)等，運(yùn)用財(cái)政支持農(nóng)民工的創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，將農(nóng)民工納入創(chuàng)業(yè)政策扶持范疇。2016年2月6日，政府出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見(jiàn)》，提出針對(duì)城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高等問(wèn)題，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的職業(yè)教育培訓(xùn)。這是新時(shí)期對(duì)農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)做出的新調(diào)整，將農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)政策與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展相結(jié)合，成為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要制度支撐。

農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)政策經(jīng)歷由關(guān)注農(nóng)業(yè)豐收、農(nóng)村發(fā)展與轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的培訓(xùn)，到將其作為新型城鎮(zhèn)化問(wèn)題的重要支撐，標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)民工職業(yè)教育政策發(fā)展進(jìn)入新的歷史階段。但客觀(guān)地講，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，也是一個(gè)新興事物，現(xiàn)有的農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)政策與國(guó)家城鎮(zhèn)化建設(shè)還存在諸多不適應(yīng)的地方，如農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)的制度不完善，職業(yè)學(xué)校制度體系缺乏對(duì)農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)的關(guān)注，農(nóng)民工的職業(yè)培訓(xùn)和行業(yè)所需的職業(yè)資格認(rèn)證嚴(yán)重脫節(jié)，農(nóng)民工培訓(xùn)的經(jīng)費(fèi)短缺，政府未將其納入免費(fèi)教育制度等嚴(yán)重制約著農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)的質(zhì)量與效能，進(jìn)而影響國(guó)家新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

二、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中我國(guó)農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)的制度困境

改革開(kāi)放30多年以來(lái)，國(guó)家出臺(tái)了一系列有關(guān)農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)的政策，意在提升其職業(yè)能力，支撐國(guó)家改革發(fā)展的進(jìn)程。但隨著我國(guó)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，已有的職業(yè)教育體系不能適應(yīng)農(nóng)民工城鎮(zhèn)化需要。職業(yè)教育的重點(diǎn)是職業(yè)學(xué)校教育和在校學(xué)生，而將農(nóng)民工群體排除在外，職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)資格脫節(jié)，培訓(xùn)內(nèi)容和就業(yè)脫鉤，職業(yè)培訓(xùn)未納入國(guó)家中等職業(yè)教育免費(fèi)政策之中等，都嚴(yán)重制約著國(guó)家新型城鎮(zhèn)化的有效推進(jìn)。

（一）職業(yè)學(xué)校制度體系忽視農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)

在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，大量農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力急需職業(yè)培訓(xùn)。我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)不僅需要學(xué)歷型人才，也需要技能型人才。據(jù)我國(guó)有關(guān)部門(mén)公布的研究資料顯示，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于專(zhuān)業(yè)技能勞動(dòng)者的需要越來(lái)越多，尤其是對(duì)高技能人才的需要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了現(xiàn)有供給。相比于學(xué)歷教育，社會(huì)更加希望擁有專(zhuān)業(yè)技能的人才[1]。在新型城鎮(zhèn)化的背景下，急切需要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工專(zhuān)業(yè)技能、專(zhuān)業(yè)素質(zhì)培養(yǎng)。雖然國(guó)家出臺(tái)了一系列政策以保障農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)的順利進(jìn)行，然而農(nóng)民工在當(dāng)前社會(huì)依然處于弱勢(shì)地位，農(nóng)民工的職業(yè)培訓(xùn)尚未制度化、體系化，效果并不明顯。整個(gè)國(guó)家的城市職業(yè)教育制度設(shè)計(jì)關(guān)注的是學(xué)校教育體系，關(guān)注的重點(diǎn)對(duì)象是青少年學(xué)生，較少關(guān)注到農(nóng)民工的職業(yè)培訓(xùn)，農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)極少被納入職業(yè)教育的制度設(shè)計(jì)中，或者說(shuō)沒(méi)有完整的農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)制度設(shè)計(jì)。我國(guó)對(duì)于農(nóng)民工的職業(yè)培訓(xùn)大多是由培訓(xùn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，然而農(nóng)民工由于自身工作的因素，需要具有靈活性、實(shí)用性的培訓(xùn)，而職業(yè)院校主要是長(zhǎng)學(xué)制的、系統(tǒng)化的青少年學(xué)生教育，顯然忽視了農(nóng)民工對(duì)于職業(yè)培訓(xùn)的現(xiàn)實(shí)需要[2]。因此農(nóng)民工的職業(yè)培訓(xùn)呼聲雖高，實(shí)施效果卻不佳。

（二）職業(yè)培訓(xùn)與職業(yè)資格認(rèn)證脫節(jié)

客觀(guān)地講，近年來(lái)，國(guó)家也為農(nóng)民工的職業(yè)培訓(xùn)出臺(tái)了很多政策，但為什么效果不佳，甚至在某些地區(qū)成為特定職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)套取國(guó)家職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的手段，究其根本在于職業(yè)培訓(xùn)與職業(yè)資格不對(duì)接，說(shuō)到底是職業(yè)培訓(xùn)的管理體制問(wèn)題。我國(guó)的職業(yè)培訓(xùn)、資格認(rèn)定主要是由勞動(dòng)與社會(huì)保障部門(mén)負(fù)責(zé)，職業(yè)教育主要是由教育行政部門(mén)或者由行業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)，職業(yè)教育呈現(xiàn)多頭管理體制。一方面，教育部、勞動(dòng)與社會(huì)保障部和農(nóng)業(yè)部等分別制定農(nóng)民工的職業(yè)培訓(xùn)政策，承擔(dān)農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)的職責(zé)，很難協(xié)調(diào)制定戰(zhàn)略規(guī)劃[3]。多部門(mén)管理的格局，容易出現(xiàn)互相推諉現(xiàn)象；另一方面，各部委與地方政府不同的責(zé)任劃分導(dǎo)致教育培訓(xùn)和職業(yè)資格認(rèn)證脫鉤，培訓(xùn)內(nèi)容和就業(yè)脫節(jié)。教育部門(mén)舉辦的職業(yè)學(xué)校關(guān)注專(zhuān)業(yè)建設(shè)與課程設(shè)計(jì)，具有頒發(fā)學(xué)歷證書(shū)的權(quán)利，而沒(méi)有職業(yè)資格證書(shū)授予權(quán)，勞動(dòng)與社會(huì)保障部具有依法頒發(fā)職業(yè)資格證書(shū)的權(quán)利，卻沒(méi)有完善的學(xué)校教育的有效支持，這也是農(nóng)民工不愿意參加職業(yè)培訓(xùn)的原因之一。2007年勞動(dòng)與社會(huì)保障部頒布《關(guān)于做好農(nóng)村勞動(dòng)力培訓(xùn)考核鑒定工作的通知》，要求各區(qū)縣要安排農(nóng)民工培訓(xùn)鑒定補(bǔ)貼的專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，但是由于職業(yè)培訓(xùn)與職業(yè)資格的不銜接，各部門(mén)無(wú)法統(tǒng)籌管理，導(dǎo)致個(gè)別培訓(xùn)機(jī)構(gòu)有空可鉆，一些社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)獲得了農(nóng)民工培訓(xùn)扶持資金，但辦學(xué)質(zhì)量不高，所設(shè)專(zhuān)業(yè)過(guò)時(shí)，教學(xué)內(nèi)容過(guò)于理論化，農(nóng)民工學(xué)不到有用知識(shí)[4]。

（三）農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)投入不足

2009年，溫家寶總理在《政府工作報(bào)告》中提出，將中等職業(yè)教育納入免費(fèi)政策的范疇，要對(duì)經(jīng)濟(jì)有困難和涉農(nóng)專(zhuān)業(yè)的中等職業(yè)學(xué)校學(xué)生優(yōu)先實(shí)施免費(fèi)教育，這無(wú)疑對(duì)職業(yè)教育的發(fā)展具有極大的推動(dòng)作用。但該政策適用主體主要是中職業(yè)學(xué)校的在校學(xué)生，職業(yè)培訓(xùn)未明確納入中等職業(yè)教育的范疇。因此，在新型城鎮(zhèn)化迅速推進(jìn)的今天，農(nóng)民工作為城鎮(zhèn)化建設(shè)的主體，以及城市中的弱勢(shì)群體，他們的職業(yè)培訓(xùn)卻未納入到免費(fèi)政策中。我國(guó)的農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)除勞動(dòng)者個(gè)人、用人單位之外，主要來(lái)自于各級(jí)政府的專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政撥款，在職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)總盤(pán)子中所占比例很小。然而每年我們都有數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力需要培訓(xùn)，國(guó)家的培訓(xùn)財(cái)政支出相比于農(nóng)民工的培訓(xùn)需求來(lái)說(shuō)仍然是杯水車(chē)薪。出于成本考慮，加上農(nóng)民工的流動(dòng)性比較大，用人單位也不愿意將自己的投資付諸東流；農(nóng)民工原本極低的打工收入，根本無(wú)力承擔(dān)高昂的職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)。即使農(nóng)民工能夠承擔(dān)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，但如果參與培訓(xùn)而無(wú)法找到工作，失去經(jīng)濟(jì)來(lái)源，生活的溫飽都會(huì)成為問(wèn)題。有學(xué)者做出的一項(xiàng)調(diào)查表明，不同職業(yè)的農(nóng)民工參加一項(xiàng)短期培訓(xùn)的費(fèi)用一般能達(dá)到幾百到幾千元之間，但最少也需花費(fèi)數(shù)百元。農(nóng)民工不僅要承擔(dān)高昂的培訓(xùn)費(fèi)，并且還要負(fù)擔(dān)住宿費(fèi)、誤工費(fèi)、交通費(fèi)等一系列其他費(fèi)用。農(nóng)民工如若要進(jìn)行職業(yè)技能鑒定，初級(jí)工的鑒定都需要花費(fèi)大致二百元，住行等費(fèi)用總共花費(fèi)在上千元；而農(nóng)民工的就業(yè)培訓(xùn)不僅需要花費(fèi)3個(gè)月的時(shí)間，而且要交培訓(xùn)費(fèi)等一系列費(fèi)用，花費(fèi)600到900元不等[5]。國(guó)家財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入不足，導(dǎo)致農(nóng)民工對(duì)職業(yè)培訓(xùn)望而止步，進(jìn)而影響其職業(yè)選擇與就業(yè)質(zhì)量。

三、我國(guó)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)的制度變革

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是國(guó)家重大的戰(zhàn)略決策，農(nóng)民工職業(yè)技能與職業(yè)素養(yǎng)的提升是這一戰(zhàn)略決策的重要支撐。因此，職業(yè)教育要主動(dòng)作為，積極進(jìn)行供給側(cè)改革，通過(guò)制度變革與質(zhì)量提升，回應(yīng)新型城鎮(zhèn)化的訴求。

（一）構(gòu)建農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)體系

農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)是我國(guó)現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)的重要組成部分，教育部六部委頒布的《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014-2020年）》，按照終身教育的理念，對(duì)我國(guó)職業(yè)培訓(xùn)制度進(jìn)行了宏觀(guān)設(shè)計(jì)，對(duì)建構(gòu)科學(xué)合理的農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)體系具有重要指導(dǎo)價(jià)值。具體而言，農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力輸出地，應(yīng)可根據(jù)地方實(shí)際，繼續(xù)辦好職業(yè)學(xué)校與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，開(kāi)展實(shí)用技術(shù)技能培訓(xùn)，使學(xué)習(xí)者獲得基本的城鎮(zhèn)工作和生活的常識(shí)、職業(yè)道德、職業(yè)知識(shí)、職業(yè)技能，為勞動(dòng)力的城市轉(zhuǎn)移做好前期準(zhǔn)備。勞動(dòng)力輸入地的各類(lèi)職業(yè)院校在完成傳統(tǒng)的學(xué)校教育任務(wù)的同時(shí)，要主動(dòng)承擔(dān)起農(nóng)民工培訓(xùn)的主體責(zé)任，開(kāi)放學(xué)校資源，鼓勵(lì)優(yōu)秀教師積極參與農(nóng)民工的職業(yè)培訓(xùn)，通過(guò)多種形式為農(nóng)民工提供終身學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)；企事業(yè)單位依法履行教育法、職業(yè)教育法所規(guī)定的法律義務(wù)，肩負(fù)更多的公共責(zé)任，舉辦職工教育，建立制度化的崗位培訓(xùn)體系；社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)要依法自主開(kāi)展農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)和承接政府組織的農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)，開(kāi)發(fā)服務(wù)于農(nóng)民工需求的職業(yè)培訓(xùn)課程，培養(yǎng)出崗位所需要的新型農(nóng)民工[6]，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)責(zé)任有機(jī)整合。同時(shí)，要增強(qiáng)職業(yè)教育體系的開(kāi)放性和多樣性，使農(nóng)民工在融入城鎮(zhèn)生活的過(guò)程中，根據(jù)職業(yè)發(fā)展需求，通過(guò)多次選擇、多種方式靈活接受職業(yè)教育和培訓(xùn)，提升學(xué)習(xí)者的職業(yè)素養(yǎng)；建立健全非學(xué)歷職業(yè)教育的質(zhì)量認(rèn)證體系、學(xué)分積累和轉(zhuǎn)換制度、學(xué)分銀行和職業(yè)資格考試制度，搭建農(nóng)民工終身學(xué)習(xí)的立交橋，使職業(yè)培訓(xùn)成為促進(jìn)農(nóng)民工市民化的孵化器，成為塑造高素質(zhì)公民、助推新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)器。

（二）落實(shí)職業(yè)院校職業(yè)培訓(xùn)的主體責(zé)任

《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014-2020年）》指出：“各類(lèi)職業(yè)院校是繼續(xù)教育的重要主體，通過(guò)多種教育形式為所有勞動(dòng)者提供終身學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)”。我國(guó)現(xiàn)代職業(yè)教育的建設(shè)目標(biāo)是在2020年基本建成中國(guó)特色現(xiàn)代職業(yè)教育體系，其基本表征為：“現(xiàn)代職業(yè)教育理念深入人心，行業(yè)企業(yè)和職業(yè)院校共同推進(jìn)的技術(shù)技能積累創(chuàng)新機(jī)制基本形成，職業(yè)教育體系的層次、結(jié)構(gòu)更加科學(xué)，院校布局和專(zhuān)業(yè)設(shè)置適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求，現(xiàn)代職業(yè)教育的基本制度、運(yùn)行機(jī)制、重大政策更加完善，社會(huì)力量廣泛參與，建成一批高水平職業(yè)院校，各類(lèi)職業(yè)人才培養(yǎng)水平大幅提升”。在這一具有中國(guó)特色的現(xiàn)代職業(yè)教育體系中，以中等職業(yè)學(xué)校和高等職業(yè)學(xué)校為主干的職業(yè)院校建設(shè)顯然處于核心地位。在傳統(tǒng)職業(yè)教育職責(zé)劃分中，政府和社會(huì)各界會(huì)習(xí)慣地將農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)視為企業(yè)或社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的責(zé)任，職業(yè)院校主要進(jìn)行學(xué)歷教育，這種觀(guān)念與制度安排顯然不能適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的國(guó)家戰(zhàn)略。新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的標(biāo)志之一即是農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，依照國(guó)家新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃，近年來(lái)我國(guó)每年進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)人口以千萬(wàn)人計(jì)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出企業(yè)與社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的承載能力。職業(yè)院校作為改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)的領(lǐng)域，從學(xué)校基本建設(shè)、實(shí)訓(xùn)基地、雙師型教師隊(duì)伍建設(shè)、專(zhuān)業(yè)與課程建設(shè)等都有長(zhǎng)足的發(fā)展，為國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)培養(yǎng)了數(shù)以萬(wàn)計(jì)的各級(jí)各類(lèi)技術(shù)技能人才，成為國(guó)家現(xiàn)代化的重要人力資源支撐，其辦學(xué)實(shí)力遠(yuǎn)非企業(yè)、社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)能夠匹敵，雖然社會(huì)對(duì)職業(yè)院校的辦學(xué)也不乏微詞，但在現(xiàn)代職業(yè)教育體系中職業(yè)院校的核心地位已成共識(shí)。因此，在國(guó)家新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，職業(yè)院校要解放思想，積極作為，勇于擔(dān)當(dāng)，把農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)納入學(xué)校的發(fā)展戰(zhàn)略中，在學(xué)校的實(shí)訓(xùn)基地、課程體系、隊(duì)伍建設(shè)等人才培養(yǎng)過(guò)程中，根據(jù)農(nóng)民工的需要，開(kāi)發(fā)培訓(xùn)課程，組織教育教學(xué)，把農(nóng)民工的職業(yè)培訓(xùn)作為學(xué)校主要教學(xué)任務(wù)之一，實(shí)現(xiàn)學(xué)校教育與培訓(xùn)協(xié)調(diào)發(fā)展。同時(shí)，國(guó)家也應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化職業(yè)院校職業(yè)培訓(xùn)的主體責(zé)任，形成經(jīng)費(fèi)、職業(yè)院校基本能力建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)等政策激勵(lì)，引導(dǎo)學(xué)校積極參與農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)，和企業(yè)、社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)一體，共同承擔(dān)起農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)的公共責(zé)任。

（三）理順農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)的體制機(jī)制

《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014-2020年）》規(guī)定：“推動(dòng)加快修訂《職業(yè)教育法》。依法確立現(xiàn)代職業(yè)教育體系基本架構(gòu)，明確各級(jí)政府的職責(zé)，規(guī)范職業(yè)院校、行業(yè)、企業(yè)等主體的權(quán)利、義務(wù)，將職業(yè)教育體系建設(shè)的成果法制化”?！敖逃趧?dòng)和社會(huì)保障、發(fā)展改革、財(cái)政部門(mén)以及行業(yè)部門(mén)根據(jù)各自職責(zé)分別負(fù)責(zé)有關(guān)工作，共同推進(jìn)現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)”。條塊分割、多頭管理、職責(zé)重疊、效率低下等職業(yè)培訓(xùn)的體制機(jī)制問(wèn)題，多年來(lái)一直為理論界所詬病，所以，在建立現(xiàn)代職業(yè)教育體系的總體目標(biāo)下，有必要厘清各級(jí)政府在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中對(duì)農(nóng)民工的職業(yè)培訓(xùn)責(zé)任。首先，明晰中央政府與地方政府的職業(yè)培訓(xùn)責(zé)任。中央政府是職業(yè)教育政策頂層設(shè)計(jì)者與法律法規(guī)的制定者，可通過(guò)一系列的政策工具對(duì)國(guó)家職業(yè)教育走向進(jìn)行干預(yù)與引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)職業(yè)教育的宏觀(guān)控制，保障國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中的人才供給。因此，應(yīng)加快《職業(yè)教育法》的修改，明確規(guī)定各培訓(xùn)主體的責(zé)任與關(guān)系，突破體制機(jī)制障礙，實(shí)現(xiàn)各培訓(xùn)主體協(xié)同合作。各地方政府主要是配合中央政府完成國(guó)家的戰(zhàn)略任務(wù)，是各地區(qū)公共服務(wù)的主要實(shí)施者[7]。地方各級(jí)政府要根據(jù)本地區(qū)的情況，落實(shí)國(guó)家職業(yè)教育的法律法規(guī)和規(guī)章，在自己的職權(quán)范圍內(nèi)制定相關(guān)的實(shí)施細(xì)則，根據(jù)緊缺崗位、農(nóng)民工的培訓(xùn)意愿等，明確各自社會(huì)事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域，采取適合本地發(fā)展的方式對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)[8]。其次，明確農(nóng)民工輸出地與輸入地的政府責(zé)任。輸出地政府主要是負(fù)責(zé)對(duì)有轉(zhuǎn)移意向的農(nóng)民工實(shí)施轉(zhuǎn)移前的就業(yè)指導(dǎo)與培訓(xùn)，包括就業(yè)供求信息、勞動(dòng)力市場(chǎng)分析，法律法規(guī)及公民素養(yǎng)、職業(yè)技能、職業(yè)素養(yǎng)等，以便其更好地融入城市。而輸入地政府相對(duì)來(lái)說(shuō)更了解勞動(dòng)力市場(chǎng)需求，應(yīng)該主要承擔(dān)職前、職中、職后的職業(yè)培訓(xùn)，肩負(fù)起對(duì)農(nóng)民工的職業(yè)教育培訓(xùn)職責(zé)[9]。兩地政府互相監(jiān)督，分工合作、有計(jì)劃有重點(diǎn)地?fù)?dān)負(fù)起農(nóng)民工培訓(xùn)的責(zé)任。最后，建立農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)協(xié)同體。通過(guò)修改《職業(yè)教育法》，明確勞動(dòng)與社會(huì)保障部門(mén)、教育部門(mén)、民政部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、農(nóng)業(yè)部門(mén)和科技部門(mén)等職能部門(mén)的責(zé)任，要改善各自為政的局面，統(tǒng)籌規(guī)劃，加強(qiáng)組織，協(xié)調(diào)各部門(mén)力量[10]，協(xié)同推進(jìn)農(nóng)民工的職業(yè)培訓(xùn)。具體可以考慮將農(nóng)民工培訓(xùn)工作主要?jiǎng)潥w一個(gè)部門(mén)來(lái)管理，由該部門(mén)負(fù)責(zé)管理工作的開(kāi)展，統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)工作的實(shí)施，協(xié)調(diào)其他各相關(guān)部門(mén)，調(diào)動(dòng)各部門(mén)合作的積極性。也可以考慮直接建立專(zhuān)門(mén)的農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)管理部門(mén)，對(duì)農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。

（四）加大農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)的財(cái)政投入

加大國(guó)家的財(cái)政性職業(yè)教育撥款，合理規(guī)劃職業(yè)教育與職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的比例，加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)管理，建立農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)制度、審計(jì)監(jiān)督公告制度、預(yù)決算公開(kāi)制度，是農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)制度建設(shè)的基礎(chǔ)性保障。首先，加大政府資金投入力度。國(guó)家作為農(nóng)民工強(qiáng)有力的依靠，承擔(dān)著維護(hù)民眾受教育權(quán)實(shí)現(xiàn)的支持義務(wù)。政府是農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的主要承擔(dān)者，但當(dāng)前政府有限投入遠(yuǎn)不足以支撐龐大的農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)需求，因此，在加大各級(jí)政府對(duì)職業(yè)教育的投入總體考量下，完善各級(jí)政府的財(cái)政分擔(dān)機(jī)制，對(duì)農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)實(shí)施專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政政策，猶如國(guó)家制定各級(jí)各類(lèi)學(xué)校生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一樣，各級(jí)政府也應(yīng)依法出臺(tái)農(nóng)民工培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，參照國(guó)家中等職業(yè)教育免費(fèi)政策，對(duì)農(nóng)民工實(shí)施免費(fèi)職業(yè)培訓(xùn)。其次，探索并完善代金券制度。代金券制度是指向農(nóng)民工發(fā)放實(shí)名培訓(xùn)券，由農(nóng)民工持代金券到自己選擇的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，參與自己需要的職業(yè)培訓(xùn)，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)憑培訓(xùn)代金券及農(nóng)民工選擇職業(yè)培訓(xùn)信息與政府部門(mén)進(jìn)行資金結(jié)算[11]。實(shí)施實(shí)名代金券制度，一方面可以使得農(nóng)民工有權(quán)利自主選擇培訓(xùn)機(jī)構(gòu)與培訓(xùn)內(nèi)容，激發(fā)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)之間有序競(jìng)爭(zhēng)，提高培訓(xùn)效果，使農(nóng)民工主動(dòng)適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程；另一方面，可以提高資金的使用效率，避免資金的浪費(fèi)和套取國(guó)家培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)現(xiàn)象的發(fā)生。

總之，農(nóng)民工的職業(yè)培訓(xùn)制度的創(chuàng)新是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的基礎(chǔ)性問(wèn)題，唯有農(nóng)民工職業(yè)素養(yǎng)的提高與就業(yè)、創(chuàng)業(yè)能力的提升，我國(guó)新型城鎮(zhèn)化才會(huì)有效推進(jìn)，才可能成功跨越“中等收入陷阱”，躋身高收入國(guó)家行列。

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