我國(guó)農(nóng)民工繼續(xù)教育政策存在的問(wèn)題與優(yōu)化路徑

劉艷春+李峻

摘 要：分析各地出臺(tái)的“‘求學(xué)圓夢(mèng)行動(dòng)實(shí)施方案”發(fā)現(xiàn)，各地的實(shí)施方案基本都形成了以“學(xué)歷、技能、課程、平臺(tái)”為核心的政策內(nèi)容結(jié)構(gòu)，但都具有明顯的工具本位的政策價(jià)值取向，且存在監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制缺位的情況。同時(shí)各地的實(shí)施方案在政策目標(biāo)、支持力度、助學(xué)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)等方面存在較大差距。該政策的優(yōu)化需要以“對(duì)接需求、強(qiáng)化措施”為路徑，提升政策的可操作性；以“回歸責(zé)任、統(tǒng)籌發(fā)展”為核心，強(qiáng)化中央與省級(jí)政府的行政權(quán)威；以“制度優(yōu)化，提速增效”為目標(biāo)，建立政策督導(dǎo)與問(wèn)責(zé)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工教育；求學(xué)圓夢(mèng)行動(dòng)；政策分析

作者簡(jiǎn)介：劉艷春（1992-），女，山東高密人，南京郵電大學(xué)教育科學(xué)與技術(shù)學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)榻逃碚撆c政策；李峻（1976-），男，湖南新寧人，南京郵電大學(xué)教育科學(xué)與技術(shù)學(xué)院教授，博士，主要研究方向?yàn)榻逃纠碚撆c政策。

基金項(xiàng)目：2016年江蘇省研究生培養(yǎng)創(chuàng)新工程項(xiàng)目“政策視角下的現(xiàn)代職業(yè)教育體系建構(gòu)研究”（編號(hào)：KYLX16_0640），主持人：劉艷春。

中圖分類號(hào)：G710 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-7518（2017）07-0031-05

農(nóng)民工的繼續(xù)教育“有助于他們發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變與生產(chǎn)技術(shù)的提高，成為推動(dòng)部分貧困地區(qū)發(fā)展的根本動(dòng)力”[1]，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)、城鎮(zhèn)化與全面建成小康社會(huì)等具有舉足輕重的意義。2008年以來(lái)，我國(guó)先后出臺(tái)了關(guān)于農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)的系列文件，特別是2016年教育部、中華全國(guó)總工會(huì)出臺(tái)的《農(nóng)民工學(xué)歷與能力提升行動(dòng)計(jì)劃——“求學(xué)圓夢(mèng)行動(dòng)”實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱“求學(xué)圓夢(mèng)行動(dòng)”）將農(nóng)民工的學(xué)歷與能力提升上升到國(guó)家戰(zhàn)略的層面。至2016年12月，廣東、天津、河北、山西、上海、江蘇等14個(gè)省、市結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r出臺(tái)了相應(yīng)的實(shí)施方案。通過(guò)比較發(fā)現(xiàn)，各省農(nóng)民工繼續(xù)教育政策還存在一些不足以及需要改進(jìn)的地方。

一、各地“‘求學(xué)圓夢(mèng)行動(dòng)實(shí)施方案”的共性分析

各省、市的“‘求學(xué)圓夢(mèng)行動(dòng)實(shí)施方案”都是在教育部政策文本的基礎(chǔ)上結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況而出臺(tái)的，是在“母本”基礎(chǔ)上的“地方版”。正是政策的“同源性”，決定了各地的政策具有較大的共性。

（一）工具本位的政策價(jià)值取向較為明顯

工具本位就是指在特定的條件下，由國(guó)家制定大政方針促進(jìn)農(nóng)民工的學(xué)歷與技能提升，其主要目的是使農(nóng)民工更多地為我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。與此相對(duì)的是人本價(jià)值取向，即國(guó)家在充分認(rèn)識(shí)農(nóng)民工學(xué)歷與技能提升的內(nèi)涵與重要性，在尊重和遵循農(nóng)民工個(gè)人需要的基礎(chǔ)上，制定相關(guān)政策以有效配置社會(huì)資源，不但促進(jìn)農(nóng)民工學(xué)歷與技能提升，還促進(jìn)農(nóng)民素質(zhì)全面和諧發(fā)展的政策取向。兩種政策取向并非完全對(duì)立，而是在具體的政策實(shí)施過(guò)程中兩種價(jià)值取向都會(huì)發(fā)生作用，只不過(guò)一種是主觀性作用，另一種是客觀性作用。

政策目標(biāo)是政策價(jià)值取向的具體化。透過(guò)政策文本可以發(fā)現(xiàn)，工具本位的政策價(jià)值取向在14省、市的“求學(xué)圓夢(mèng)行動(dòng)”中較為明顯。除廣東省的政策文本在“總體目標(biāo)”中提出要關(guān)注農(nóng)民工的“受教育權(quán)和發(fā)展權(quán)”、“體面勞動(dòng)和幸福生活”等人本性目標(biāo)以外，其余省份都將促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為主要的價(jià)值取向。如上海市的政策目標(biāo)為“提升城市整體的創(chuàng)新能力，支撐服務(wù)上海新一輪的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展”；陜西省的政策目標(biāo)是“更好地服務(wù)‘中國(guó)制造2025‘互聯(lián)網(wǎng)+‘脫貧攻堅(jiān)……等重大發(fā)展戰(zhàn)略”；湖北省的政策目標(biāo)是“有效服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)”，14個(gè)省、市的政策文本中類似的表達(dá)占13個(gè)，“促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)”成為政策目標(biāo)的關(guān)鍵詞?？梢?jiàn)，“求學(xué)圓夢(mèng)行動(dòng)”的核心價(jià)值在于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)進(jìn)步，具有明顯的工具性價(jià)值取向。

（二）形成了以“學(xué)歷、技能、課程、平臺(tái)”為核心的政策內(nèi)容結(jié)構(gòu)

政策內(nèi)容的“合法性”不但可以為政策贏得民意，還可以為政策的實(shí)施奠定社會(huì)基礎(chǔ)，政策內(nèi)容嚴(yán)重影響了政策效能的發(fā)揮，因此，政策內(nèi)容的合法性是政策的重要目標(biāo)訴求。政策內(nèi)容的合法性來(lái)源于“政策主體的意愿和努力，更取決于政策對(duì)象依據(jù)特定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政策的認(rèn)知和判斷”[2]。農(nóng)民工繼續(xù)教育政策內(nèi)容的合法性主要取決于其內(nèi)容是否與農(nóng)民工的真實(shí)需要相契合。

喬偉德（2011），王利梅、唐燕兒（2015），馬明、孫正林（2015），韋玲云（2016），袁成龍（2016）分別以江蘇無(wú)錫、廣東、廣西、浙江等地為樣本進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工希望通過(guò)繼續(xù)教育提升學(xué)歷與技能的愿望十分強(qiáng)烈，而“學(xué)費(fèi)過(guò)高”、“渠道不暢”、“內(nèi)容缺失”等成為農(nóng)民工參與繼續(xù)教育的主要障礙。從14個(gè)省、市的政策文本中可以發(fā)現(xiàn)，所有省份都提出“提升農(nóng)民工學(xué)歷與技能”；有12個(gè)省份提出“創(chuàng)新培訓(xùn)模式”，如江蘇省提出通過(guò)“‘成人高校招生面向艱苦行業(yè)和校企合作改革項(xiàng)目、自學(xué)考試等方式……以江蘇開(kāi)放大學(xué)為實(shí)施主體……面向農(nóng)民工開(kāi)展學(xué)歷與非學(xué)歷教育和培訓(xùn)”，實(shí)行“產(chǎn)教融合、校企合作”、“校企雙導(dǎo)師制和彈性學(xué)制”、“送教上門、在線教學(xué)、線上線下結(jié)合等混合式教學(xué)模式”、“開(kāi)放優(yōu)質(zhì)網(wǎng)絡(luò)資源”等方式創(chuàng)新教學(xué)培訓(xùn)方式；提出“建設(shè)優(yōu)質(zhì)課程”的有12個(gè)省，如四川省提出“開(kāi)發(fā)與崗位緊密對(duì)接的專業(yè)課程”，湖北省提出了“專業(yè)設(shè)置與產(chǎn)業(yè)需求、課程內(nèi)容與職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、教學(xué)過(guò)程與生產(chǎn)過(guò)程相對(duì)接的課程建設(shè)原則”，山西省提出“開(kāi)發(fā)與崗位緊密對(duì)接的專業(yè)課程”等；但是，只有廣東、江蘇兩省明確規(guī)定了對(duì)單位或個(gè)人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)資助的標(biāo)準(zhǔn)。

從政策內(nèi)容結(jié)構(gòu)來(lái)看，“開(kāi)拓渠道”、“課程建設(shè)”、“打造平臺(tái)”是重點(diǎn)，在政策文本中也是表述最多、最具體的措施。特別是提出的招生計(jì)劃投放、遠(yuǎn)程在線教育、開(kāi)放網(wǎng)上教育資源等方面具有一定的創(chuàng)新性。廣東省推出符合需求的“生物鐘”人才培訓(xùn)模式打通了農(nóng)民工教育的“最后一公里”。

（三）政策執(zhí)行中的監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制缺位

政策的科學(xué)性取決于“制定、執(zhí)行與評(píng)估”等環(huán)節(jié)，而政策執(zhí)行是政策效率能否得到保障、政策愿景能否轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！啊髮W(xué)圓夢(mèng)行動(dòng)實(shí)施方案”的執(zhí)行是各省按照中央政府頒布的政策，對(duì)農(nóng)民工繼續(xù)教育資源重構(gòu)、協(xié)調(diào)和控制的過(guò)程。在此過(guò)程中，政策的運(yùn)行受到多種因素的制約，因此，需要建立有效的政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，動(dòng)態(tài)而系統(tǒng)地收集和分析政策的運(yùn)行狀況、目標(biāo)的達(dá)成程度等信息，以便消解政策目標(biāo)與政策效果之間的差距。

在14個(gè)省、市的政策設(shè)計(jì)中，普遍出現(xiàn)政策執(zhí)行的監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制缺失，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。

一是監(jiān)督問(wèn)責(zé)的主體缺位。如湖北省是以湖北廣播電視大學(xué)為依托建立“協(xié)調(diào)辦公室”，“各級(jí)教育部門”負(fù)責(zé)組織學(xué)校參與，盡管“協(xié)調(diào)辦公室”具有一定的實(shí)體性質(zhì)，但是，它是依托事業(yè)單位而建立，行政執(zhí)行力不強(qiáng)，特別是很難對(duì)“各級(jí)教育部門”進(jìn)行監(jiān)督；廣東省的“方案”在內(nèi)容與措施等方面最為全面，但是在政策執(zhí)行監(jiān)督方面語(yǔ)焉不詳，規(guī)定“成立相關(guān)組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”、“加強(qiáng)與教育等政府部門的溝通協(xié)作”、“爭(zhēng)取與有關(guān)部門共同部署、合力實(shí)施。”顯然，這是指導(dǎo)性措施而非強(qiáng)制性措施，在政策監(jiān)督方面既沒(méi)有執(zhí)行單位也沒(méi)有責(zé)任單位。

二是監(jiān)督問(wèn)責(zé)的內(nèi)容與渠道不明。如陜西的政策提出要對(duì)高校與工會(huì)在項(xiàng)目進(jìn)展、資金使用等方面建立“年報(bào)制”，實(shí)行“績(jī)效管理”，并向“有關(guān)方面通報(bào)”和“向社會(huì)公開(kāi)”，但是沒(méi)有明確高校與工會(huì)在“求學(xué)圓夢(mèng)行動(dòng)”中的權(quán)利和義務(wù)；河南省明晰了省教育廳和省總工會(huì)的具體事項(xiàng)，但是要求“加強(qiáng)對(duì)參與院校和企業(yè)的監(jiān)督管理”，顯然，院校與企業(yè)的權(quán)利與義務(wù)不對(duì)等，這種監(jiān)督機(jī)制是無(wú)效的。

三是對(duì)政策執(zhí)行效果的好壞沒(méi)有評(píng)估與獎(jiǎng)懲機(jī)制。河南、甘肅等省提出要建立“激勵(lì)考核機(jī)制”，但沒(méi)有獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，使獎(jiǎng)勵(lì)制度形同虛設(shè)；廣東、海南等省份甚至沒(méi)有規(guī)定政策評(píng)估效果的反饋渠道以及獎(jiǎng)懲措施。

二、各地“‘求學(xué)圓夢(mèng)行動(dòng)實(shí)施方案”的差異性分析

各省“‘求學(xué)圓夢(mèng)行動(dòng)實(shí)施方案”是教育部、中華全國(guó)總工會(huì)“求學(xué)圓夢(mèng)行動(dòng)”的具體化，由于各省農(nóng)民工的受教育基礎(chǔ)、政府財(cái)政狀況、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)狀況不同，各省的“方案”存在一定的差異性。

（一）各地政策目標(biāo)的差異度比較大

政策目標(biāo)的確定有助于政策執(zhí)行者對(duì)政策實(shí)施過(guò)程中不確定性情況的預(yù)測(cè)與處置，政策目標(biāo)差異會(huì)導(dǎo)致政策形式、內(nèi)涵與實(shí)施策略的不同。各省“‘求學(xué)圓夢(mèng)行動(dòng)實(shí)施方案”的政策目標(biāo)存在較大的差異性，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。

一是政策目標(biāo)內(nèi)涵的清晰度存在較大差異。湖北和天津只有“虛化”的價(jià)值性目標(biāo)，如湖北省的目標(biāo)是“通過(guò)崗位技能、就業(yè)技能、創(chuàng)業(yè)技能培訓(xùn)，幫助其融入城市生活，實(shí)現(xiàn)體面勞動(dòng)和幸福生活”；其他省市不但設(shè)置了價(jià)值性目標(biāo)，還框定了數(shù)量性目標(biāo)，如海南省的目標(biāo)是“至2020年，資助10000名農(nóng)民工接受大專層次及以上學(xué)歷教育，……提升自身素質(zhì)與從業(yè)能力?！睆V東省不但設(shè)定了“幫助職工實(shí)現(xiàn)體面勞動(dòng)和幸福生活”的價(jià)值性目標(biāo)，還確定了資助人數(shù)、經(jīng)濟(jì)投入總額、項(xiàng)目建設(shè)數(shù)等，目標(biāo)十分明確，可操作性強(qiáng)。

二是政策福利涵蓋的目標(biāo)人群差異大。農(nóng)民工繼續(xù)教育是一項(xiàng)提升國(guó)民文化素質(zhì)與勞動(dòng)技能的公共事業(yè)，但它不能直接創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富而屬于公共福利，政策福利的目標(biāo)人群就是指直接或間接從政策收益的群體。通過(guò)比較發(fā)現(xiàn)，部分省市的政策福利對(duì)目標(biāo)人群的選擇性過(guò)強(qiáng)，如河北省規(guī)定只有“在本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工的農(nóng)村戶籍人員，與企業(yè)簽訂1年及以上勞動(dòng)合同的農(nóng)民工”才可以享受政策福利；西藏規(guī)定政策福利的目標(biāo)人群是“本地區(qū)牧民”；河南規(guī)定必須是“在豫務(wù)工”的農(nóng)民工。而其他省市沒(méi)有明晰政策福利所涵蓋的人群范圍，多以“本省內(nèi)農(nóng)民工”、“本省居民”、“有需求的農(nóng)民工”等來(lái)表述，沒(méi)有戶籍或其他后置性條件的限制。政策目標(biāo)人群的不清晰就會(huì)導(dǎo)致政策實(shí)施的彈性大，政策“邊際效益”遞減。

（二）各地政策的支持力度相差懸殊

“求學(xué)圓夢(mèng)行動(dòng)”對(duì)農(nóng)民工繼續(xù)教育的支持力度主要體現(xiàn)在“經(jīng)濟(jì)資助”與“教育機(jī)會(huì)”兩個(gè)方面。

通過(guò)比較各省“求學(xué)圓夢(mèng)行動(dòng)”發(fā)現(xiàn)，除了廣東省有明確的資助標(biāo)準(zhǔn)以外，其余各省均沒(méi)有明確標(biāo)注資助金額，在其2016年方案中，每人補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為1000元，報(bào)讀廣東省與國(guó)家開(kāi)放大學(xué)合作的“助力計(jì)劃”班的再補(bǔ)助500元及移動(dòng)學(xué)習(xí)平板電腦1臺(tái)；省內(nèi)緊缺工種獲取國(guó)家職業(yè)資格證書(shū)提供300-500元不等的交通誤工補(bǔ)貼；省級(jí)職工教育培訓(xùn)示范點(diǎn)補(bǔ)助2萬(wàn)元；公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)25萬(wàn)元。可見(jiàn)，廣東省的資助額度大且資助對(duì)象多樣化。除廣東省以外，其余各省均沒(méi)有明確的資助標(biāo)準(zhǔn)。

因?yàn)楦魇∞r(nóng)民工的總?cè)藬?shù)無(wú)法統(tǒng)計(jì)，所以各省政策對(duì)農(nóng)民工“教育機(jī)會(huì)”的支持力度只能從資助人數(shù)中體現(xiàn)出來(lái)。通過(guò)現(xiàn)有政策文本分析發(fā)現(xiàn)，到2020年，上海計(jì)劃資助100萬(wàn)名在崗人員完成學(xué)歷與技能提升，江蘇資助15萬(wàn)人，西藏資助12萬(wàn)人，陜西資助10萬(wàn)人，湖北資助7.5萬(wàn)人，其他省份資助人數(shù)均在1-5萬(wàn)人不等。但是，天津并沒(méi)有設(shè)定資助的總?cè)藬?shù)?？梢?jiàn)，農(nóng)民工輸入和輸出大省在教育機(jī)會(huì)方面的支持力度都比較大。另外，河北省要求開(kāi)放教育與成人教育針對(duì)農(nóng)民工單獨(dú)設(shè)專業(yè)、單獨(dú)錄取、單獨(dú)編班等，以獨(dú)特的方式對(duì)農(nóng)民工的繼續(xù)教育進(jìn)行支持。

（三）助學(xué)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)呈現(xiàn)“東強(qiáng)西弱”的差序結(jié)構(gòu)

農(nóng)民工繼續(xù)教育助學(xué)服務(wù)平臺(tái)既包括基于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)而建構(gòu)的學(xué)習(xí)支持系統(tǒng)，還包括社會(huì)不同力量借助互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)共同支持農(nóng)民工學(xué)習(xí)的機(jī)制，前者是“硬平臺(tái)”，后者是“軟平臺(tái)”。由于地域差異與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，各省“農(nóng)民工求學(xué)圓夢(mèng)”服務(wù)平臺(tái)建設(shè)存在較大的差異性，呈現(xiàn)出“東強(qiáng)西弱”的差序格局。

廣東省是農(nóng)民工“求學(xué)圓夢(mèng)行動(dòng)”的肇始地，不但積累了較為豐富的政策經(jīng)驗(yàn)，還在實(shí)踐中構(gòu)建了比較堅(jiān)實(shí)的助學(xué)服務(wù)平臺(tái)，除了已經(jīng)廣泛使用的“工人在線·藍(lán)領(lǐng)e家”APP手機(jī)客戶端外，還最先建立了集“招生——教學(xué)——宣傳”于一體的求學(xué)圓夢(mèng)公共服務(wù)平臺(tái)——廣東職工教育網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)了與全國(guó)平臺(tái)的對(duì)接，借助于該平臺(tái)提升了“求學(xué)圓夢(mèng)行動(dòng)”的組織效率及資源共享度，這一平臺(tái)還延伸至企業(yè)，大大拓展了服務(wù)對(duì)象的覆蓋面，目前已上線約3000門免費(fèi)公開(kāi)課程，并幫助企業(yè)開(kāi)展各項(xiàng)專題培訓(xùn)工作。更重要的是，該平臺(tái)匯聚了社會(huì)各方面的力量共同參與農(nóng)民工的“求學(xué)圓夢(mèng)行動(dòng)”，各高校、企業(yè)、民營(yíng)資本等都共同參與，該平臺(tái)已經(jīng)成為廣東的“教育淘寶”。另外，江蘇、上海的助學(xué)服務(wù)平臺(tái)都具有服務(wù)、學(xué)習(xí)、融資等功能，推廣使用面較廣。而中西部地區(qū)明顯滯后，如湖北僅僅提出構(gòu)建學(xué)習(xí)服務(wù)平臺(tái)的構(gòu)想，主要功能還只停留在“動(dòng)態(tài)發(fā)布相關(guān)政策信息及項(xiàng)目實(shí)施情況，提供課程資源與教學(xué)服務(wù)，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施業(yè)務(wù)管理和質(zhì)量監(jiān)控”等教學(xué)性支持方面。西藏的信息服務(wù)平臺(tái)停留在“定期發(fā)布農(nóng)牧民工學(xué)歷與能力提升工作信息”的層面。

三、“農(nóng)民工求學(xué)圓夢(mèng)行動(dòng)”的政策優(yōu)化建議

“農(nóng)民工求學(xué)圓夢(mèng)行動(dòng)”是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的大背景下，對(duì)農(nóng)民工繼續(xù)教育的一次重大創(chuàng)新與實(shí)踐，但是，在政策設(shè)計(jì)層面暴露出的諸多不足，需要我們拓展思維局限，對(duì)其進(jìn)一步優(yōu)化。

（一）以“對(duì)接需求、強(qiáng)化措施”為路徑，提升政策的可操作性

“農(nóng)民工求學(xué)圓夢(mèng)行動(dòng)”是針對(duì)特殊群體、特殊目標(biāo)而出臺(tái)的具有國(guó)家戰(zhàn)略意義的教育福利政策，政策效果的顯現(xiàn)主要體現(xiàn)在政策對(duì)農(nóng)民工學(xué)歷與技能提升的影響程度。這就意味著這項(xiàng)政策必須緊扣農(nóng)民工在學(xué)歷與技能提升方面的實(shí)際需求。前文所述，農(nóng)民工學(xué)歷與技能提升方面最為迫切的需求集中在“經(jīng)濟(jì)”、“渠道”與“課程”等三個(gè)方面，從目前來(lái)看，14個(gè)省市的“求學(xué)圓夢(mèng)行動(dòng)”已經(jīng)涉及了培訓(xùn)渠道與培訓(xùn)課程，只有廣東省明確了經(jīng)濟(jì)資助標(biāo)準(zhǔn)，可見(jiàn)，當(dāng)前多數(shù)省市的“求學(xué)圓夢(mèng)行動(dòng)”還沒(méi)有完全對(duì)接農(nóng)民工的實(shí)際需求。因此，未來(lái)的政策需要更加關(guān)注農(nóng)民工的實(shí)際需求，特別是明確和加大對(duì)農(nóng)民工參加學(xué)歷與技能提升的經(jīng)濟(jì)扶持，可以對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行直接補(bǔ)助，也可以通過(guò)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行間接補(bǔ)助；可以對(duì)學(xué)習(xí)過(guò)程中的學(xué)費(fèi)支出與誤工情況進(jìn)行“成本性補(bǔ)償”，也可以根據(jù)畢業(yè)證或結(jié)業(yè)證的取得情況進(jìn)行“獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)償”；可以通過(guò)財(cái)政支付方式進(jìn)行普遍性或均等性資助，也可以發(fā)動(dòng)社會(huì)力量設(shè)立專門的基金進(jìn)行特殊性或選擇性資助。

政策本意的達(dá)成需要有明確有力的措施加以保障。截至2015年底，廣東省已發(fā)放農(nóng)民工學(xué)歷與技能培訓(xùn)補(bǔ)貼3363萬(wàn)元，累計(jì)服務(wù)企業(yè)12060家，職工參與學(xué)歷與職業(yè)技能提升99363人次，目前參加學(xué)歷教育和技能培訓(xùn)的有3萬(wàn)多人[3]；廣東省的政策效果之所以如此明顯，重要原因在于政策實(shí)施的保障措施十分得力，形成了以“送補(bǔ)貼、送教育項(xiàng)目、送服務(wù)”為核心的政策措施體系。而其他省市的方案中存在政策措施不力或者缺失，特別是中西部省份僅僅提出一些原則性的措施，政策目標(biāo)、政策實(shí)施的責(zé)任單位、資金來(lái)源、政策對(duì)象身份認(rèn)定辦法、課程與平臺(tái)的建設(shè)途徑等等都沒(méi)有明確，導(dǎo)致政策的可操作性不強(qiáng)，效果難以顯現(xiàn)。因此，需要進(jìn)一步強(qiáng)化政策措施，保障政策的可操作性，特別是要細(xì)化政策的總體目標(biāo)與階段性目標(biāo)，根據(jù)未來(lái)五年的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)需要明確學(xué)歷教育的專業(yè)與計(jì)劃、非學(xué)歷培訓(xùn)項(xiàng)目與規(guī)模；制定院校、企業(yè)、行業(yè)、協(xié)會(huì)等參與“計(jì)劃”實(shí)施的責(zé)任與規(guī)則；省級(jí)政府應(yīng)該實(shí)行“求學(xué)圓夢(mèng)行動(dòng)”專項(xiàng)資金的財(cái)政預(yù)決算制度；明確以戶籍或?qū)W籍為標(biāo)準(zhǔn)的政策福利對(duì)象篩選機(jī)制；建立課程競(jìng)爭(zhēng)與淘汰機(jī)制，提高課程的實(shí)用性和針對(duì)性等。

（二）以“回歸責(zé)任、統(tǒng)籌發(fā)展”為核心，強(qiáng)化中央與省級(jí)政府的行政權(quán)威

“求學(xué)圓夢(mèng)行動(dòng)”是一項(xiàng)教育福利政策，可以提高農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)收入，消除社會(huì)貧困，促進(jìn)社會(huì)流動(dòng)與社會(huì)和諧，具有重要的社會(huì)調(diào)節(jié)與整合功能。政策的公共性質(zhì)決定了政府在“農(nóng)民工求學(xué)圓夢(mèng)行動(dòng)”中的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

從目前情況來(lái)看，廣東、上海、江蘇等東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、農(nóng)民工輸入比較多的省市在“求學(xué)圓夢(mèng)行動(dòng)”推動(dòng)方面比較積極，措施也比較得力；而中西部的湖南、云南和貴州等農(nóng)民工輸出大省表現(xiàn)得不太積極，甚至還有一些省份尚未出臺(tái)“實(shí)施方案”。造成政策推動(dòng)“東邊熱、西邊冷”現(xiàn)象的原因是多方面的，但是，中央和省級(jí)政府在政策中的行政權(quán)威不足是主要原因?！扒髮W(xué)圓夢(mèng)行動(dòng)”的實(shí)施需要“事權(quán)”和“財(cái)權(quán)”的統(tǒng)一，這就牽涉到教育、財(cái)政、民政、工會(huì)等多部門的聯(lián)動(dòng)，然而，該政策在國(guó)家和地方層面的實(shí)施主要由教育和工會(huì)兩大系統(tǒng)主導(dǎo)，導(dǎo)致“財(cái)權(quán)”和“事權(quán)”的分離。在我國(guó)當(dāng)前的行政管理體制下，教育與工會(huì)系統(tǒng)對(duì)財(cái)政、民政等部門并沒(méi)有行政管理權(quán)力，因此，很多省市在“實(shí)施方案”中對(duì)經(jīng)費(fèi)投入、保障措施的表述含糊其辭。另外，教育部和中華全國(guó)總工會(huì)對(duì)各省“實(shí)施方案”的推進(jìn)也沒(méi)有行政管理權(quán)力，導(dǎo)致省級(jí)地方政府在政策推動(dòng)方面缺少“政治動(dòng)力”。

基于此，需要強(qiáng)化中央和省級(jí)政府在“求學(xué)圓夢(mèng)行動(dòng)”中的行政權(quán)威，而權(quán)力往往源于對(duì)責(zé)任的擔(dān)當(dāng)。當(dāng)前教育部與中華全國(guó)總工會(huì)推出的“求學(xué)圓夢(mèng)行動(dòng)”并沒(méi)有經(jīng)費(fèi)投入、培訓(xùn)人數(shù)、平臺(tái)建設(shè)等方面的目標(biāo)，“倡導(dǎo)性”色彩強(qiáng)于“強(qiáng)制性”色彩。因此，首先，中央政府和省級(jí)政府要承擔(dān)經(jīng)費(fèi)的主要投入責(zé)任，通過(guò)制度確定個(gè)體經(jīng)費(fèi)的資助額度，特別是對(duì)于農(nóng)民工輸出多、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的省份，要通過(guò)“項(xiàng)目撥款”或“中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付”等方式給予支持。其次，需要發(fā)揮我國(guó)集權(quán)式行政管理體制的優(yōu)勢(shì)，讓中央政府成為各省“求學(xué)圓夢(mèng)行動(dòng)”政策的統(tǒng)籌者與推動(dòng)者，針對(duì)農(nóng)民工流動(dòng)性大的特點(diǎn)，建立全國(guó)統(tǒng)一的農(nóng)民工學(xué)歷與技能教育管理平臺(tái)，將全國(guó)符合條件的農(nóng)民工信息納入統(tǒng)一管理，以實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民工繼續(xù)教育的跟蹤管理，可以提升教育的持續(xù)性與效用性；省級(jí)政府要發(fā)揮不同部門的協(xié)調(diào)作用，成立由多部門聯(lián)合的專門的管理機(jī)構(gòu)，推動(dòng)政策的實(shí)施。第三，政府部門需要通過(guò)經(jīng)濟(jì)或政治手段吸納社會(huì)力量參與“求學(xué)圓夢(mèng)行動(dòng)”，如對(duì)捐助多的企業(yè)進(jìn)行稅收優(yōu)惠；通過(guò)民政、教育等部門聯(lián)合發(fā)行“求學(xué)圓夢(mèng)行動(dòng)”專門彩票；可以通過(guò)頒發(fā)榮譽(yù)稱號(hào)等方式鼓勵(lì)個(gè)人和單位參與政策的實(shí)施。

（三）以“制度優(yōu)化，提速增效”為目標(biāo)，建立政策督導(dǎo)與問(wèn)責(zé)機(jī)制

由于“理性人”與“利益人”的本性，在政策實(shí)施過(guò)程中，不同的責(zé)任者都具有趨利避害、逃避責(zé)任的本能。對(duì)于各級(jí)政府或部門來(lái)說(shuō)，“求學(xué)圓夢(mèng)行動(dòng)”屬于一種義務(wù)性的承擔(dān)，他們往往會(huì)被動(dòng)地履行責(zé)任，因此，在政策實(shí)施過(guò)程中需要發(fā)揮行政監(jiān)督作用，保障政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

首先，重構(gòu)政策實(shí)施中的權(quán)力格局，凸顯中央和省級(jí)政府的監(jiān)督力。當(dāng)前主導(dǎo)“求學(xué)圓夢(mèng)計(jì)劃”的教育部門與工會(huì)系統(tǒng)，這兩個(gè)部門的權(quán)力邊界過(guò)窄，無(wú)法對(duì)財(cái)政、稅務(wù)、民政等部門進(jìn)行監(jiān)督和問(wèn)責(zé)，導(dǎo)致各部門協(xié)同能力差，政策執(zhí)行力弱。因此，需要將政策的實(shí)施監(jiān)督主體上升為中央政府與省級(jí)政府，重新分配教育部門、工會(huì)、財(cái)政、民政等部門的“權(quán)”與“責(zé)”，讓不同部門“守土有責(zé)”，同時(shí)，還要讓不同部門“以公共利益為目標(biāo)進(jìn)行合作，相互之間存在權(quán)力依賴性和合作伙伴關(guān)系”[4]，構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)化的政策管理系統(tǒng)。

其次，建構(gòu)責(zé)任明晰、獎(jiǎng)罰分明的問(wèn)責(zé)機(jī)制。盡管我國(guó)現(xiàn)有的一些法律法規(guī)可以為“求學(xué)圓夢(mèng)計(jì)劃”的問(wèn)責(zé)提供一定的依據(jù)。但是，根據(jù)我國(guó)行政管理體制的特點(diǎn)，“行政性問(wèn)責(zé)”比“法律性問(wèn)責(zé)”更加高效。因此，政府需要建立一套責(zé)任明晰、獎(jiǎng)罰分明的問(wèn)責(zé)機(jī)制。在劃分責(zé)任主體之后，要和扶貧工作監(jiān)督機(jī)制一樣建立部門“一把手”責(zé)任制，在階段性考核中不達(dá)標(biāo)的實(shí)行“一票否決”；既要采取“自上而下”的問(wèn)責(zé)方式，還要引進(jìn)“自下而上”的問(wèn)責(zé)方式，鼓勵(lì)政策的利益相關(guān)者、輿論媒體參與到問(wèn)責(zé)過(guò)程之中，通過(guò)“社會(huì)問(wèn)責(zé)”實(shí)現(xiàn)“行政問(wèn)責(zé)”；同時(shí)，要建立明確的問(wèn)責(zé)程序、方式以及懲戒機(jī)制。

第三，建立政策持續(xù)優(yōu)化與改進(jìn)機(jī)制。問(wèn)責(zé)不是政策的最終目的，而是要通過(guò)問(wèn)責(zé)懲戒機(jī)制讓不同部門在政策執(zhí)行過(guò)程中及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策漏洞并及時(shí)改進(jìn)。因此，政府部門要樹(shù)立公共精神，營(yíng)造公正公開(kāi)的政策環(huán)境，讓農(nóng)民工等利益相關(guān)者及時(shí)參與政策實(shí)施，暢通農(nóng)民工利益表達(dá)的渠道，以便及時(shí)了解他們的利益訴求；由于農(nóng)民工“受信息獲取渠道、信息解讀能力的影響，信息獲取無(wú)論在時(shí)間還是質(zhì)量上都處于劣勢(shì)”[5]，屬于“信息弱勢(shì)群體”，因此，要有意識(shí)地對(duì)他們進(jìn)行信息補(bǔ)償，充分利用現(xiàn)代信息傳播技術(shù)，建立多元立體的信息反饋渠道，實(shí)現(xiàn)政策主體與政策對(duì)象之間信息的雙向傳播，避免信息失真、延滯以及信息不對(duì)稱；暢通利益相關(guān)者參與政策過(guò)程的渠道，匯聚各方面的智慧，加強(qiáng)政策修訂的意見(jiàn)征集工作，使“利益相關(guān)者積極參與到政策過(guò)程之中，既相互依存，和諧共生，又協(xié)同創(chuàng)新”[6]，才能使政策不斷得到優(yōu)化和創(chuàng)新。

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[6]游旭群，楊睿娟.高等教育治理中利益相關(guān)者的角色再造[J].重慶高教研究，2015（2）：28-34.

責(zé)任編輯 肖稱萍