農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算績效管理體系研究

彭凱寧+孫萬剛

[摘要]運(yùn)用委托代理理論和激勵(lì)相容理論，分析當(dāng)下農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)存在的項(xiàng)目預(yù)算編制不當(dāng)、違規(guī)支出經(jīng)費(fèi)、經(jīng)費(fèi)監(jiān)管不嚴(yán)等問題，并率先利用多層次模糊綜合評價(jià)法，將定性分析與定量分析相結(jié)合，設(shè)計(jì)一套完整的農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)的科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算績效管理體系。提出將績效評價(jià)運(yùn)用于科研經(jīng)費(fèi)全過程動(dòng)態(tài)預(yù)算管理體系的合理化建議。

[關(guān)鍵詞]科研經(jīng)費(fèi)；預(yù)算績效管理體系；多層次模糊綜合評價(jià)法

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.08.043

1引言

近年來，隨著國家支持農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新發(fā)展的力度不斷擴(kuò)大，農(nóng)業(yè)科研水平有所提升，新方法、新技術(shù)不斷涌現(xiàn)。但是由于農(nóng)業(yè)科研人員對資金使用和管理要求認(rèn)識不足及預(yù)算管理不當(dāng)?shù)葐栴}，導(dǎo)致貪污腐敗、濫用浪費(fèi)科研經(jīng)費(fèi)等現(xiàn)象層出不窮。并且隨著財(cái)政體制改革的不斷深入、新《預(yù)算法》的貫徹實(shí)施，農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)科研經(jīng)費(fèi)來源越來越廣，類型多樣化，以及規(guī)模在不斷擴(kuò)大。我國預(yù)算管理體系起步較晚，重立項(xiàng)、輕績效是目前我國科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理最普遍的問題。同時(shí)，農(nóng)業(yè)機(jī)構(gòu)科研經(jīng)費(fèi)還受到科研實(shí)力、區(qū)域布局、學(xué)科結(jié)構(gòu)等多方面因素的影響。因此，結(jié)合農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)自身特點(diǎn)，建立一套科學(xué)完整的農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)的科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理體系是十分必要的。國內(nèi)不少學(xué)者對高?？蒲薪?jīng)費(fèi)預(yù)算管理都有所研究[1]，但是目前針對農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理的研究較少。本文通過整理相關(guān)文獻(xiàn)，從委托代理理論和激勵(lì)相容理論兩大理論視角出發(fā)，解釋目前農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)存在的問題，并利用多層次模糊綜合評價(jià)法，構(gòu)建一套適用于預(yù)算管理全過程的績效評價(jià)體系。

2文獻(xiàn)綜述

國外開展科研項(xiàng)目的評估工作時(shí)間較早，早在1860年左右，美法德等國就開始嘗試評估政府支持的科研活動(dòng)，包括投入、產(chǎn)出及影響力等方面。并且于1980年左右，歐盟部分國家也相繼實(shí)施績效考評，采用多種指標(biāo)進(jìn)行評價(jià)。Martin和Irvine（1983）最早提出績效考評的四個(gè)維度，分別是科學(xué)維度、教育維度、技術(shù)維度和文化維度。隨著研究的深入，評估指標(biāo)也在不斷擴(kuò)展，Godindore等學(xué)者（2003）從科學(xué)、文化、政策、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、人才等多個(gè)角度，對指標(biāo)體系的建立進(jìn)行探討。

我國最早是在1950年左右開始研究績效評估，但此時(shí)只是簡單的定性評估。隨后在國家政策的大力支持下，人們對科技創(chuàng)新及研發(fā)經(jīng)費(fèi)越來越重視，績效評估體系的建設(shè)也迫在眉睫。袁海霞等學(xué)者（2008）從科研投入和科研產(chǎn)出兩個(gè)角度，建立典型的三級科研績效指標(biāo)體系。顧雪松等人（2010）利用聚類與因子分析相結(jié)合的方法對指標(biāo)進(jìn)行篩選。[2]這些學(xué)者都為今后在各個(gè)領(lǐng)域研究科研績效管理打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。如朱云學(xué)者（2010）指出，高?？蒲薪?jīng)費(fèi)的使用過程中存在大量問題，內(nèi)控制度設(shè)計(jì)不合理，管理意識薄弱，應(yīng)該加強(qiáng)對預(yù)算的管理。宋歆煒（2010）則針對科研院所科研人員的激勵(lì)制度進(jìn)行調(diào)查問卷，實(shí)證研究影響科研人員工作績效的激勵(lì)因素。

自2014年8月公布的《預(yù)算法》提出了績效預(yù)算的思想，從法律層面上支持預(yù)算管理、預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算執(zhí)行等方面，關(guān)于預(yù)算績效的研究也逐漸多了起來。任紅艷（2014）學(xué)者基于績效預(yù)算的角度，提出自己關(guān)于規(guī)范農(nóng)業(yè)科研院所科研經(jīng)費(fèi)的思考。[3]張鈺等學(xué)者（2016）人則針對基礎(chǔ)科研項(xiàng)目的預(yù)算績效評價(jià)進(jìn)行案例研究。[4]但是目前我國對農(nóng)科院績效評估的研究仍然較少，將績效評估應(yīng)用于預(yù)算全過程的只是定性分析，并沒有進(jìn)行指標(biāo)體系構(gòu)建。本文綜合國內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)，率先構(gòu)建較為完整，且符合農(nóng)科院特點(diǎn)的預(yù)算績效管理體系。

3理論模型與研究方法

3.1委托代理理論

在20世紀(jì)30年代，因發(fā)現(xiàn)企業(yè)所有者兼經(jīng)營者的做法存在很大弊端，于是美國伯利和米恩斯學(xué)者提出委托代理理論。委托代理理論是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)契約理論的主要內(nèi)容之一，其基礎(chǔ)是非對稱信息博弈論，即筆者常說的信息不對稱性。在委托代理理論中，委托人作為授權(quán)者，指定雇用代理人也就是被授權(quán)者為其服務(wù)，授予其一定權(quán)力，并根據(jù)代理人提供的服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量對其支付相應(yīng)的報(bào)酬。但是由于雙方都在追求自身的效用最大化和信息不對稱情況的存在，委托人并不能觀測到代理人的行為，雙方會(huì)存在利益沖突。在我國農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)的預(yù)算管理中，就存在這樣的委托代理關(guān)系。首先是科研經(jīng)費(fèi)的預(yù)算編制方面，政府是委托人，農(nóng)業(yè)科學(xué)院所是代理人，由于委托代理關(guān)系的信息不對稱性，農(nóng)科院可能隱藏一定的信息，夸大或虛報(bào)預(yù)算額度，以獲取更多的科研經(jīng)費(fèi)，使實(shí)際需要支出的金額與預(yù)算編制的金額并不相符，可能會(huì)造成浪費(fèi)。其次是預(yù)算執(zhí)行及監(jiān)管方面，在這里，具體進(jìn)行科研活動(dòng)的是科研人員，可以看作代理人，而農(nóng)科院執(zhí)行預(yù)算監(jiān)管和控制的管理部門和財(cái)務(wù)部門，可以視為委托人?？蒲腥藛T為了獲取自身利益最大化，能得到更多的收入和休息時(shí)間，可能并不會(huì)認(rèn)真對待科研，而是應(yīng)付了事，企圖蒙混過關(guān)。同時(shí)，基于信息不對稱性，管理部門和財(cái)務(wù)部門可能不會(huì)掌握科研進(jìn)度及經(jīng)費(fèi)使用情況的一手資料，甚至基于追求自身效用，而對一些貪污腐敗、浪費(fèi)經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象視而不見，從而導(dǎo)致管理不恰當(dāng)，監(jiān)督不到位，控制不及時(shí)。不僅使科研成果的質(zhì)量降低，違背了政府鼓勵(lì)科學(xué)創(chuàng)新的本質(zhì)意圖，而且還降低了預(yù)算管理的職能，使預(yù)算流于形式。[5]

3.2激勵(lì)相容理論

經(jīng)過長時(shí)間論證，學(xué)者們認(rèn)為，在市場經(jīng)濟(jì)中，每個(gè)理性經(jīng)濟(jì)人的個(gè)人行為都會(huì)受利益的驅(qū)使。但是如果能有一種制度安排，使個(gè)人追求個(gè)人利益的行為，正好與企業(yè)實(shí)現(xiàn)集體價(jià)值最大化的目標(biāo)相契合，也就是說，個(gè)人利益與集體利益相一致。這一制度安排，就是哈維茲創(chuàng)立的機(jī)制設(shè)計(jì)理論中的“激勵(lì)相容理論”。在現(xiàn)實(shí)生活中，許多企業(yè)單位包括本文所討論的農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)都存在激勵(lì)不相容問題，即缺失激勵(lì)機(jī)制。對科研人員的考核根據(jù)資歷、學(xué)歷、職稱來確定的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，并且經(jīng)常能聽見“論資排輩”等說法。在這種情況下，科研人員只會(huì)片面地追求高學(xué)歷、高職稱，而忽視科研成果的重要性。同時(shí)長時(shí)間的勞動(dòng)貢獻(xiàn)與勞動(dòng)報(bào)酬不對等，會(huì)導(dǎo)致科研人員過于看重個(gè)人得失，或多或少產(chǎn)生心理不平衡，然后消極怠工或是不作為，最終使得科研效率低下。[6]

通過上述委托代理理論和激勵(lì)相容理論對農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)中存在的項(xiàng)目預(yù)算編制不當(dāng)、違規(guī)支出經(jīng)費(fèi)、經(jīng)費(fèi)監(jiān)管不嚴(yán)等問題的分析，得出解決問題的途徑主要是下面幾條：一是要減少地方政府、農(nóng)科院相關(guān)部門、科研人員之間的信息不對稱。從農(nóng)科院的角度來看，需要樹立科研人員誠信的價(jià)值觀，讓科研人員充分認(rèn)識到違規(guī)使用科研經(jīng)費(fèi)的后果及危害。同時(shí)在農(nóng)科院內(nèi)部，通過建立一套快速公開傳遞信息的信息體系，從而使農(nóng)科院各個(gè)部門及科研人員能夠共享關(guān)于科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制、執(zhí)行、控制等所有相關(guān)信息，提高資金使用效率。二是要設(shè)計(jì)合理的激勵(lì)機(jī)制及手段，要將科研人員的勞動(dòng)貢獻(xiàn)與報(bào)酬直接掛鉤，在做科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算時(shí)，可以將一部分經(jīng)費(fèi)用于科研人員激勵(lì)，根據(jù)科研成果質(zhì)量高低實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)。解決個(gè)人利益和集體利益之間的矛盾沖突，淡化資歷、學(xué)歷、職稱等對收入的影響，為科研人員提供良好的發(fā)展空間，最終實(shí)現(xiàn)“雙贏”。

3.3研究方法

本文采取的研究方法是多層次模糊綜合評價(jià)法，先將影響評價(jià)對象的各因素按屬性分類，不同類別的因素分屬不同層次。再對較低層次的各因素進(jìn)行單級模糊綜合評判。然后在單級模糊綜合評判的基礎(chǔ)上再進(jìn)行上一層次各個(gè)因素的綜合評判，依次得到二級、三級等多級模糊綜合評判。

4實(shí)證研究

4.1農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算績效管理體系構(gòu)建

4.1.1指標(biāo)體系的確定

本文通過梳理國內(nèi)外研究農(nóng)科院科研經(jīng)費(fèi)績效評估體系和預(yù)算管理系統(tǒng)構(gòu)建的相關(guān)文獻(xiàn)[7]，認(rèn)為應(yīng)把績效評估應(yīng)用到預(yù)算管理的全過程，即至少應(yīng)包括以下三個(gè)部分：科研經(jīng)費(fèi)的投入（經(jīng)費(fèi)投入A1）、科研經(jīng)費(fèi)的使用（經(jīng)費(fèi)管理A2）、科研結(jié)果評價(jià)（科研產(chǎn)出與效益A3）。本文結(jié)合文獻(xiàn)法和實(shí)地訪談法，在聽取相關(guān)專家意見后，依據(jù)指標(biāo)的選取原則確定了農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算績效管理體系的三級指標(biāo)體系，包括三個(gè)一級指標(biāo)，所對應(yīng)的七個(gè)二級指標(biāo)和二十個(gè)三級指標(biāo)。

4.1.2指標(biāo)權(quán)重的確定

本文通過征詢高校及農(nóng)業(yè)科研院所的15位專家，對預(yù)算績效管理指標(biāo)體系進(jìn)行打分，同時(shí)借助AHP層次分析軟件，通過層次分析法構(gòu)造判斷矩陣，分層次確定矩陣?yán)锔鱾€(gè)指標(biāo)因素的權(quán)重，并進(jìn)行一致性檢驗(yàn)。最終進(jìn)行層次總排序，進(jìn)行層次總排序一致性檢驗(yàn)，得出CI=0.009，RI=0.532，CR=0.017，CR<0.10，層次總排序一致性檢驗(yàn)通過。

綜合以上內(nèi)容，所得的具體指標(biāo)體系和指標(biāo)權(quán)重如下表所示。

5結(jié)論與建議

本文采用多層次模糊綜合評價(jià)法，構(gòu)建了一套適用于農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)的科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算績效管理體系，簡單易行，實(shí)用性強(qiáng)。從科研經(jīng)費(fèi)的投入、使用、成果三個(gè)角度出發(fā)，將績效評價(jià)運(yùn)用到預(yù)算管理的全過程，對今后科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算績效管理在農(nóng)科院的推廣提供借鑒意義。并以某農(nóng)科院的科研項(xiàng)目為例，進(jìn)行實(shí)證分析，雖然最終得出的預(yù)算績效管理評價(jià)等級為良好，但還是發(fā)現(xiàn)目前我國的農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)在預(yù)算管理方面存在著不少漏洞。據(jù)此本文提出以下建議。

5.1做好預(yù)算績效理念培訓(xùn)工作

目前在基層農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)中，科研經(jīng)費(fèi)的管理大多數(shù)還是采用傳統(tǒng)預(yù)算，對預(yù)算績效的應(yīng)用仍是摸著石頭過河的階段。因此，應(yīng)大力做好預(yù)算績效理念的宣傳，多次開展關(guān)于預(yù)算管理專題培訓(xùn)會(huì)，增強(qiáng)科研人員誠實(shí)守信的職業(yè)道德素養(yǎng)，加強(qiáng)科研人員對預(yù)算績效管理評價(jià)體系的認(rèn)識。

5.2大力加強(qiáng)預(yù)算績效管理工作

5.2.1提升預(yù)算編制質(zhì)量

在進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格遵守國家相關(guān)政策法規(guī)，不能存在僥幸逃避心理，產(chǎn)生預(yù)算松弛。同時(shí)，科研經(jīng)費(fèi)應(yīng)按需合理分配到各個(gè)階段，進(jìn)行分階段編制預(yù)算。由于科研項(xiàng)目周期一般較長，一次性的預(yù)算編制往往不貼合實(shí)際，所以持續(xù)動(dòng)態(tài)地進(jìn)行預(yù)算編制，可以使科研經(jīng)費(fèi)與每個(gè)階段的科研目標(biāo)更加契合。并且，可以令財(cái)務(wù)部門加入預(yù)算編制工作中，讓預(yù)算編制更加合規(guī)，提升預(yù)算編制質(zhì)量。

5.2.2做好預(yù)算執(zhí)行工作

在科研經(jīng)費(fèi)的使用過程中，首先應(yīng)關(guān)注重點(diǎn)支出，如勞務(wù)費(fèi)、儀器設(shè)備等，對這些重要且金額較大的經(jīng)費(fèi)支出應(yīng)該謹(jǐn)慎處理；其次可以建立信息公開機(jī)制，及時(shí)公布科研經(jīng)費(fèi)的使用情況，在接受大眾輿論監(jiān)督的同時(shí)，提升科研人員工作效率和工作質(zhì)量；最后不能忽視結(jié)題的重要性，不能做“半吊子工程”，可以設(shè)立獎(jiǎng)懲機(jī)制，對提前結(jié)題的科研項(xiàng)目進(jìn)行激勵(lì)，對未按要求完成的科研項(xiàng)目根據(jù)情況進(jìn)行項(xiàng)目延期或是采取相應(yīng)的懲罰措施。

5.2.3加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)管控制

加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)管控制是目前預(yù)算管理中最為重要的一點(diǎn)，農(nóng)科院可以模仿企業(yè)設(shè)置內(nèi)控審計(jì)，對科研經(jīng)費(fèi)的預(yù)算編制、專項(xiàng)資金的使用等各個(gè)方面進(jìn)行全方位細(xì)致的審計(jì)。同時(shí)可以建立風(fēng)險(xiǎn)管理體系，進(jìn)行科研項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)，做到“防患于未然”。并且利用預(yù)算績效管理體系，加強(qiáng)農(nóng)科院管理制度的建設(shè)，也能對科研經(jīng)費(fèi)科學(xué)有效地使用起到促進(jìn)作用。

5.2.4注重科研成果產(chǎn)出效益

農(nóng)科院應(yīng)加強(qiáng)科研成果的績效評價(jià)，不能單單只依靠論文專著發(fā)表數(shù)或是專利數(shù)量，應(yīng)更加注重科研成果的質(zhì)量，如科研成果的獲獎(jiǎng)情況，論文被同行引用的次數(shù)，專利技術(shù)的轉(zhuǎn)化即實(shí)際應(yīng)用的情況等。

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