湖南省財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究

陳楚楚+黃建美

摘 要：全面深化改革和財(cái)稅體制改革不斷深化的背景下，湖南省該如何優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，推動(dòng)地區(qū)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力順利轉(zhuǎn)換，是“十三五”時(shí)期全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)必須面對(duì)的重要議題。通過分析湖南省財(cái)政支出結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，梳理出湖南省財(cái)政支出結(jié)構(gòu)存在的問題，提出在供給側(cè)改革背景下優(yōu)化湖南省財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的政策建議。

關(guān)鍵詞：財(cái)政支出結(jié)構(gòu)；供給側(cè)改革；優(yōu)化建議

中圖分類號(hào)：F2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2017.03.012

財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，是實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置、收入公平分配、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長及社會(huì)和諧發(fā)展的主要保障。“十二五”時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，結(jié)構(gòu)性問題成為主要矛盾，突出表現(xiàn)在供給側(cè)。在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，財(cái)政收支矛盾突出的背景下，隱含在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政改革中一些更深層次的矛盾與制約因素日益顯現(xiàn)。2015年湖南省一般公共預(yù)算支出達(dá)到5684.5億元，比上年同期增加667.12億，增長13.3%，是2010年的2.1倍。湖南省財(cái)政支出結(jié)構(gòu)問題日漸突顯，財(cái)政收入增長放緩，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的分配與調(diào)整定將影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。因此，在財(cái)稅體制改革不斷深化的背景下，湖南省該如何優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，推動(dòng)地區(qū)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力順利轉(zhuǎn)換，是“十三五”時(shí)期全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)必須面對(duì)的重要議題。

1 財(cái)政支出結(jié)構(gòu)理論闡述

地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)是指地方政府在分配財(cái)政資金過程中，各項(xiàng)財(cái)政支出的構(gòu)成關(guān)系。地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)研究是以各項(xiàng)財(cái)政支出構(gòu)成關(guān)系為研究對(duì)象，具體來說就是各項(xiàng)財(cái)政支出占何種地位、起什么作用，以及如何調(diào)整它們之間的關(guān)系。

財(cái)政支出的分類是指按照一定的標(biāo)準(zhǔn)，將財(cái)政支出進(jìn)行劃分和歸類，使人們?nèi)鏈?zhǔn)確地把握財(cái)政支出的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和特點(diǎn)。我國于2007年參照國際經(jīng)驗(yàn)的原則對(duì)《政府收支分類科目》進(jìn)行了全面改革，將政府支出按功能和經(jīng)濟(jì)進(jìn)行分類。其中，支出功能體系設(shè)置類、款、項(xiàng)三級(jí)科目，經(jīng)調(diào)整的《政府收支分類科目（2016）》支出功能分類中類級(jí)科目現(xiàn)行規(guī)定有33項(xiàng)，包括一般公共服務(wù)支出、外交支出、國防支出、公共安全支出、教育支出、科學(xué)技術(shù)支出、文化體育與傳媒支出、社會(huì)保障和就業(yè)支出、醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育支出、節(jié)能環(huán)保支出、城鄉(xiāng)社區(qū)支出、農(nóng)林水支出、交通運(yùn)輸支出、資源勘探信息等支出、商業(yè)服務(wù)業(yè)等支出、金融支出、援助其他地區(qū)支出、國土海洋氣象等支出、住房保障支出、糧油物資儲(chǔ)備支出、預(yù)備費(fèi)、其他支出等等。

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，主動(dòng)適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，主動(dòng)引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重大戰(zhàn)略性創(chuàng)新舉措。從短期來看，要抓好以“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板”為核心的五大戰(zhàn)術(shù)任務(wù)；從長期來看，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式為目標(biāo)，特別是要轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，落實(shí)“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的五大發(fā)展理念。因此，在供給側(cè)改革背景下地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，必須符合供給側(cè)改革的目標(biāo)。

2 湖南省財(cái)政支出結(jié)構(gòu)分析

湖南處于東部沿海地區(qū)和中西部地區(qū)的過渡帶、長江開放經(jīng)濟(jì)帶和沿海開放經(jīng)濟(jì)帶的結(jié)合部，具有承東啟西、連南接北的樞紐地位。2015年，湖南省地區(qū)生產(chǎn)總值29047.2億元，比上年增長8.6%。按常住人口計(jì)算，人均地區(qū)生產(chǎn)總值42968元，增長7.9%。全年財(cái)政收入4008.1億元，比上年增長10.2%，財(cái)政支出達(dá)到5684.5億元，比上年增長13.3%。

首先，從絕對(duì)規(guī)模來看，湖南省財(cái)政支出總量快速增大。2004年到2015年，地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）從5641.94億元增加到29047.2億元，凈增加23405.26億元，增長5.15倍，年均增長率為16.06%；財(cái)政收入從612.42億元增加到4008.1億元，凈增加3395.68億元，增長1.18倍，年均增長18.62%；財(cái)政支出從719.54億元增加到5684.5億元，凈增加4964.96億元，增長7.9倍數(shù)，年均增長20.67%。

其次，從相對(duì)規(guī)模來看，湖南省財(cái)政收支占地區(qū)生產(chǎn)總值比重呈平穩(wěn)上升。財(cái)政支出占GDP的比重是衡量財(cái)政活動(dòng)規(guī)模的重要指標(biāo)，表示財(cái)政對(duì)GDP的實(shí)際使用和支配規(guī)模，體現(xiàn)財(cái)政對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的調(diào)控能力。2004年至2015年隨著湖南省經(jīng)濟(jì)的日益發(fā)展，財(cái)政收入占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重從10.85%上升到13.8%，上升了2.95個(gè)百分點(diǎn)；財(cái)政支出占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重從19.57%上升到12.75%，上升了6.82個(gè)百分點(diǎn)。湖南省財(cái)政支出占地區(qū)生產(chǎn)總值比重高于財(cái)政收入占比，同時(shí)占比差逐漸加大。正好印證了著名的“瓦格納法則”，隨著人均收入的提高，財(cái)政支出占GDP的比重也相應(yīng)提高。

再者，湖南省財(cái)政收支增幅與地區(qū)生產(chǎn)總值增幅變動(dòng)趨于一致。2009年湖南省地區(qū)生產(chǎn)總值與財(cái)政收支增幅變動(dòng)達(dá)到最高值，2014年三項(xiàng)增幅均到低谷，說明湖南省財(cái)政收支增長速度與地區(qū)生產(chǎn)總值增長速度呈同向變化，湖南省財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的調(diào)節(jié)能力不足，并沒有發(fā)揮財(cái)政抑制經(jīng)濟(jì)過熱，防止經(jīng)濟(jì)過冷的作用。

最后，財(cái)政自給率反映地方財(cái)政收支缺口，近十年湖南省財(cái)政自給率平穩(wěn)小于1，湖南省財(cái)政支出總量一直大于收入總量，收支差額從107.12億元擴(kuò)大到1676.4億元，財(cái)政赤字在逐年增大。此外，湖南省財(cái)政增長彈性系數(shù)波動(dòng)較大，而財(cái)政支出彈性代表財(cái)政支出變化率對(duì)地區(qū)生產(chǎn)總值變化率反應(yīng)的敏感程度。從近十年湖南省財(cái)政支出彈性大多數(shù)年份大于1，說明湖南省財(cái)政支出增速快于地區(qū)生產(chǎn)總值增速。

2.1 一般公共服務(wù)支出比重變動(dòng)趨勢分析

2006年湖南省一般公共服務(wù)支出為214.19億元，2014年為627.24億元，增加了413.05億元，增長2.92倍，其中2011年增加99.54億元，增長率為27.11%為9年來增幅最大，但其占當(dāng)年財(cái)政支出比重為13.26%。2008年受全球金融危機(jī)影響，一般公共服務(wù)支出增長率跌落谷底，隨后逐年上升但2010年以后持續(xù)下降，尤其2014年出現(xiàn)負(fù)增長，主要黨、中央自2013年后推行“厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)”條例和“八項(xiàng)規(guī)定”的落實(shí)，湖南省結(jié)合實(shí)際出臺(tái)了相應(yīng)落實(shí)政策，壓縮和控制行政支出，加強(qiáng)公務(wù)用車、會(huì)議費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)等管理，嚴(yán)格控制人員經(jīng)費(fèi)支出等等。這說明一般公共服務(wù)支出具有很強(qiáng)的政策敏感性，受政策因素影響變化。而一般公共服務(wù)支出占財(cái)政支出比重基本保持在13%，占GDP的比重為2.4%。

2.2 教科文支出比重變動(dòng)趨勢分析

2006至2014年湖南省教科文支出從193.24億元增加到1047.19億元，凈增加853.95億元，增長5.42倍，其中2012年教科文支出增加了282.6億元，增長45.02%，主要是教育支出增加266.75億元，其中普通教育增加188.15億元，職業(yè)教育增加78.6億元。湖南省財(cái)政大力支持高校超額完成化債任務(wù)，新建困難幼兒入園補(bǔ)助制度，新設(shè)研究生國家獎(jiǎng)學(xué)金，實(shí)現(xiàn)資助制度從學(xué)前教育到研究生教育的全覆蓋。湖南省財(cái)政教科文支出總體呈逐年增加態(tài)勢，教科文支出占財(cái)政支出比重基本保持在20%，但其占GDP的比重僅為3.3%上下，略低。

2.3 社會(huì)保障和就業(yè)支出比重變動(dòng)趨勢分析

2006至2014年湖南省社會(huì)保障和就業(yè)支出從189.38億元增加到661.97億元，凈增加472.59億元，增長3.5倍，從上表看湖南省社會(huì)保障和就業(yè)支出增長在2009年、2012年、2014年出現(xiàn)波動(dòng)，占財(cái)政支出比重保持在14%左右，占GDP比重也浮動(dòng)不大。主要是社會(huì)保障和就業(yè)支出起步晚，財(cái)政狀況好的年度就大步走，稍差時(shí)只能小步邁。

2.4 醫(yī)療衛(wèi)生支出比重變動(dòng)趨勢分析

2006至2014年湖南省醫(yī)療衛(wèi)生支出從36.3億元增加到422.4億元，凈增加386.1億元，增長11.64倍，增幅波動(dòng)明顯，歷史欠賬多，占財(cái)政支出和GDP的比重逐年增加。

3 湖南省財(cái)政支出結(jié)構(gòu)存在的問題

過去的5年，湖南省財(cái)政收入由2010年的1878.7億元增加到4008.1億元，年均增長16.4%；支出由2010年的2702.5億元增加到5684.5億元，年均增長16%，在財(cái)政實(shí)力不斷壯大的同時(shí)，也面臨一些突出問題和挑戰(zhàn)，譬如：財(cái)政收入囿于財(cái)源結(jié)構(gòu)和質(zhì)量，增速放緩，與支出剛性持續(xù)攀升的矛盾日益突出，支出結(jié)構(gòu)僵化、資金使用效益不高的問題仍然比較突出，支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的任務(wù)很重等等。

3.1 湖南省財(cái)政自給率低，經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力弱

湖南省年均財(cái)政自給率為0.71，財(cái)政近十年都收不抵支，2015年收支差額高達(dá)1676.4億元，累積債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)趨高，財(cái)政可持續(xù)性發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。今后一個(gè)時(shí)期湖南省財(cái)政收入保持個(gè)位數(shù)中低速增長將明朗化、常態(tài)化，個(gè)別地方甚至可能出現(xiàn)增長停滯或負(fù)增長。財(cái)政支出壓力加大，收支矛盾呈加劇趨勢。同時(shí)湖南省財(cái)政支出的彈性系數(shù)處于較高水平。收支增長速度與地區(qū)生產(chǎn)總值增長速度呈同向變化，說明湖南省財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的調(diào)節(jié)能力不足，并沒有發(fā)揮財(cái)政抑制經(jīng)濟(jì)過熱，防止經(jīng)濟(jì)過冷的作用。

3.2 行政管理類支出比重偏高

行政管理類支出是政府自身的消費(fèi)，屬于純消耗性支出，它占用和消耗了可用于市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的資源，政府為保持正常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)支出是必要的，但它必須是適度的和節(jié)儉的。湖南省行政管理類支出規(guī)模較大，占財(cái)政支出的比重逐年下降，但其總體仍保持在較高水平，行政管理類支出增長率隨GDP增長率和財(cái)政支出增長而增長。

3.3 教科文衛(wèi)類支出比重略低

雖然湖南省財(cái)政教育支出總量逐年提高，但其占GDP比重和財(cái)政支出比重都有所下降，2013年僅增長0.23%，2014年增長不足3%，可以說是后勁不足。在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2012）》提出，2012年國家的財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例要達(dá)到4%。湖南省在教育支出占GDP比重最高的年份2012年，湖南省教育支出占GDP的比重也只有3.65%，對(duì)于國家實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的目標(biāo)并沒有做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)，相對(duì)于湖南省教育事業(yè)的發(fā)展做出的貢獻(xiàn)也較小。

3.4 醫(yī)療衛(wèi)生支出投入不足

湖南省對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生支出逐年增加，2009年醫(yī)療衛(wèi)生支出為159.2億元，占財(cái)政支出的比重為7.2%，2014年醫(yī)療衛(wèi)生支出為422.4億元，占財(cái)政支出的比重為8.42%。雖然財(cái)政對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生投入總額每年都有所增加，占財(cái)政支出的比重也不斷提高，但總體上仍然存在投入不足的問題。大多數(shù)國家的政府財(cái)政衛(wèi)生支出，特別是發(fā)達(dá)國家和東歐國家一般都占到財(cái)政支出的10%以上，相比之下湖南省醫(yī)療衛(wèi)生投入十分不夠。

3.5 社會(huì)保障類支出缺口大

湖南省2014年的社會(huì)保障支出為870.1億元，比2009年的328.26億元，增加了541.84億元，前者是后者的2倍多。2009年到2014年社會(huì)保障類支出的比重也從14.85%增長到17.34%。但人口老齡化加速，加上制度設(shè)計(jì)缺陷，社?；鹗罩笨诓粩鄶U(kuò)大，基金運(yùn)轉(zhuǎn)高度依賴財(cái)政補(bǔ)助和歷年滾動(dòng)結(jié)余，不可持續(xù)。以企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金為例，2015年，湖南省145個(gè)統(tǒng)籌地區(qū)中有106個(gè)出現(xiàn)收不抵支，收支缺口達(dá)213億。

4 供給側(cè)改革背景下湖南省財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化建議

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式為主要目標(biāo)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，湖南省財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化必須以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、開放、共享”理念加快建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政。

4.1 以創(chuàng)新理念建立現(xiàn)代財(cái)政制度

供給側(cè)改革背景下，優(yōu)先保障重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)資金需求的同時(shí)，厲行節(jié)約，勤儉辦一切事業(yè)。嚴(yán)控行政支出，“三公”經(jīng)費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、差旅費(fèi)、辦公設(shè)備購置費(fèi)等一般性支出預(yù)算負(fù)增長。強(qiáng)化國庫支付管理，穩(wěn)妥推進(jìn)國庫集中支付電子化管理改革。加強(qiáng)政府采購制度建設(shè)，完善公開招標(biāo)政策，啟動(dòng)電子化采購。完善行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理制度，深入推進(jìn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合工作。通過一系列財(cái)政制度改革，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政資金效益。

4.2 以協(xié)調(diào)理念落實(shí)就業(yè)與社會(huì)保障政策

以?；?、守底線為目標(biāo)，合理確定社會(huì)保障項(xiàng)目和水平，實(shí)事求是、量力而行，協(xié)調(diào)處理基金收入和支出，財(cái)政補(bǔ)助和個(gè)人繳費(fèi)的關(guān)系，堅(jiān)持精算均衡，強(qiáng)化激勵(lì)約束，完善統(tǒng)籌機(jī)制，建立更加公平更加可持續(xù)的社會(huì)保障制度。實(shí)施全民參保計(jì)劃，基本實(shí)現(xiàn)法定人員全覆蓋。加速推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，認(rèn)真做好機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革和工資調(diào)整工作，創(chuàng)新養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征管機(jī)制，構(gòu)建多層次全覆蓋的養(yǎng)老服務(wù)體系。

4.3 以開放理念促進(jìn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革

大力支持醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展，推動(dòng)建立合理、穩(wěn)定、可持續(xù)的籌資機(jī)制，逐步提高整體籌資標(biāo)準(zhǔn)和個(gè)人繳費(fèi)比重。理順補(bǔ)償機(jī)制，逐步降低藥品價(jià)格。進(jìn)一步提高醫(yī)保和基本公共衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，支持全面實(shí)施縣級(jí)公立醫(yī)院改革，推開城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)。支持重大公共衛(wèi)生項(xiàng)目建設(shè)，注重衛(wèi)生人才培養(yǎng)，提高醫(yī)療衛(wèi)生軟硬件水平。加大食品藥品安全監(jiān)管投入力度，研究建立監(jiān)管經(jīng)費(fèi)保障長效機(jī)制。

4.4 把共享理念融入教育投入

堅(jiān)持教育全面發(fā)展方針，加大學(xué)前教育投入，注重公辦民辦并舉，多渠道擴(kuò)充學(xué)前教育資源。落實(shí)義務(wù)教育和高中教育各項(xiàng)扶持政策，進(jìn)一步提高農(nóng)村普通中小學(xué)、特教學(xué)校生均公用經(jīng)費(fèi)以及城區(qū)學(xué)校免學(xué)雜費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件。實(shí)施運(yùn)行保障、條件改善、擴(kuò)容改造和義務(wù)教育合格學(xué)校建設(shè)等重點(diǎn)工程，支持城區(qū)學(xué)校擴(kuò)容改造，解決城市義務(wù)教育“大班額”問題。完善高等教育財(cái)政支持方式，加強(qiáng)高校生均撥款和高教專項(xiàng)資金使用管理，突出提升教學(xué)質(zhì)量和創(chuàng)新能力完善職業(yè)院校生均撥款制度，探索建立與辦學(xué)規(guī)模和培養(yǎng)要求相適應(yīng)的財(cái)政投入機(jī)制，推動(dòng)職業(yè)院校加快對(duì)接市場，實(shí)現(xiàn)了資助制度在各個(gè)教育階段的全覆蓋。

參考文獻(xiàn)

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