基層財政支出績效監(jiān)督體系建設初探

●李小嬌

基層財政支出績效監(jiān)督體系建設初探

●李小嬌

績效監(jiān)督是績效預算管理的重要組成部分，績效監(jiān)督將財政支出的績效監(jiān)督與評價融入日常財政監(jiān)督工作之中，建立起以績效評價結果為問題導向的績效預算監(jiān)督體系，是基層財政監(jiān)督工作的職能重構。基層績效預算管理模式的順利實施，需要建立涵蓋基層財政績效預算管理全過程的橫向監(jiān)督體系，和上下聯(lián)動、各項財政資金監(jiān)督全覆蓋的縱向財政績效監(jiān)督體系。

基層財政支出績效監(jiān)督

績效預算管理是當下基層預算管理模式改革的重要價值取向。績效預算管理模式的運行和完善離不開績效監(jiān)督體系建設。在績效預算管理模式下，績效監(jiān)督是其重要的組成部分，并且貫穿于績效預算編制、績效預算執(zhí)行、績效預算評價和績效評價結果應用的始終?；鶎迂斦捎跈C構編制的限制，專職財政監(jiān)督人員配備普遍相對不足。傳統(tǒng)的合規(guī)性財政監(jiān)督在范圍上又往往與審計監(jiān)督重疊，造成重復檢查、審計和社會資源浪費?？冃ьA算的實施，將財政支出的績效監(jiān)督與評價融入日常財政監(jiān)督工作之中，建立起以績效評價結果為問題導向的績效預算監(jiān)督體系，不僅可以使基層的財政監(jiān)督找到新的工作著力點，而且在職能上也契合績效預算管理改革的目標要求。

基層績效預算管理模式的順利實施，在績效監(jiān)督體系建設方面，要建立基層單位績效自評、基層財政績效評價和財政支出預算編制管理部門審核評價的縱向監(jiān)督體系，以及涵蓋基層財政績效預算編制、執(zhí)行、評價及評價結果應用管理全過程的橫向監(jiān)督體系。

一、建立涵蓋基層財政績效預算管理全過程的橫向監(jiān)督體系

基層財政橫向績效監(jiān)督體系建設就是要對績效預算管理全過程進行監(jiān)督。包括監(jiān)督績效預算編制、對績效預算執(zhí)行進行監(jiān)控、對預算執(zhí)行結果進行績效評價以及監(jiān)督評價結果應用的整個閉環(huán)管理系統(tǒng)。橫向績效監(jiān)督體系必須以績效預算目標實現(xiàn)為導向，及時發(fā)現(xiàn)、糾正績效預算管理中存在的問題，并深入分析原因。既要監(jiān)督財政支出績效目標設置的合理性、可行性和科學性，又要對預算執(zhí)行及結果獨立進行多角度的績效分析和客觀評價，及時叫?；蚣m正偏離績效目標的預算資金支出，為不斷完善績效預算管理水平診疾治病、出謀劃策、保駕護航。

（一）加強績效預算編制環(huán)節(jié)的監(jiān)督

一是監(jiān)督預算的績效目標是否精確明晰，杜絕將沒有明確績效目標的財政支出列入預算；二是科學評價預算績效目標的預期實現(xiàn)程度，及時糾正假大空等不切實際的績效目標編入預算；三是監(jiān)督績效指標設置是否科學合理，是否具有可考核性，績效指標設置科學與否，是否直接影響后續(xù)績效評價工作的開展，績效監(jiān)督要剔除績效預算中那些含義不精確、模棱兩可的績效指標；四是要監(jiān)督績效評價標準設定的客觀合理性，凡能夠使用客觀評價標準的，要監(jiān)督預算編制部門少用或不用主觀性績效評價標準；五是要監(jiān)督績效預算定額、標準的合規(guī)性和合理性，要杜絕超過預算定額標準的支出列入預算，剔除績效預算中超出當?shù)厥袌鰞r格實際、明顯不合理的包含水分的工程造價支出。通過參與績效預算編制審核和程序性監(jiān)督，發(fā)揮績效監(jiān)督的作用。

（二）加強績效預算執(zhí)行過程的監(jiān)控和監(jiān)督

一是要動態(tài)監(jiān)控績效預算項目的執(zhí)行，督促偏離時間進度的預算資金項目及時開工，實時監(jiān)控工程進展情況；二是要動態(tài)監(jiān)控預算資金運行狀況，及時采集資金撥付使用信息，加快財政資金支出進度，保證預算項目實施的資金需要；三是要動態(tài)監(jiān)控績效目標完成情況，定期采集并匯總分析項目績效運行信息，結合預算執(zhí)行管理科室共同開展績效專項檢查，及時糾正偏離績效目標的各種項目和資金管理問題。通過績效監(jiān)督動態(tài)監(jiān)控績效預算運行，保證績效預算目標的如期實現(xiàn)。

（三）發(fā)揮獨立評價與績效監(jiān)督的職能作用

一是要發(fā)揮好財政監(jiān)督獨立進行績效評價的職能作用。根據(jù)績效預算管理內(nèi)部控制原則，依據(jù)預算部門設定的績效目標和指標體系，運用科學、合理的績效評價標準和評價方法，對預算資金支出結果的經(jīng)濟性、效率性和效益性進行獨立、客觀的評價。二是為增強績效評價的工作效率，可以通過組織預算部門自評、財政部門隨機抽驗、組織重點項目再評價和委托第三方評價相結合的方式，全面開展預算支出的績效評價工作，在保證績效評價工作獨立性的基礎上提高績效評價的工作效率。

（四）加強評價結果應用的監(jiān)督

一是要監(jiān)督預算績效評價結果與預算安排掛鉤機制的落實，切實將績效評價結果作為調整支出結構、完善財政政策和科學安排預算的重要依據(jù)，真正對績效差劣的預算項目再次編入預算說不；二是監(jiān)督預算績效評價信息公開，全面公開預算績效評價信息，以公開促績效目標落實，以公開促整改；三是監(jiān)督績效評價報告制度執(zhí)行情況，及時、全面、客觀地向上級報告績效目標執(zhí)行結果，做到實事求是，不夸大、不護短、不隱瞞、不遮掩；四是監(jiān)督績效問責制度執(zhí)行情況，做到低效追因、無效追責，真正實現(xiàn)預算完成有評價、評價結果有應用、績效缺失有問責的制度要求。

二、整合財政部門和預算部門監(jiān)管職責，形成以提高財政支出績效為目標的橫向大監(jiān)督體系

績效預算橫向監(jiān)督體系建設是一項系統(tǒng)工程，單靠基層財政監(jiān)督部門或基層財政部門根本無法完成。財政部門監(jiān)督檢查本級各部門及其所屬各單位預算的編制、執(zhí)行，并向本級政府和上一級政府財政部門報告預算執(zhí)行情況是《預算法》賦予的法定職責。所以，為保證績效預算監(jiān)督工作的開展，基層財政監(jiān)督機構一方面應整合財政部門內(nèi)部機構的績效預算管理監(jiān)督職責，形成財政部門內(nèi)部的監(jiān)督合力；另一方面還應調動預算部門自我績效監(jiān)督的積極性，形成預算單位內(nèi)部以績效監(jiān)督提升項目績效、以績效評價結果檢討監(jiān)督項目資金管理的良性循環(huán)。

（一）整合基層財政部門的內(nèi)部績效監(jiān)督力量

一是做好財政專職監(jiān)督科室與部門預算管理科室的監(jiān)督力量整合。要處理好專職監(jiān)督與日常業(yè)務監(jiān)督的關系，做好對預算管理科室日常監(jiān)督的再監(jiān)督。財政專職監(jiān)督機構的績效監(jiān)督既不能代替部門預算管理科室的日常監(jiān)督，又不能對項目單位進行重復監(jiān)督檢查，增加項目單位的負擔。而應是對預算管理科室監(jiān)督程序的監(jiān)督，對預算管理科室監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題的制度性處理。二是要合理配置專職財政監(jiān)督機構的合規(guī)性監(jiān)督與績效性監(jiān)督精力配比。專職財政監(jiān)督機構要以績效監(jiān)督作為工作抓手，以預算支出績效評價為工作載體，以績效不達標的項目為監(jiān)督工作突破口，倒查資金使用的合規(guī)性，寓合規(guī)性監(jiān)督于績效監(jiān)督之中。三是整合具有績效評價職能科室的力量，建立分工協(xié)作機制，使組織預算部門績效自評、實施重點績效評價、委托第三方中介機構開展績效評價相互銜接，增強預算支出績效評價工作合力。

（二）充分調動預算部門、單位自我監(jiān)督、自我開展績效評價工作的積極性

財政預算管理科室要督導預算部門和單位對所有預算支出項目全部進行績效自評，并隨機進行抽驗評價。要在全面自評的基礎上，由財政監(jiān)督機構重點以黨委政府重大決策部署以及社會關注熱點為重點，對重點領域的工作活動和項目進行抽驗性績效評價。經(jīng)過重點績效評價驗證，對自評客觀、準確性高的部門自評項目給予一定的評價經(jīng)費獎勵，對弄虛作假的自評項目責任人進行問責處理。

（三）委托第三方對部分政策進行績效評價工作

通過政府購買服務形式，委托第三方對部分政策覆蓋面廣、社會關注度高、具有普惠性的重點項目和重大政策，開展績效評價工作，提高績效評價的公信力和社會影響力。委托第三方進行的績效評價具有高度的獨立性，可信度高，公信力強，還可以彌補基層財政部門人力資源的不足，節(jié)約財政養(yǎng)人干活經(jīng)費。但鑒于目前的預算管理體制，省級以上財政部門應對委托第三方績效評價經(jīng)費進行專門安排。

（四）整合財政部門、預算部門、社會中介各自的人才技術優(yōu)勢，混合編組開展績效監(jiān)督工作

在預算部門職責履行層面，可以財政部門為主開展績效評價工作；在部門工作活動開展層面，可以預算部門為主、財政部門為輔進行績效評價；在項目建設層面，應以社會中介為主，財政和預算部門為輔進行全面、客觀的績效評價。通過各方優(yōu)勢互補，建立全方位、多層面的績效評價體系，形成財政績效監(jiān)督合力。

三、建立以績效評價為抓手的績效監(jiān)督與合規(guī)性監(jiān)督并重的基層財政縱橫監(jiān)督節(jié)點體系

預算、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離、相互制約、相互協(xié)調，體現(xiàn)了分事行權、分崗設權、分級授權的內(nèi)部控制要求。將績效監(jiān)督職能和績效預算編制、績效預算執(zhí)行職能相互分離，既是落實財政內(nèi)部控制制度的要求，又是保證績效評價職能獨立和結果公正的需要，還是保證績效預算管理改革成功的關鍵。從監(jiān)督的角度看，財政支出績效評價等績效監(jiān)督范疇自然屬于財政監(jiān)督的應有之義。而加強財政資金使用的合規(guī)性監(jiān)督檢查，更是確保財政資金安全，落實依法理財?shù)闹匾Ｕ?。加強績效監(jiān)督是財政監(jiān)督在新形勢下財政監(jiān)督職能的拓展和重構，落實合規(guī)性監(jiān)督和績效監(jiān)督并重的主要抓手就是組織開展財政支出預算績效評價工作。

第一，合規(guī)性監(jiān)督是財政監(jiān)督的本職所在，要圍繞貫徹執(zhí)行新《預算法》和嚴肅財經(jīng)紀律的要求，加強對推動各項改革、促進經(jīng)濟社會發(fā)展、惠及民生和“三農(nóng)”等重點財政資金投入領域的監(jiān)督檢查，確保各項財稅政策落到實處。合規(guī)性檢查要嚴格依照法定程序、認真細致地實施，把項目單位真實的財務狀況準確地反映出來，把存在的相關問題精準地查找出來，嚴格對照法律法規(guī)條款對問題進行定性處理。做到監(jiān)督底稿真實完整、問題定性準確依規(guī)、問題處理寬嚴得當，確保重大財稅政策落到實處。合規(guī)性監(jiān)督屬于事后審查，績效監(jiān)督則是對預算管理全過程的監(jiān)督。過去的財政監(jiān)督對績效監(jiān)督注重不夠，也缺乏對財政資金的事前和事中動態(tài)監(jiān)管。因此，必須按照績效預算改革要求，以預算支出績效評價為抓手，全面優(yōu)化財政監(jiān)督機制，完善監(jiān)督手段和方法，提高財政監(jiān)督效益。

第二，作為績效監(jiān)督重要抓手的預算支出績效評價是基層財政監(jiān)督機構一項全新的工作?？冃гu價既是績效預算管理的關鍵環(huán)節(jié)，也是績效監(jiān)督的重要抓手。加強績效評價工作，不僅有利于提高財政政策和資金使用績效，還有利于基層財政監(jiān)督機構的職能重構。為做好績效評價這一基層財政監(jiān)督的全新工作，一要會同預算管理部門和財政部門預算管理科室逐步建立和完善預算支出的績效評價目標和指標體系，奠定基層財政支出績效評價的工作基礎；二要逐步建立和完善預算支出績效評價的標準體系，其是保證績效評價工作公信力和可比性的重要保證；三要制定預算支出績效評價工作操作規(guī)程，規(guī)范績效評價的工作流程、業(yè)務標準和績效評價報告的文本格式，增強預算支出績效評價工作的規(guī)范性程度；四要建立并不斷充實預算支出績效評價專家?guī)旌蜕鐣薪闄C構庫，制定委托第三方機構進行績效評價工作的管理辦法，規(guī)范委托方與受托方的權利和義務關系，保障社會中介機構排除干擾獨立進行績效評價和按政策標準收費的權利，履行接受財政監(jiān)督、公正客觀履行績效評價工作的義務；五要不斷完善績效評價工作體系，逐步構建部門自評價、財政重點再評價和第三方評價相結合的績效評價新模式，持續(xù)提高績效評價工作效率。

第三，逐步將財政監(jiān)督的工作重點由合規(guī)性監(jiān)督，向合規(guī)性監(jiān)督與績效監(jiān)督并重轉變。一要優(yōu)化財政監(jiān)督檢查機制，豐富財政監(jiān)督檢查內(nèi)涵，實行合規(guī)性和績效性并重的財政“雙檢查制度”。二要將財政支出績效評價作為財政監(jiān)督的工作抓手，不斷加大預算支出的績效監(jiān)督檢查力度，加強合規(guī)性檢查，確保財政資金的安全性。在合規(guī)性監(jiān)督的基礎上加強績效監(jiān)督，提高財政政策和資金的效益性。只有雙管齊下、相互促進、相輔相成，才能不斷提高基層財政監(jiān)督水平。三要正確處理合規(guī)性監(jiān)督與績效監(jiān)督的關系。合規(guī)性監(jiān)督是績效監(jiān)督的基礎，財政資金被截留、挪用等跑冒滴漏行為存在是不可能實現(xiàn)預期績效目標的。同樣，預算績效目標偏離往往與財政資金使用違規(guī)相聯(lián)系。只有將合規(guī)性監(jiān)督與績效監(jiān)督并重，兩手抓，兩手都要硬，才能確保國家各項財稅政策的落實，發(fā)揮好財政監(jiān)督促進依法理財、服務經(jīng)濟社會發(fā)展的作用。

第四，以財政支出績效評價作為財政監(jiān)督工作抓手，前后拓展，建立合規(guī)性監(jiān)督和績效監(jiān)督相互融合的基層財政監(jiān)督新模式?；鶎迂斦O(jiān)督工作可以劃分為合規(guī)性監(jiān)督、績效評價和績效監(jiān)督三個層面。合規(guī)性監(jiān)督是財政監(jiān)督的本職工作，屬于第一層面必須履行并且是輕車熟路的職責任務；財政支出績效評價是績效預算管理閉環(huán)系統(tǒng)的考核環(huán)節(jié)，也是對整個績效預算管理成效的監(jiān)督過程；績效監(jiān)督則是在績效評價結果導向下對從績效預算編制到績效評價結果應用的財政支出全過程的監(jiān)督，也是對財政資金合規(guī)性檢查和績效評價的再監(jiān)督。其中，績效評價層面是融合了績效監(jiān)督和合規(guī)性監(jiān)督的中間層面，也是績效導向下創(chuàng)新合規(guī)性監(jiān)督方法和不斷完善績效監(jiān)督手段的有利抓手?；鶎迂斦O(jiān)督機構要在不斷完善財政支出績效評價工作的基礎上，進一步融合合規(guī)性監(jiān)督和績效監(jiān)督方式方法，創(chuàng)建基層財政監(jiān)督新模式。

四、上下聯(lián)動，建立財政資金監(jiān)督全覆蓋的縱向財政績效監(jiān)督體系

基層財政支出既包括本級財政收入安排的預算支出，也包括上級財政一般轉移支付和專項轉移支付資金安排的財政支出。相應的績效預算監(jiān)督也應覆蓋包括專項資金在內(nèi)的基層全部財政支出。由于專項轉移支付績效預算由相應的上級預算部門和財政部門負責編制，其績效預算執(zhí)行監(jiān)控、績效評價、評價結果應用等職能均由相應的上級預算部門和財政部門負責。為將財政績效監(jiān)督涵蓋全部財政資金支出，就需要建立上下聯(lián)動的縱向財政績效監(jiān)督體系，提高財政監(jiān)督系統(tǒng)的整體工作水平和監(jiān)督績效。

第一，基層財政監(jiān)督機構要在做好本級財政支出績效評價和財政績效監(jiān)督的同時，積極配合上級財政監(jiān)督機構做好專項轉移支付資金績效評價和績效監(jiān)督工作。一要扎實組織好上級專項資金在本級及下級使用的績效自評，做好專項資金的日?？冃ПO(jiān)督和績效評價指標完成情況等基礎數(shù)據(jù)的采集甄別工作；二要積極參與上級財政監(jiān)督部門組織的重點項目績效評價工作，認真觀摩學習績效評價工作方式方法，提高自身開展績效評價和績效監(jiān)督的工作能力。

第二，基層財政要建立與上級財政相統(tǒng)一的績效評價指標體系。一是基層財政部門要對通用項目制定與上級統(tǒng)一的績效指標和評價標準體系，并嚴格執(zhí)行，以實現(xiàn)評價結果在同一項目的不同時點和同一時點的不同項目間的可比性，提高財政支出績效評價結果的權威性和統(tǒng)一性；二是對本地特有項目資金支出制定的績效指標和評價標準要爭取進入上級財政部門制定的績效指標和評價標準體系之中，豐富完善統(tǒng)一的財政支出績效指標和評價標準體系系統(tǒng)。

第三，基層財政監(jiān)督機構對在合規(guī)性檢查和績效監(jiān)督中遇到的自身難以解決的問題，要積極向上級反映，爭取上級財政監(jiān)督機構的幫助和支持。不管是哪個層面的財政監(jiān)督，如若敢于較真都可能遇到方方面面的干擾和阻力，只有爭取上級支持，提高監(jiān)督方的體制站位，那些基層財政監(jiān)督機構自身無法解決的難題才會迎刃而解。

第四，基層財政監(jiān)督機構要積極向上級財政反饋本級和下級財政的績效監(jiān)督工作信息，交流績效評價和績效監(jiān)督工作經(jīng)驗，提高整個財政監(jiān)督系統(tǒng)的績效監(jiān)督水平。一要注重績效分析。要通過對績效評價結果的成因分析，找出項目立項規(guī)范性、績效目標設置合理性、管理制度健全性、資金使用合規(guī)性、財務監(jiān)控有效性等方面存在的問題，并及時反饋相關領導機關，以便共同改進績效預算管理工作。二要分享各自的績效監(jiān)督工作經(jīng)驗，提高績效監(jiān)督方式、方法的技術儲備，增強績效監(jiān)督機構自身的績效。

第五，省級以上財政監(jiān)督機構要加強對基層財政監(jiān)督機構績效監(jiān)督工作的培訓和指導力度。一要不定期舉辦財政績效監(jiān)督理論和實務培訓班，提高基層財政監(jiān)督機構工作人員的業(yè)務水平；二要組織開展財政支出績效評價和監(jiān)督工作典型案例分析，使基層財政監(jiān)督機構工作人員通過實際案例增加績效監(jiān)督工作經(jīng)驗；三要經(jīng)常性地抽調基層財政監(jiān)督機構人員參加上級組織的績效評價活動，通過跟班學習，實戰(zhàn)磨練，提高基層績效監(jiān)督水平；四要對基層財政監(jiān)督機構監(jiān)督檢查經(jīng)費給予補助，對基層財政聘請第三方中介機構開展績效評價費用補貼作出制度性的安排。

（作者單位：河北省邢臺市財政局）

[1]安徽省財政廳課題組.完善財政績效監(jiān)督推進預算績效管理[J].中國財政，2013，（14）.

[2]聶宗義，蔣建華，張紅巖等.推進財政支出績效監(jiān)督評價的思考[J].財政監(jiān)督，2015，（30）.