城市管理，法律不能缺位

鄭智維

十二屆全國(guó)人大代表、西安市市長(zhǎng)上官吉慶：

“制定一部《中華人民共和國(guó)城市管理法》，既是規(guī)范城市管理、增強(qiáng)城市管理效能的需要，也是加快建設(shè)法治政府，全面推進(jìn)依法治國(guó)的需要?！?img alt="" src="https://cimg.fx361.com/images/2017/04/04/mszk201706mszk20170623-1-l.jpg" style="">

城管執(zhí)法，一度成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。

隨著“城市化時(shí)代”已然到來(lái)，城市管理依然存在體制不順、效能不高的問(wèn)題。產(chǎn)生問(wèn)題的重要原因之一，是缺少一部國(guó)家層面的專(zhuān)門(mén)法律。

在十二屆全國(guó)人大代表、西安市市長(zhǎng)上官吉慶看來(lái)，當(dāng)下亟須有一部國(guó)家層面的法律來(lái)規(guī)范并指導(dǎo)城市管理工作。

“制定一部《中華人民共和國(guó)城市管理法》，既是規(guī)范城市管理、增強(qiáng)城市管理效能的需要，也是加快建設(shè)法治政府，全面推進(jìn)依法治國(guó)的需要?！苯邮堋睹裆芸凡稍L時(shí)，上官吉慶說(shuō)。

“城市化”國(guó)家

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛。與此同時(shí)，城市化進(jìn)程每年以將近一個(gè)百分點(diǎn)的增長(zhǎng)速度持續(xù)推進(jìn)。

2016年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)到57.35%，城鎮(zhèn)常住人口達(dá)到了7.9億。在一定程度上，我國(guó)已成為“城市化”國(guó)家。伴隨“城市化時(shí)代”的到來(lái)，城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)格局深刻調(diào)整，對(duì)城市管理提出了新的更高要求。

2015年12月，召開(kāi)了中央城市工作會(huì)議。這是繼改革開(kāi)放以來(lái)，第一次中央召開(kāi)城市工作會(huì)議，強(qiáng)調(diào)要尊重城市發(fā)展規(guī)律，注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，著力提高城市發(fā)展的持續(xù)性、系統(tǒng)性、宜居性。

之后，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》。

該意見(jiàn)要求理順城市管理執(zhí)法體制，解決城市管理面臨的突出矛盾和問(wèn)題，消除城市管理工作中的短板，進(jìn)一步提高城市管理和公共服務(wù)水平，支持有條件的地方和部門(mén)針對(duì)城市管理出臺(tái)相應(yīng)法規(guī)。

“各地、各部門(mén)在依法管理城市方面也進(jìn)行了有益探索，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，但由于地方性法規(guī)的法律層級(jí)較低，部門(mén)規(guī)章條塊特征明顯，較難有機(jī)融合，均不能很好地適應(yīng)現(xiàn)代城市管理需求，需要在國(guó)家層面制定一部城市管理法來(lái)統(tǒng)領(lǐng)并融合相關(guān)法律，提升城市依法管理的效能?！鄙瞎偌獞c說(shuō)。

實(shí)際上，城市管理涉及城市規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、道路交通、市政設(shè)施、市容市貌等多個(gè)部門(mén)，執(zhí)法范圍寬泛，法律關(guān)系復(fù)雜，需要有一部國(guó)家層面的法律對(duì)城市管理工作進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)規(guī)范。

體制不順

城市管理，特別是市政執(zhí)法，是行政執(zhí)法權(quán)力譜系中的重要環(huán)節(jié)，直接影響公民的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)。

據(jù)上官吉慶介紹，目前，城管部門(mén)行使集中行政處罰權(quán)的主要依據(jù)來(lái)源是以下幾個(gè)通知：

《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第16條、國(guó)務(wù)院先后下發(fā)的《關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國(guó)行政處罰法〉的通知》（國(guó)發(fā)〔1996〕13號(hào)）、《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》（國(guó)發(fā)〔1999〕23號(hào)）、《關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2000〕63號(hào)）和《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國(guó)發(fā)〔2002〕17號(hào)）。

“其實(shí)質(zhì)是將其他部門(mén)的行政處罰權(quán)轉(zhuǎn)由城管部門(mén)行使，也就是‘借法執(zhí)法?！闭劶斑@種情形，他說(shuō)，根據(jù)行政法法理和依法治國(guó)的要求，行政機(jī)關(guān)的職權(quán)必須按照法定原則獲得和行使，城管部門(mén)行使集中行政處罰權(quán)的法律依據(jù)目前還不夠完善。

在實(shí)際工作中，一些地方依據(jù)國(guó)務(wù)院通知、決定及試點(diǎn)方案的批復(fù)，制定了地方性法規(guī)、政府規(guī)章等行政規(guī)范性文件。

這些文件，從行政法淵源角度看，法律位階低、內(nèi)容差異大、地方特點(diǎn)濃厚，規(guī)范和保障城市管理的效能有限，無(wú)法解決城管體制不順的問(wèn)題。

隨著城市建設(shè)的快速發(fā)展，城市管理的權(quán)力和職責(zé)也不斷擴(kuò)大。

集中行使行政處罰權(quán)的范圍包括：市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃管理、道路交通秩序、市政管理、公用事業(yè)管理、城市節(jié)水管理、停車(chē)管理、園林綠化管理、環(huán)境保護(hù)管理、施工現(xiàn)場(chǎng)管理等十幾個(gè)方面，涉及19部法律法規(guī)及多部地方性規(guī)章、部門(mén)規(guī)章和其他行政規(guī)范性文件。

頂層設(shè)計(jì)

由于沒(méi)有一部統(tǒng)一的城市管理法律法規(guī)，城市管理工作得不到有效的統(tǒng)一和規(guī)范。由于各地的執(zhí)法范圍、執(zhí)法程序、法律文書(shū)等不盡相同，執(zhí)法的合法性、權(quán)威性時(shí)常受到群眾質(zhì)疑。

“一段時(shí)間以來(lái)，城管簡(jiǎn)單執(zhí)法、不規(guī)范執(zhí)法與突發(fā)性暴力抗拒城管執(zhí)法事件交織出現(xiàn)，甚至出現(xiàn)了城管隊(duì)員跪地執(zhí)法、臥地執(zhí)法等無(wú)奈而扭曲的執(zhí)法方式。這既有損法律的尊嚴(yán)，也損害了城市管理部門(mén)的社會(huì)形象。”上官吉慶說(shuō)。

由于責(zé)任分配不明，相關(guān)部門(mén)之間缺乏長(zhǎng)效的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)與信息共享機(jī)制。在城市管理問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)，往往臨時(shí)協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)。這樣，管理的成本高、效率低，反復(fù)性較大，管理效果難以持續(xù)。

從這個(gè)角度來(lái)看，需要對(duì)城市管理的職責(zé)進(jìn)行明確，以形成各部門(mén)分工負(fù)責(zé)、權(quán)責(zé)明晰的城市管理格局，避免各執(zhí)法部門(mén)之間相互推諉的現(xiàn)象。

在上官吉慶看來(lái)，立法不僅有利于理順管理體制，提升城市管理效能，還有利于規(guī)范城市管理執(zhí)法行為，減少人民群眾的質(zhì)疑，更有利于明確管理職責(zé)，避免多頭執(zhí)法和相互推諉的問(wèn)題。

“城市管理是一項(xiàng)綜合、系統(tǒng)、復(fù)雜的工作，需要優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)來(lái)支撐末端落實(shí)?！鄙瞎偌獞c建議，全國(guó)人大對(duì)城市管理立法工作進(jìn)行調(diào)研，盡快啟動(dòng)立法程序，制定一部城市綜合管理法律，使城市管理有章可循、城市執(zhí)法有法可依，有效化解城市管理難題，構(gòu)建城市綜合管理法治化新格局。