地方政府科技創(chuàng)新券政策實(shí)踐研究

江書軍

[摘 要] 科技創(chuàng)新券作為一種以企業(yè)需求為導(dǎo)向的普惠性科技創(chuàng)新支持政策，正逐漸在地方政府得到推廣，其應(yīng)用效果得到了政府、企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)的廣泛認(rèn)可。本文在科技創(chuàng)新券內(nèi)涵闡述的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)地方政府科技創(chuàng)新券的應(yīng)用現(xiàn)狀及產(chǎn)生的成效進(jìn)行了分析，并以河南省焦作市的創(chuàng)新券應(yīng)用為例展開探討，結(jié)合案例分析結(jié)果及地方政府應(yīng)用中存在的問題，提出相關(guān)對(duì)策。

[關(guān)鍵詞] 科技創(chuàng)新券；創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)；普惠性政策

[中圖分類號(hào)] G311 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1671-0037（2017）1-60-3

Research on the Policy Practice of Local Government's Science and Technology Innovation Voucher

Jiang Shujun

（School of Finance and Economics， Henan Polytechnic University， Jiaozuo Henan 454010）

Abstract： Sci-tech innovation voucher， as a kind of enterprise-demand--oriented support policy for inclusive scientific and technological innovation， is gradually being popularized in local government， and its application effect has been widely recognized by the government， enterprises and research institutions. This paper， based on connotation explanation of scientific and technological innovation voucher， analyzes the current application situation and the results of scientific and technological innovation voucher in Chinese local government， discusses the case of innovation voucher application in Jiaozuo City of Henan Province， and put forward relevant countermeasures combining with the case analysis results and existing problems in the application of local government.

Key words： sci-tech innovation voucher；innovation driven；inclusive policy

科技創(chuàng)新券作為一種以中小微企業(yè)創(chuàng)新需求為基礎(chǔ)的普惠性科技政策，克服傳統(tǒng)科技政策扶優(yōu)扶強(qiáng)的對(duì)象偏好，引導(dǎo)各類企業(yè)不斷進(jìn)行創(chuàng)新，有效解決了科技資源配置“市場(chǎng)失靈”的現(xiàn)象，受到了學(xué)術(shù)界、企業(yè)界的熱捧。本文將在地方政府創(chuàng)新券政策實(shí)踐應(yīng)用的基礎(chǔ)上，分析創(chuàng)新券應(yīng)用中產(chǎn)生的促進(jìn)作用及存在的不足之處，并提出創(chuàng)新券政策更好地服務(wù)于以各類企業(yè)為科技創(chuàng)新活動(dòng)主體的發(fā)展建議。

1 科技創(chuàng)新券的內(nèi)涵

科技創(chuàng)新券是一種政府免費(fèi)向中小企業(yè)發(fā)放、專門用于購(gòu)買技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)的“有價(jià)證券”[1]，其基本原理是政府向企業(yè)發(fā)放創(chuàng)新券，企業(yè)用創(chuàng)新券向科研機(jī)構(gòu)購(gòu)買科技成果或科技服務(wù)，科研機(jī)構(gòu)到政府兌現(xiàn)創(chuàng)新券，從而完成創(chuàng)新券的整個(gè)流程。它是針對(duì)中小企業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足、創(chuàng)新資源缺乏以及高校和科研機(jī)構(gòu)為中小企業(yè)服務(wù)的動(dòng)力不足而設(shè)計(jì)發(fā)行的一種“創(chuàng)新貨幣”，旨在調(diào)動(dòng)中小企業(yè)主動(dòng)創(chuàng)新的意愿，提高科技資源配置效率。

創(chuàng)新券政策作為一種事前補(bǔ)貼企業(yè)、事后兌現(xiàn)服務(wù)的政府購(gòu)買方式和需求導(dǎo)向的新型創(chuàng)新政策工具，滿足了企業(yè)用戶的需求，強(qiáng)化了企業(yè)的創(chuàng)新主體地位，其補(bǔ)助的對(duì)象是即將發(fā)生的創(chuàng)新活動(dòng)，讓企業(yè)根據(jù)自身研發(fā)計(jì)劃，靈活選擇所需的服務(wù)類型，體現(xiàn)了激勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新投入的“普惠性”特點(diǎn)，是一種具有普惠性的市場(chǎng)主導(dǎo)型的政策。

2 地方政府科技創(chuàng)新券應(yīng)用現(xiàn)狀分析

2.1 科技創(chuàng)新券應(yīng)用范圍逐步擴(kuò)大

科技創(chuàng)新券政策最早起源于荷蘭（2004年），隨后風(fēng)靡歐洲各國(guó)。2012年，江蘇省宿遷市成為我國(guó)率先開展創(chuàng)新券試點(diǎn)應(yīng)用的地區(qū)，隨后其他地區(qū)紛紛跟進(jìn)，并取得了良好的應(yīng)用效果。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年1月底，雖然在國(guó)家層面尚未出臺(tái)創(chuàng)新券政策的相關(guān)文件，但在大陸地區(qū)創(chuàng)新券推廣應(yīng)用省份已達(dá)到25個(gè)省、直轄市、自治區(qū)，其中從省級(jí)層面印發(fā)創(chuàng)新券實(shí)施辦法的省份有17個(gè)，僅市級(jí)層面頒布創(chuàng)新券實(shí)施辦法的有8個(gè)。由此可見，科技創(chuàng)新券政策在我國(guó)的應(yīng)用實(shí)踐受到了政府部門、企業(yè)界的推崇，創(chuàng)新券在國(guó)內(nèi)的發(fā)展呈現(xiàn)出由市縣中小城市（區(qū)）向省、直轄市和中心城市擴(kuò)展的特點(diǎn)。

2.2 科技創(chuàng)新券由專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理

通過對(duì)各省市區(qū)出臺(tái)的科技創(chuàng)新券實(shí)施管理辦法整理分析發(fā)現(xiàn)，地方政府在創(chuàng)新券政策試點(diǎn)推廣過程中，借鑒國(guó)外的管理經(jīng)驗(yàn)，設(shè)置了專門的管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)創(chuàng)新券的申請(qǐng)、發(fā)放、審核、兌換等工作。例如，北京市由市財(cái)政局、市科委聯(lián)合成立領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立了首都科技創(chuàng)新券管理辦公室，負(fù)責(zé)創(chuàng)新券的政策制定、監(jiān)督、審批、評(píng)兌等工作。浙江省由科技廳下屬機(jī)構(gòu)——科技信息研究院會(huì)同省財(cái)政廳來組織實(shí)施創(chuàng)新券工作，但省本級(jí)不直接向企業(yè)發(fā)放創(chuàng)新券，創(chuàng)新券由市、縣（市、區(qū)）發(fā)放。由此可見，我國(guó)地方政府創(chuàng)新券政策得以順利推廣應(yīng)用的關(guān)鍵，在于各級(jí)政府的重視，設(shè)立了專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理，且管理機(jī)構(gòu)基本上都由財(cái)政部門和科技部門共同構(gòu)成。

2.3 科技創(chuàng)新券類型略有差異

目前，地方政府發(fā)放的創(chuàng)新券可分為兩類：普通券和專項(xiàng)券。普通券的應(yīng)用較為普遍，大部分地區(qū)發(fā)行的創(chuàng)新券都是普通券，申請(qǐng)對(duì)象包含所有技術(shù)領(lǐng)域的企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)，并沒有限定具體的使用對(duì)象。但一些地級(jí)市及以下的區(qū)、縣在創(chuàng)新券政策出臺(tái)中，針對(duì)創(chuàng)新券的使用范圍設(shè)計(jì)了不同類型的創(chuàng)新券，這種創(chuàng)新券稱為專項(xiàng)券[2]。如我國(guó)最早試點(diǎn)推廣創(chuàng)新券的江蘇省宿遷市，將創(chuàng)新券分為企業(yè)類、平臺(tái)類、獎(jiǎng)補(bǔ)類，其中企業(yè)類細(xì)分為重點(diǎn)券、一般券和技術(shù)服務(wù)券，每一類創(chuàng)新券都有特定的使用范圍，不能越界使用。但綜合近幾年來省級(jí)層面出臺(tái)的創(chuàng)新券管理辦法來看，普通券較多，且大部分地區(qū)的創(chuàng)新券政策主要支持中小微企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。各級(jí)地方政府為調(diào)動(dòng)創(chuàng)新主體的活力，不再對(duì)創(chuàng)新券的類別進(jìn)行細(xì)化，只要符合各級(jí)地方政府出臺(tái)的相關(guān)管理辦法規(guī)定即可實(shí)現(xiàn)兌換。

3 科技創(chuàng)新券的實(shí)踐成效分析

3.1 引導(dǎo)企業(yè)主動(dòng)加大科技投入

科技創(chuàng)新券在使用過程中并不是單純地由財(cái)政進(jìn)行事后補(bǔ)貼，而是由事后補(bǔ)貼變?yōu)槭虑耙龑?dǎo)，企業(yè)根據(jù)創(chuàng)新活動(dòng)需要按比例提供配套資金，如河北省要求企業(yè)按照1：1進(jìn)行資金配置，通過這種模式，不僅能夠提高財(cái)政資金的安全性，同時(shí)又加強(qiáng)了市場(chǎng)的主導(dǎo)作用，使企業(yè)由被動(dòng)創(chuàng)新向主動(dòng)尋找創(chuàng)新研發(fā)活動(dòng)轉(zhuǎn)變。據(jù)統(tǒng)計(jì)，浙江省2016年1—11月份累計(jì)發(fā)放創(chuàng)新券3.91億元，目前已使用2.36億元，帶動(dòng)全社會(huì)科技創(chuàng)新投入超過40億元。通過上述浙江省的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，可以看到創(chuàng)新券政策能夠引導(dǎo)企業(yè)主動(dòng)加大科研投入，資金撬動(dòng)作用明顯。

3.2 提高財(cái)政創(chuàng)新投入效率及普惠程度

科技創(chuàng)新券在運(yùn)轉(zhuǎn)過程中并不是以現(xiàn)金的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，而是通過企業(yè)購(gòu)買技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)進(jìn)行消費(fèi)，消除了資金的擠占、挪用等行為，確保專款專用。同時(shí)，如果企業(yè)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)未進(jìn)行創(chuàng)新券的使用和兌換，該券就會(huì)自動(dòng)作廢，不會(huì)產(chǎn)生任何資金成本，避免了公共科技投入的流失和浪費(fèi)。創(chuàng)新券政策作為一種普惠性科技創(chuàng)新政策，更多的是采取“定門檻、定標(biāo)準(zhǔn)”，符合條件即予以支持的方式，使財(cái)政資金的受益面惠及到中小微企業(yè)。我國(guó)創(chuàng)新券研究專家郭鐵成在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)：實(shí)行創(chuàng)新券政策的地方，中小企業(yè)受益率都超過50%，高的可達(dá)70%～80%[3]。由此可見，創(chuàng)新券政策相較于以往傳統(tǒng)的科技扶持政策而言，普惠性更高，更加公平、公正。

3.3 優(yōu)化科技資源配置效率

科技創(chuàng)新券是以企業(yè)需求為導(dǎo)向的科技政策，從目前各級(jí)地方政府出臺(tái)的科技創(chuàng)新券管理辦法來看，它鼓勵(lì)企業(yè)“主動(dòng)出擊”尋求適合自身發(fā)展的科技創(chuàng)新服務(wù)，增強(qiáng)與高校和科研機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，形成科技服務(wù)需求與供給的有效對(duì)接。與此同時(shí)，創(chuàng)新券的橋梁作用，調(diào)動(dòng)了高校、科研機(jī)構(gòu)主動(dòng)為中小微企業(yè)服務(wù)的積極性，加強(qiáng)了科研機(jī)構(gòu)與企業(yè)的聯(lián)系，避免科技成果的閑置，加速了科技成果的轉(zhuǎn)化。創(chuàng)新券作為一種新型的科技政策，降低了中小微企業(yè)創(chuàng)新成本，促進(jìn)了科技資源開放的共享，優(yōu)化了科技資源配置的作用和效率。

4 創(chuàng)新券在河南省的實(shí)踐—以焦作市為例

4.1 焦作市創(chuàng)新券政策實(shí)施背景

2013年，焦作市政府為加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型示范市建設(shè)，突出創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，推動(dòng)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級(jí)，提升科技對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率，市政府決定實(shí)施創(chuàng)新券制度，并出臺(tái)了《焦作市創(chuàng)新券實(shí)施管理辦法（試行）》（下文簡(jiǎn)稱《辦法》），成為河南省第一個(gè)進(jìn)行創(chuàng)新券試點(diǎn)應(yīng)用的地級(jí)市。

焦作市創(chuàng)新券是針對(duì)本市企業(yè)創(chuàng)新資源缺乏、創(chuàng)新能力與動(dòng)力不足現(xiàn)象，為鼓勵(lì)和支持企業(yè)大膽創(chuàng)新、積極開展產(chǎn)學(xué)研合作，設(shè)計(jì)發(fā)行的一種“有價(jià)證券”；由政府向企業(yè)發(fā)放創(chuàng)新券，企業(yè)用創(chuàng)新券向高校、科研院所購(gòu)買技術(shù)服務(wù)或購(gòu)置研發(fā)設(shè)備后，高校、科研院所或企業(yè)持創(chuàng)新券到財(cái)政部門兌現(xiàn)[4]。

4.2 焦作市創(chuàng)新券實(shí)踐模式

4.2.1 管理機(jī)構(gòu)。焦作市政府成立焦作市創(chuàng)新券實(shí)施管理領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，具體負(fù)責(zé)研究確定創(chuàng)新券年度計(jì)劃，完善創(chuàng)新券制度管理。設(shè)立市創(chuàng)新券運(yùn)營(yíng)管理中心，具體負(fù)責(zé)創(chuàng)新券日常運(yùn)行和管理，辦理企業(yè)申請(qǐng)創(chuàng)新券項(xiàng)目的材料受理、資格審查、創(chuàng)新券發(fā)放以及創(chuàng)新券兌現(xiàn)過程中的申請(qǐng)材料受理、評(píng)審服務(wù)、兌現(xiàn)及創(chuàng)新券收回等工作。

4.2.2 支持對(duì)象與條件?！掇k法》中規(guī)定，創(chuàng)新券支持對(duì)象主要包括：①新興產(chǎn)業(yè)以及對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)實(shí)施改造升級(jí)的中小型科技企業(yè)；②市科技創(chuàng)新能力評(píng)價(jià)百?gòu)?qiáng)企業(yè)。支持對(duì)象應(yīng)具備的條件：①在本市注冊(cè)的獨(dú)立法人單位；②具有健全的財(cái)務(wù)管理制度，財(cái)務(wù)管理規(guī)范，無不良誠(chéng)信記錄。創(chuàng)新券采取無償資助方式支持企業(yè)科技創(chuàng)新，但要求企業(yè)在使用創(chuàng)新券的同時(shí)必須配套相應(yīng)比例的資金。

4.2.3 資金來源與使用。焦作市創(chuàng)新券分為市級(jí)創(chuàng)新券和縣級(jí)創(chuàng)新券，市級(jí)創(chuàng)新券為A券，縣級(jí)創(chuàng)新券為B券，面額均為1萬元。市屬企業(yè)只發(fā)放A券，縣屬企業(yè)按照縣級(jí)財(cái)政與市級(jí)財(cái)政配套比例發(fā)放A券和B券。創(chuàng)新券資金在市、縣兩級(jí)財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)中列支，縣級(jí)財(cái)政按與市級(jí)財(cái)政1：1的比例進(jìn)行配套，其中，A券由市級(jí)財(cái)政兌現(xiàn)，B券由企業(yè)所在地縣級(jí)財(cái)政兌現(xiàn)?！掇k法》中特別規(guī)定：企業(yè)使用創(chuàng)新券購(gòu)置研發(fā)所需儀器設(shè)備和向高校、科研院所購(gòu)買技術(shù)服務(wù)，必須同時(shí)配套相應(yīng)比例的資金；企業(yè)配套資金與縣、市兩級(jí)創(chuàng)新券的比例分別為：①市屬企業(yè)配套資金額度與創(chuàng)新券A券額度的比例不低于1：1；②縣屬企業(yè)配套資金額度與創(chuàng)新券B券和創(chuàng)新券A券額度的比例不低于2：1：1。

4.3 焦作市創(chuàng)新券實(shí)施成效

2013年以來，焦作市創(chuàng)新券運(yùn)營(yíng)管理中心為全市企業(yè)發(fā)放創(chuàng)新券6 170萬元，其中，A券3 680萬元，B券2 490萬元。共兌現(xiàn)創(chuàng)新券2 903.9萬元，其中，A券1 638.0萬元，B券1 265.9萬元。據(jù)統(tǒng)計(jì)，創(chuàng)新券兌現(xiàn)支持企業(yè)購(gòu)置研發(fā)用儀器設(shè)備類178臺(tái)（套）項(xiàng)，購(gòu)買先進(jìn)實(shí)用技術(shù)24項(xiàng)，帶動(dòng)企業(yè)直接購(gòu)買儀器設(shè)備和技術(shù)的研究開發(fā)投入8 109.6萬元，有效地激發(fā)了焦作市地區(qū)企業(yè)特別是中小微企業(yè)的創(chuàng)新意愿與創(chuàng)新活力，營(yíng)造了良好的創(chuàng)新環(huán)境。

創(chuàng)新券在焦作地區(qū)的試點(diǎn)應(yīng)用，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生了巨大的帶動(dòng)作用，但也存在一些諸如企業(yè)兌換范圍界定不清、兌換率不高、公共科技服務(wù)平臺(tái)資源欠缺等問題，有待于進(jìn)一步優(yōu)化。

5 結(jié)論及建議

創(chuàng)新券作為一項(xiàng)打破傳統(tǒng)計(jì)劃項(xiàng)目體制的普惠性科技支持政策，雖然資金投入額度不大，但投入產(chǎn)生效率高、效果好，在降低中小微企業(yè)研發(fā)成本的同時(shí)，強(qiáng)化了企業(yè)與科研機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，對(duì)優(yōu)化科技資源配置效率起到了良好的推動(dòng)作用。在當(dāng)前創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的引領(lǐng)下，為推動(dòng)創(chuàng)新券政策在國(guó)內(nèi)更深入地開展，建議如下：

5.1 從國(guó)家層面實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新券的頂層設(shè)計(jì)

目前，全國(guó)實(shí)施創(chuàng)新券的省份已達(dá)25個(gè)，建議國(guó)家在各級(jí)地方政府創(chuàng)新券政策實(shí)踐應(yīng)用的基礎(chǔ)上完成國(guó)家層面創(chuàng)新券制度的頂層設(shè)計(jì)，積極探索創(chuàng)新券的間接資助方式，從國(guó)家層面出臺(tái)創(chuàng)新券管理制度。

5.2 建立全國(guó)創(chuàng)新券服務(wù)平臺(tái)

從創(chuàng)新券的應(yīng)用過程來看，許多地方政府都已將創(chuàng)新券嵌入各自的科技公共服務(wù)平臺(tái)中，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)的科技資源共享，但省與省之間無法實(shí)現(xiàn)對(duì)接，進(jìn)而導(dǎo)致了科技資源配置分散、封閉、重復(fù)建設(shè)的問題較為突出。因此，建議通過建立國(guó)家級(jí)的創(chuàng)新券服務(wù)平臺(tái)，與各級(jí)地方政府合作，推動(dòng)國(guó)家大型儀器、國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室等科技資源的利用和共享，構(gòu)建開放、共享的科技資源配置格局。

5.3 簡(jiǎn)化申請(qǐng)流程，科學(xué)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)

目前部分地區(qū)創(chuàng)新券申請(qǐng)率較低的原因在于申請(qǐng)流程繁瑣、兌換時(shí)間長(zhǎng)、使用范圍狹窄。因此，建議地方政府在以科技服務(wù)平臺(tái)為載體，簡(jiǎn)化申請(qǐng)流程，同時(shí)要綜合考慮科研活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)和周期，通過分類管理，科學(xué)設(shè)計(jì)使用周期，根據(jù)區(qū)域特點(diǎn)，適當(dāng)提升創(chuàng)新券的資助額度，拓展創(chuàng)新券應(yīng)用范圍。

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