強化監(jiān)督機制 構(gòu)建中國特色社會主義有機監(jiān)督體系

王蕙

[摘要]自人類社會產(chǎn)生便產(chǎn)生了監(jiān)督這一社會活動及現(xiàn)象。至政黨政治時代，監(jiān)督已從單純具有社會管理功能轉(zhuǎn)變?yōu)橐詫矙?quán)力與政黨權(quán)力的制約與調(diào)控為主要特征的機制。以馬克思主義經(jīng)典作家視域下的監(jiān)督思想為起點，以中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第六次全體會議通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》相關(guān)內(nèi)容為載體，緊扣問題主線，重點考察中國共產(chǎn)黨在從革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)政黨的實踐探索中，逐步建立與完善起來的以黨內(nèi)監(jiān)督為核心不斷豐富發(fā)展的中國特色社會主義監(jiān)督體系。突出強調(diào)在推進國家治理能力和治理水平現(xiàn)代化進程中，面臨著越來越復(fù)雜的執(zhí)政環(huán)境，必須強化監(jiān)督，構(gòu)建內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督有機體系，才能形成監(jiān)督合力，進一步規(guī)范權(quán)力運行機制，永葆馬克思主義執(zhí)政黨的先進性與純潔性。

[關(guān)鍵詞]黨內(nèi)監(jiān)督；外部監(jiān)督；監(jiān)督體系

監(jiān)督，是自人類社會產(chǎn)生以后便隨之產(chǎn)生的一種社會現(xiàn)象及社會活動。在歷史車輪的推動下，人類社會邁入政治時代，國家開始形成、政黨隨之出現(xiàn)。對權(quán)力進行必要的監(jiān)督與制約亦成為政治時代的主題。而現(xiàn)代意義上的監(jiān)督思想也已被賦予了民主的內(nèi)涵，并逐步發(fā)展形成對公共權(quán)力及政黨權(quán)力制約與調(diào)控的現(xiàn)代監(jiān)督機制。中國特色社會主義監(jiān)督機制的發(fā)展與完善是在中國共產(chǎn)黨從革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)政黨，并將長期執(zhí)政的實踐與探索中不斷豐富發(fā)展起來的。

一、關(guān)于馬克思主義經(jīng)典作家的監(jiān)督思想

馬克思和恩格斯在領(lǐng)導(dǎo)無產(chǎn)階級革命運動以及創(chuàng)立科學(xué)社會主義理論的實踐中，逐步探索思考，提出一系列具有重要指導(dǎo)意義的監(jiān)督思想。馬克思、恩格斯認(rèn)為，階級產(chǎn)生后只具有純粹管理功能的公共權(quán)力便逐漸演化為國家政權(quán)。此時，對于公共權(quán)力所有者的社會而言，對國家政權(quán)及其代理人實行監(jiān)督是非常重要和必要的。這不僅是由國家的歷史地位決定的，也是人類社會發(fā)展的必然。社會對國家實行監(jiān)督和制約的實質(zhì)即人民群眾對國家及其代理人的監(jiān)督。同時，馬克思和恩格斯在創(chuàng)建和領(lǐng)導(dǎo)世界上第一個無產(chǎn)階級政黨的實踐中，提出并不斷完善無產(chǎn)階級政黨黨內(nèi)監(jiān)督思想，而且還確立了一系列反映無產(chǎn)階級政黨性質(zhì)的基本制度，如民主選舉制度、黨的代表大會制度等，從而進一步使黨內(nèi)監(jiān)督制度化、常態(tài)化。此外，馬克思、恩格斯還為黨內(nèi)監(jiān)督的具體實施規(guī)定了基本內(nèi)容及要求。馬克思與恩格斯的監(jiān)督思想為無產(chǎn)階級政黨監(jiān)督理論的豐富與實踐提供了堅實的基礎(chǔ)。

俄國十月革命的勝利后，社會主義的實踐成為現(xiàn)實。列寧在繼承和發(fā)揚馬克思、恩格斯監(jiān)督思想的基礎(chǔ)上，更加深刻地認(rèn)識到，由于所處時代以及面臨任務(wù)的不同，監(jiān)督不僅僅是社會主義本質(zhì)要求的重要體現(xiàn)與反映，更加是馬克思主義執(zhí)政黨和蘇維埃政權(quán)面臨的重大實際問題。因此，列寧的監(jiān)督思想因其在實踐中的探索而顯現(xiàn)出了更多具有制度化和可操作性的特征。如列寧認(rèn)為，自下而上的人民監(jiān)督是由人民當(dāng)家做主的國家制度決定的，這也是蘇維埃政權(quán)的真正人民性所在。并且，為防止權(quán)力的過分集中而造成權(quán)力濫用問題，在實踐中采取多種民主化措施，逐步建立起對權(quán)力進行有效制約的黨內(nèi)監(jiān)督制約機制。馬克思主義經(jīng)典作家的監(jiān)督思想對社會主義國家執(zhí)政黨監(jiān)督體系的構(gòu)建與監(jiān)督機制的建立與完善有著十分重要的指導(dǎo)意義。

二、黨章視閾下不斷完善的中國特色監(jiān)督機制

《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定了黨的性質(zhì)、宗旨、組織保障、行為規(guī)則及紀(jì)律約束等內(nèi)容，是黨的建設(shè)的歷史經(jīng)驗之凝煉。從黨章的發(fā)展歷史來看，中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)監(jiān)督歷程既是實踐的不斷發(fā)展，也是理論的逐步完善，經(jīng)歷了從不斷調(diào)整到趨于穩(wěn)定的過程。1921年召開的中國共產(chǎn)黨第一次全國代表大會通過的《中國共產(chǎn)黨綱領(lǐng)》中，關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督的規(guī)定有兩條：“工人、農(nóng)民、士兵和學(xué)生的地方組織中的黨員人數(shù)多時，可以派他們到其他地區(qū)去工作，但是一定要受地方執(zhí)行委員會的最嚴(yán)格的監(jiān)督”，“地方委員會的財務(wù)、活動和政策，應(yīng)受中央執(zhí)行委員會的監(jiān)督”。條款明確了黨內(nèi)監(jiān)督的主體、客體以及自上而下的監(jiān)督方式等黨內(nèi)監(jiān)督的基本要素，為黨內(nèi)監(jiān)督機制的建立和完善奠定了基礎(chǔ)。1922年召開的中國共產(chǎn)黨第二次全國代表大會通過的第一部《中國共產(chǎn)黨章程》，出現(xiàn)了民主集中制的萌芽。至黨的七大黨章，確立民主集中制原則，為黨內(nèi)監(jiān)督的發(fā)展做出了歷史性的貢獻。此外，七大黨章明確了黨員的監(jiān)督權(quán)利，并重新規(guī)定黨的監(jiān)察體制。伴隨著新中國的建立，中國共產(chǎn)黨從革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)社會主義國家建設(shè)的執(zhí)政黨。黨內(nèi)監(jiān)督的歷史也從新民主主義革命時期過渡到社會主義建設(shè)時期。1956年黨的八大通過的黨章與七大黨章的基本精神一脈相承。八大黨章在加強黨內(nèi)監(jiān)督方面，建立了自上而下和自下而上的監(jiān)督體系；進一步明確黨內(nèi)監(jiān)督機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置和職能，要求各級黨委“設(shè)立監(jiān)察委員會”。1982年，伴隨中國共產(chǎn)黨第十二次全國代表大會召開以及對黨章的修訂，黨內(nèi)監(jiān)督的發(fā)展迎來了改革開放的新時期。十二大黨章對黨內(nèi)監(jiān)督作出了一系列明確而具體的規(guī)定，為改革開放新時期加強黨內(nèi)監(jiān)督、強化黨內(nèi)監(jiān)督機制奠定了良好基礎(chǔ)。2012年，黨的第十八次全國代表大會對黨章進行了第16次修訂。修訂后的十八大黨章對加強黨內(nèi)監(jiān)督有了新概括。黨的十八屆六中全會在總結(jié)之前經(jīng)驗和做法的基礎(chǔ)上，審時度勢，重新修訂了更加適應(yīng)新的歷史條件要求的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（以下簡稱新《條例》），強調(diào)堅持民主集中制是強化黨內(nèi)監(jiān)督的核心；明確黨內(nèi)監(jiān)督是全黨的任務(wù)，全黨要切實肩負(fù)起監(jiān)督責(zé)任；強調(diào)黨內(nèi)監(jiān)督的重點對象是黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部；要求把黨內(nèi)監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合，形成監(jiān)督合力。

三、內(nèi)外結(jié)合不斷完善的多種監(jiān)督形式

執(zhí)政黨監(jiān)督體系是一個既包含黨內(nèi)監(jiān)督，也包含黨外監(jiān)督的政治監(jiān)督有機體。具有獨特國情的中國，不同于對執(zhí)政黨外部監(jiān)督起決定性作用的兩黨制或多黨制國家。對中國共產(chǎn)黨權(quán)力的監(jiān)督客觀上并在很大程度上必須依靠執(zhí)政黨自身。因此，黨內(nèi)監(jiān)督是來自政黨內(nèi)部的一種對執(zhí)政黨自身的監(jiān)督，其本質(zhì)是以權(quán)力制約為核心的執(zhí)政黨自我的民主政治控制行為。而外部監(jiān)督則是執(zhí)政黨體制內(nèi)部監(jiān)督的推動力量。因此，執(zhí)政黨監(jiān)督體系的完善與發(fā)展是黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督彼此依存、相互促進的結(jié)果。實踐證明，任何一個組織的發(fā)展均與來自外部的監(jiān)督和推動密切相關(guān)，強有力的體制外監(jiān)督是推動體制內(nèi)自我監(jiān)督的基本力量。正如陳國權(quán)在《政治監(jiān)督論》中所言：“任何一個組織如果沒有強有力的外部監(jiān)督和推動，就會弱化自我約束，喪失發(fā)展動力，最終走向衰敗?！敝袊伯a(chǎn)黨的建設(shè)與發(fā)展，包括黨內(nèi)監(jiān)督的發(fā)展完善也需要有外部力量的推動才能不斷走向前進。由此可見，黨外監(jiān)督實質(zhì)上是對執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨重要的政治支持。加強對執(zhí)政黨的監(jiān)督不僅與加強中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)毫無矛盾，而且更加有利于鞏固黨的執(zhí)政地位。

我國多年的社會主義政治實踐中已形成了比較系統(tǒng)的政治監(jiān)督體制，對執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨進行監(jiān)督的監(jiān)督主體也日臻成熟。這些監(jiān)督主體，就其地位與作用大致可分為國家機關(guān)監(jiān)督與社會監(jiān)督兩大類別。國家機關(guān)監(jiān)督，即擁有國家法定監(jiān)督權(quán)力的國家機關(guān)的監(jiān)督，包括國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督、法律監(jiān)督、行政監(jiān)督；社會監(jiān)督則是來自人民群眾個體或群眾團體、社會組織、輿論機關(guān)等非國家性專設(shè)的監(jiān)督機構(gòu)之監(jiān)督，主要包括民主黨派監(jiān)督、群眾團體監(jiān)督、群眾監(jiān)督及輿論監(jiān)督等。

四、以黨內(nèi)監(jiān)督為核心構(gòu)建的有機監(jiān)督體系

在實際的發(fā)展進程中，黨內(nèi)監(jiān)督與黨內(nèi)民主是互為條件、相互促進的。既包含自上而下的監(jiān)督，即上級對下級的監(jiān)督，中央對地方組織的監(jiān)督，黨組織對黨員的監(jiān)督；也包含自下而上的監(jiān)督，即下級對上級的監(jiān)督，地方組織對中央的監(jiān)督，黨員對黨組織的監(jiān)督。因此，民主集中制是無產(chǎn)階級政黨的根本組織制度也是民主監(jiān)督的重要表現(xiàn)形式。黨內(nèi)監(jiān)督制度的發(fā)展與不斷完善必須與民主集中制相聯(lián)系。中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第六次全體會議通過的新《條例》要求，黨內(nèi)監(jiān)督要貫徹民主集中制，依規(guī)依紀(jì)進行，強化自上而下的組織監(jiān)督，改進自下而上的民主監(jiān)督，發(fā)揮同級相互監(jiān)督作用。在新的歷史條件下，面臨著艱巨的歷史任務(wù)和越來越復(fù)雜的執(zhí)政環(huán)境，只有強化監(jiān)督機制，才能進一步維護黨的團結(jié)統(tǒng)一。特別是通過黨規(guī)黨紀(jì)在全黨的有效執(zhí)行解決目前黨的建設(shè)過程中出現(xiàn)的問題。新《條例》把“維護黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”、“貫徹落實黨的理論和路線方針政策”、“落實全面從嚴(yán)治黨責(zé)任”、“完成黨中央和上級黨組織部署的任務(wù)”等情況作為黨內(nèi)監(jiān)督的內(nèi)容，重點解決好黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴(yán)治黨不力等問題，自始至終強調(diào)發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，督促各級黨組織落實全面從嚴(yán)治黨政治責(zé)任，把黨的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)到黨的建設(shè)、管理、監(jiān)督之中；把“遵守黨章黨規(guī)”、“牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識”、“貫徹黨員個人服從黨的組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級組織服從上級組織，全黨各個組織和全體黨員服從黨的全國代表大會和中央委員會原則”、“嚴(yán)明黨的紀(jì)律特別是政治紀(jì)律和政治規(guī)矩”、“執(zhí)行干部選拔任用工作規(guī)定”等情況作為黨內(nèi)監(jiān)督的內(nèi)容，重點處理好黨的觀念淡薄、組織渙散、紀(jì)律松弛、管黨治黨寬松軟等問題，以保證黨組織充分履行職能，保證全體黨員發(fā)揮先鋒模范作用，保證黨的領(lǐng)導(dǎo)干部忠誠干凈擔(dān)當(dāng)；把“推進黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作”、“落實中央八項規(guī)定精神”、“加強作風(fēng)建設(shè)”等情況作為黨內(nèi)監(jiān)督的內(nèi)容，重點應(yīng)對好當(dāng)前依然嚴(yán)峻復(fù)雜的黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭形勢，督促各級黨組織在堅持中深化、在深化中堅持，加強作風(fēng)建設(shè)、遏制腐敗蔓延勢頭，把黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭進一步引向深入。

總之，在不斷推進國家治理能力和治理水平現(xiàn)代化進程中，對政治權(quán)力進行有效地監(jiān)督和制約，是世界各國共同面臨同時又必須認(rèn)真解決的重要課題。強化監(jiān)督機制、建立健全科學(xué)嚴(yán)密的中國特色社會主義監(jiān)督體系，是黨中央在新形勢下對全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略部署提出的基本要求，以增強黨在長期執(zhí)政條件下的自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力，永葆黨的先進性和純潔性，確保黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)的堅強領(lǐng)導(dǎo)核心。

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