論公立高校行政主體定位的革新

范 奇

(中共岳陽市委黨校，岳陽 414000)

自1977年恢復(fù)高校招生以來作為高等教育主力軍和排頭兵的公立高校在法律定位上一直存在模糊性。1986年《民法通則》率先對(duì)我國組織體進(jìn)行了法人劃分，提出了事業(yè)單位法人概念。借此，1998年的《高等教育法》、《事業(yè)單位登記管理暫行條例》從立法層面明確了我國高等學(xué)校的事業(yè)單位法人性質(zhì)，事實(shí)上確立了高等學(xué)校民事主體資格。隨著大學(xué)生與母校的訴訟糾紛增多，特別是學(xué)位證書頒發(fā)這類具有公權(quán)力性質(zhì)訴訟的增多，越來越多的公立高校卷入行政訴訟糾紛中。然而事業(yè)單位法人的模糊定性在解決這類糾紛中顯得力不從心，在人權(quán)入憲、依法治國的政治、社會(huì)背景下，確定公立高校行政主體資格成為保護(hù)師生權(quán)益完善行政訴訟制度的現(xiàn)實(shí)需求。但行政主體資格確立究竟給公立高校帶來了什么，出現(xiàn)了哪些問題，它又將沿著怎么樣的趨勢發(fā)展下去，針對(duì)這些問題下文將逐一探討。

一、公立高校行政主體地位確立的得失

(一)公立高校行政主體資格確立的價(jià)值

首先，彌補(bǔ)事業(yè)單位法人概念的缺陷，明確公立高校公法地位。從我國現(xiàn)有立法層面而言，事業(yè)單位法人是高等學(xué)校的明確定位，但這一概念存在邏輯矛盾。“法人”與“事業(yè)單位”畢竟是兩個(gè)相去甚遠(yuǎn)的概念，民法中的法人概念強(qiáng)調(diào)組織的營利性和獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)，而事業(yè)單位是一類以公益為目的的科層管理單元，將兩個(gè)概念人為地結(jié)合在一起摻雜過多的主觀意志因素[1]。因此事業(yè)單位法人概念是個(gè)歷史性的錯(cuò)誤，造成我國很多被涵蓋在其概念之下的組織體屬性不明。同時(shí)，事業(yè)單位法人關(guān)注的是組織體在民法中的獨(dú)立人格，并沒有明確以高校頒發(fā)學(xué)位證、招生及對(duì)學(xué)生進(jìn)行管理處分為主要內(nèi)容所進(jìn)行的公權(quán)力行為體現(xiàn)的行政主體性質(zhì)，實(shí)際上湮沒了高校的公法地位。而公立高校行政主體資格確立能顯現(xiàn)高校的公法地位，有利于明確高校在推進(jìn)事業(yè)單位法人改革中的位置。

其次，納入司法審查范疇，推進(jìn)高校法治建設(shè)。法治是現(xiàn)代社會(huì)治權(quán)的一種重要方法，法治的核心特征是立法權(quán)與行政權(quán)分立，司法權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，是司法審查系統(tǒng)的存在。而傳統(tǒng)的事業(yè)單位法人定性無法將高校納入司法審查的范疇，這與依法治國方略相違背。高校行政主體資格的明確，順理成章解決了行政訴訟被告資格問題，增加了教師與學(xué)生法律救濟(jì)途徑，在我國教育行政申訴制度不完善和行政權(quán)力“一權(quán)獨(dú)大”的現(xiàn)狀面前尤為重要。另一方面，隨著我國行政訴訟理論和實(shí)踐的發(fā)展，司法審查的對(duì)象不僅僅指向行政行為，規(guī)范性文件之類的法律條文、規(guī)則也逐漸進(jìn)入司法審查的視野。因此從這方面而言，高校章程、校規(guī)等“軟法”也一并納入了司法審查的大門，違反上位法的高校內(nèi)部管理規(guī)則將面臨不予適用和撤銷的危險(xiǎn)?？梢?，公立高校行政主體資格確立以此納入司法審查其價(jià)值不止于約束政府用權(quán)，而且能規(guī)范高校內(nèi)部規(guī)則的制定，優(yōu)化高校內(nèi)外部法治環(huán)境。

最后，解決行政責(zé)任承擔(dān)問題。行政主體是以自己名義行使權(quán)力承擔(dān)義務(wù)的組織，從行政主體理論構(gòu)造之初它就不僅僅局限解決高權(quán)管理之下的權(quán)利救濟(jì)問題，其兼具有解決承擔(dān)高權(quán)侵害所帶來的法律責(zé)任問題，從而為與之打交道的其他主體提供全面的制度性保障。它相對(duì)于事業(yè)單位法人而言，在責(zé)任承擔(dān)手段上更多元，不僅僅有民事侵權(quán)賠償，也會(huì)涉及到行政賠償和國家賠償。而國家賠償以國家公信力為后盾，它的救濟(jì)能力比普通民事賠償更可信。因此，行政主體地位的確立解決了組織體行政責(zé)任承擔(dān)問題，拓寬了民眾救濟(jì)渠道。

(二)傳統(tǒng)行政主體理論存在的弊端

公立高校行政主體資格確立是司法實(shí)踐的結(jié)果，毋庸置疑它的價(jià)值巨大，但它由于傳統(tǒng)行政主體理論本身存在“誤讀”，因此它所帶來的弊端也不容忽視。

第一，傳統(tǒng)以權(quán)力為中心的行政主體理論不利于高校去行政化。上世紀(jì)80年代末，借鑒法國行政主體概念我國行政法學(xué)界努力建立了中國特色的行政主體理論，并將其界定為享有行政權(quán)力、以自己名義進(jìn)行管理活動(dòng)、承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的組織，因此行政權(quán)力或者行政職權(quán)成為界定行政主體時(shí)重要著眼點(diǎn)。而長期以來人們理解的行政權(quán)力是國家為管理社會(huì)對(duì)人民的一個(gè)強(qiáng)制支配權(quán)，它以國家強(qiáng)權(quán)作為后盾，所形成的是行政主體與相對(duì)人之間不平等關(guān)系，行政主體間上下級(jí)管理關(guān)系。將高校歸于行政主體一列，在傳統(tǒng)行政主體理論下政府與高校、高校與學(xué)生之間容易變成命令與服從關(guān)系，行政權(quán)力充斥于高校管理的每個(gè)角落，使得政府過度干預(yù)學(xué)校、高校組織結(jié)構(gòu)行政化、高校管理者官僚化現(xiàn)象盛行，在中國“官本位”思想明顯、教育集權(quán)管理模式下無疑雪上加霜，“去行政化”改革當(dāng)然步履維艱。

第二，高校傳統(tǒng)的行政主體欠缺其與法人間關(guān)系的考量，無法很好銜接高校的其他身份。高等學(xué)校本身是一個(gè)極其復(fù)雜的法律主體，社會(huì)生活中角色的多重性決定了高等學(xué)校的法律地位在不同方面具有不同的法律身份，因而各自具有相應(yīng)的權(quán)利(權(quán)力)和義務(wù)[2]。事業(yè)單位法人、法律法規(guī)授權(quán)組織是實(shí)定法上的身份，行政主體、行政相對(duì)人、民事主體等是學(xué)理上的定位。一方面，法律法規(guī)授權(quán)組織作為行政主體組成部分，普遍認(rèn)為其是公權(quán)力的代表者，而法人是“民事主體”的代名詞，飽含私法性質(zhì)，因此法律、法規(guī)授權(quán)組織與法人概念相去甚遠(yuǎn)，高校的法律法規(guī)授權(quán)組織與事業(yè)單位法人之間存在緊張關(guān)系[3]；另一方面，公私法的嚴(yán)格劃分是傳統(tǒng)大陸法系的特征，而我國傳統(tǒng)的行政法學(xué)吸納了這類劃分，普遍認(rèn)為行政主體和民事主體是兩類毫不相干、性質(zhì)各異的組織，并不能很好地統(tǒng)籌其之間的聯(lián)系，與現(xiàn)代公共行政多元化發(fā)展趨勢違背。且民法、行政法學(xué)界研究都各自占據(jù)半壁江山，沒有建立起“互通有無”機(jī)制，實(shí)際造成高校在外部管理關(guān)系中等許多行為主體性質(zhì)不明，而目前流行的“購買公共教育服務(wù)”行為定性模糊即是一例。

第三，傳統(tǒng)行政主體理論容易侵害學(xué)術(shù)自由。高校因其是研究高深知識(shí)的場所使其具有與一般組織不同的學(xué)術(shù)自由權(quán)，在德、法等國一直保持著尊重學(xué)術(shù)自由的傳統(tǒng)并寫入憲法，從防御性權(quán)利變成憲法保障性權(quán)利。而在我國，無論是新文化運(yùn)動(dòng)北大作為愛國救亡運(yùn)動(dòng)陣地，還是“教育救亡”、“教育興國”口號(hào)的提出，都可佐證我國大學(xué)受政治、權(quán)力干預(yù)較大。因此，我國傳統(tǒng)高教體制中，高校常常被作為國家附屬機(jī)關(guān)，而后雖進(jìn)行了事業(yè)單位法人改造但事實(shí)并沒有擺脫對(duì)行政權(quán)的依附，成為侵害學(xué)術(shù)自由的主要源頭，而傳統(tǒng)以權(quán)力為中心的行政主體理論并不能將此問題化解。同時(shí)，確立高校行政主體地位后，解決了高校高權(quán)管理行為之下權(quán)利救濟(jì)問題，但附帶的結(jié)果是教育行政訴訟呈現(xiàn)出擴(kuò)大的趨勢，于是避免司法審查與高校自主管理權(quán)沖突又成為了一大難題。而過度的行政介入和教育行政訴訟高歌猛進(jìn)恐怕都不適宜，對(duì)此應(yīng)保持一份必要的清醒。

鑒于此，有必要將傳統(tǒng)的行政主體理論進(jìn)行改造，滿足現(xiàn)代大學(xué)發(fā)展。

二、傳統(tǒng)行政主體理論的改造路徑

行政主體是大陸法系行政法學(xué)一個(gè)重要的基本范疇，是王名揚(yáng)先生的《法國行政法》一書中介紹并引入中國法的一個(gè)繼受性概念，其初衷是為解決行政訴訟被告資格這一司法實(shí)務(wù)問題，因而在上世紀(jì)90年代我國建立起以“訴訟主體模式”為基礎(chǔ)的行政主體理論。這種理論模式強(qiáng)調(diào)只有行政主體才能成為行政訴訟被告，它包括行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織兩大類，它解決了中國轉(zhuǎn)型時(shí)期確認(rèn)行政訴訟被告資格的重大理論和實(shí)踐問題。然而這種理論卻是在實(shí)用主義指導(dǎo)下對(duì)西方行政主體理論一次重大的誤讀，論者誤讀的路徑始于民法中的“民事主體”與“法人”理論，終結(jié)于行政訴訟被告資格的確認(rèn)[4]。這個(gè)“美麗的錯(cuò)誤”在上述中暴露的缺陷一覽無余，革新勢在必行。對(duì)此，學(xué)界也提出了很多改造路徑和措施，但鑒于本文主要從公立高校主體地位角度探討修正路徑，因此下文進(jìn)行的并不是一次全面的、事無巨細(xì)的探討，它更多是從有利于公立高校自主發(fā)展層面進(jìn)行細(xì)致分析，探索出有利于現(xiàn)代大學(xué)發(fā)展的行政主體理論。

(一)理論依據(jù)從權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)向任務(wù)標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變

行政權(quán)力(公共權(quán)力)是傳統(tǒng)公、私法區(qū)分的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)，也是我國判定行政主體資格確立的最重要因素。長期以來，我國的行政主體都被理解為采取命令和禁止方式發(fā)布意志的權(quán)力機(jī)關(guān)，命令與服從成為行政主體與行政相對(duì)人雙方關(guān)系的主旋律。這種以權(quán)力為中心的行政主體理論暗合了我國傳統(tǒng)文化對(duì)權(quán)力崇尚的心理，促使權(quán)利附庸、等級(jí)觀念叢生，成為推進(jìn)中國法治行政過程中的一個(gè)骨鯁；同時(shí)以權(quán)力為標(biāo)準(zhǔn)的行政主體理論在新公共管理理論興起后缺點(diǎn)逐漸暴露，一個(gè)最明顯的方面是限制了行政機(jī)關(guān)適用行政法的范圍，將許多“非權(quán)力”行為如給付行政、福利行政排除在公法約束的范圍之外，讓“遁入私法”大門洞開。而就詞義本身邏輯而言，權(quán)力(權(quán)利)與義務(wù)相對(duì)，隱含了行政主體是權(quán)力(權(quán)利)主體，相對(duì)人是義務(wù)主體這層意思，不符合現(xiàn)代法治理念同時(shí)也將不發(fā)生行政法律效果的事實(shí)行為排除在外。因此權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)已成阻礙，它需要向行政任務(wù)標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變。

行政任務(wù)又可稱為行政職能，是國家滿足社會(huì)發(fā)展需要以公共利益為目的的一切活動(dòng)，它的涉及面較廣，涵蓋教育、交通、醫(yī)療等。20世紀(jì)西方國家的行政職能經(jīng)歷了一個(gè)大幅度的擴(kuò)張，即常所說的從“警察國家”到“法治福利國家”的轉(zhuǎn)變。這個(gè)過程中經(jīng)歷了一場波及面極廣的變遷，不僅僅局限于公法，私法范圍內(nèi)的家庭法、契約法、物權(quán)理論也被卷入其中，正如狄驥所言：“我們正身臨其境的并不是一場范圍狹小的變遷，所有的法律制度都已經(jīng)卷入其中，而貫穿公法變遷的脈絡(luò)便是主權(quán)理論的衰落、公共服務(wù)理論的興起?！盵4]由此以狄驥為代表的學(xué)者將法國行政法與私法區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)從公共權(quán)力發(fā)展為公共任務(wù)，并將公務(wù)觀念發(fā)展為行政法的基本觀念，它有力地滿足了20世紀(jì)法國行政活動(dòng)領(lǐng)域出現(xiàn)的大量非權(quán)力行政情況[5]。而我國目前公私合作過程中也出現(xiàn)了大量類似情形，大量的給付行政任務(wù)是通過私法方式完成，導(dǎo)致執(zhí)行行政任務(wù)手段和方式的多元化。因此將行政主體理論標(biāo)準(zhǔn)從行政權(quán)力向行政任務(wù)轉(zhuǎn)變既與西方國家公法變遷有契合點(diǎn)，又是順應(yīng)國情的需要。它比行政權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)能更清晰地界定出行政主體的目的和行政法的調(diào)整范圍，更加明確地強(qiáng)調(diào)實(shí)施行政行為方式的多樣性，與引入市場競爭機(jī)制后以績效為特征的新公共管理理論相銜接，有效地化解了前文所闡述的弊端，也為公務(wù)法人的引入奠定理論基礎(chǔ)。

(二)重新認(rèn)識(shí)行政主體與法人間的關(guān)系

就大陸法系行政主體理論而言，其與法人有著密不可分的關(guān)系，其理論創(chuàng)立的初衷并非為解決行政訴訟被告資格問題，而是實(shí)現(xiàn)獨(dú)立分權(quán)的一種手段，其與法人的關(guān)系可用一句話概括：行政主體以法人的姿態(tài)存在，法人的獨(dú)立人格是保證行政主體分權(quán)、自治的重要內(nèi)在品質(zhì)。而在我國，法人概念長期被民法學(xué)界所把持：“我國的民法學(xué)者一般將法人界定為‘民事主體’的一類，具體定義為享有‘民事權(quán)利能力’的組織，或者享有‘私法上法律人格’的組織。民法學(xué)上承認(rèn)機(jī)關(guān)法人(行政主體)這樣的依照公法而設(shè)立的法人是民事主體；但是，一般認(rèn)為‘法人’地位僅僅是針對(duì)這些組織參與民事關(guān)系時(shí)的主體地位而言，而并不認(rèn)為它們在公法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系也是基于‘法人’地位而承擔(dān)的。”[6]因此，國內(nèi)所認(rèn)識(shí)的法人作用只體現(xiàn)在私法領(lǐng)域保護(hù)交易自由和財(cái)產(chǎn)獨(dú)立，而基本否定法人在公法領(lǐng)域的獨(dú)立、分權(quán)特性，即使行政主體以法人的身份存在也只是在私法領(lǐng)域，也只不過是保證在民事交易安全而確定它的民事主體資格。這樣一來，法人便被冠之“民事主體”的頭銜，人為地割裂了法人與行政主體的關(guān)系，使得國內(nèi)行政主體理論偏離了本有的功能而忽視了其內(nèi)在的分權(quán)、獨(dú)立價(jià)值。

因此，改造行政主體理論首先得打破民法學(xué)界的對(duì)法人的“獨(dú)占”地位，對(duì)法人理論進(jìn)行廓清。其實(shí)，法人本身并不帶有“公”或“私”的色彩，也不能簡單地認(rèn)為法人僅僅是一種民事主體，它和自然人一樣都是獨(dú)立享有法律權(quán)利和承擔(dān)法律義務(wù)的主體，只不過法人是被擬制的“人”。法人既可以是私法上權(quán)利義務(wù)的承擔(dān)者，也可以是公法上權(quán)利義務(wù)的承擔(dān)者，因此對(duì)它最為概括的稱呼是“權(quán)利義務(wù)之主體”，或者簡稱“權(quán)利主體”，進(jìn)而，在每個(gè)部門法中，為了特別說明該部門法上之權(quán)利義務(wù)承擔(dān)者，可以使用下位概念，比如在行政法上，將行政法律關(guān)系的主體統(tǒng)稱為“行政法上權(quán)利義務(wù)之主體”，而“行政主體”則是這個(gè)概念的更下位的概念；而“民事主體”概念則可以作為“權(quán)利主體”概念在私法領(lǐng)域的下位概念[7]。這一舉例使得法人與其他主體間的關(guān)系驟然變得清晰，而法人這個(gè)上位概念又逐漸在以公私法劃分明顯的大陸法系中出現(xiàn)了分野，形成各自的價(jià)值特點(diǎn)，在私法領(lǐng)域強(qiáng)調(diào)市場交易安全，法人更多指向獨(dú)立財(cái)產(chǎn)和責(zé)任承擔(dān)，在公法領(lǐng)域強(qiáng)調(diào)公權(quán)力意志行使，法人更多指向自治與分權(quán)制衡。這才是法人制度的本來面貌。

三、我國公立高校行政主體定位相應(yīng)之革新

(一)主體定位理論依據(jù)變更

長期以來，“法規(guī)授權(quán)的組織”的說法就更易給公民造成“擁有和行使行政權(quán)力的組織若非本身是行政機(jī)關(guān)，就需經(jīng)行政機(jī)關(guān)授權(quán)”的印象，這種印象暗含的理論前提仍然是行政權(quán)力的最終掌握者是行政機(jī)關(guān)，這與行政主體理論發(fā)源地將行政權(quán)力的最終掌握權(quán)歸屬于國家和地方團(tuán)體是完全不同的[8]。這種理論容易造成現(xiàn)行高校教育職權(quán)(職能)是國務(wù)院、教育部等教育管理部門將自身權(quán)力的一部分下放給高校的誤解，實(shí)際造成教育管理部門成為高校的上級(jí)行政機(jī)關(guān)，高校的獨(dú)立地位儼然無存。

實(shí)際上就理論層面而言，高校為了從事教育育人、科學(xué)研究、文化藝術(shù)創(chuàng)作等活動(dòng)，需要有必要的場所、人員配置和充足的資源經(jīng)費(fèi)，而對(duì)這些場所、人員進(jìn)行管理時(shí)又會(huì)碰見諸如招生、專業(yè)配置、繳費(fèi)、師生管理等問題，需要配置相應(yīng)的權(quán)力進(jìn)行處理，從這個(gè)意義上講高校權(quán)力來源于完成教育行政職能(行政任務(wù))的內(nèi)在需要，是國家讓渡出來的一部分權(quán)力，從而形成高校團(tuán)體權(quán)利。而教育行政部門的權(quán)力是基于監(jiān)督、服務(wù)高校所獲得的社會(huì)管理職能，本質(zhì)上與高校的教育職能不同。因此，高校的權(quán)力生成本質(zhì)上與行政機(jī)關(guān)的權(quán)力無理論和邏輯上的必然聯(lián)系。

而將行政權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)向行政任務(wù)轉(zhuǎn)變能夠避免“法律法規(guī)授權(quán)組織”授權(quán)(權(quán)力)定位所帶來的困惑，劃清政府與高校間二元結(jié)構(gòu)關(guān)系。這一轉(zhuǎn)變后公立高校行政主體身份的獲得依據(jù)也相應(yīng)發(fā)生了變革，從著眼于行使行政權(quán)力向完成教育行政職能轉(zhuǎn)變，亦即說高校行政主體身份的獲得是基于高校是教育行政職能(行政任務(wù))的承擔(dān)者。而就教育行政職能而言現(xiàn)行立法也給出了明確的依據(jù)：我國《憲法》第十九條明確規(guī)定了國家發(fā)展教育事業(yè)，《教育法》第二十八條用明確列舉加兜底概括的方式闡明了學(xué)校的具體職能，《高等教育法》第一條點(diǎn)明：“為了發(fā)展高等教育事業(yè)制定本法”，這些規(guī)定說明高校承擔(dān)者重要的國家行政職能——教育。

這種依據(jù)的轉(zhuǎn)變在高權(quán)行政向服務(wù)行政邁進(jìn)的今天意義非凡，不僅從理論上化解了某些行政任務(wù)承擔(dān)者主體資格不明問題，而且擴(kuò)大了高校行政主體達(dá)成行政任務(wù)的方式，包括以私法手段達(dá)成行政任務(wù)，也有效緩解高校主體身份多元之間的緊張關(guān)系，符合以非形式審查加基本權(quán)利為救濟(jì)模式的司法審查路徑，符合現(xiàn)代法治。

(二)主體定位目的進(jìn)行調(diào)整

傳統(tǒng)的行政主體觀所確立的“主體即被告”理論對(duì)解決高校權(quán)利救濟(jì)問題功不可沒，但由于它人為地割裂了行政主體與法人間的關(guān)系，因此并沒有認(rèn)識(shí)到公法人這類行政主體的一個(gè)更重要的價(jià)值——以法人化的方式實(shí)現(xiàn)行政分權(quán)下的自治，以法人化的方式應(yīng)對(duì)科層制的弊端[9]。因此，傳統(tǒng)以救濟(jì)為中心的初衷應(yīng)向用公法人所具有的自主與獨(dú)立功能來實(shí)現(xiàn)高校的自治與績效目的上傾斜，從而滿足現(xiàn)代大學(xué)去行政化與法人化建設(shè)。具體而言，體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

1.廓清政府與高校的權(quán)力邊界

行政分權(quán)是法治建設(shè)的必然產(chǎn)物，在已成熟的大陸法系中地方團(tuán)體和公務(wù)法人是分權(quán)制度下產(chǎn)生的兩類典型公法人，這兩類公法人是建立在自治的基礎(chǔ)上代表團(tuán)體內(nèi)集體意志，它能有效地避免國家和其他組織的過度干預(yù)，公立大學(xué)因其享有學(xué)術(shù)自由權(quán)而被普遍歸為公務(wù)法人的行列。我國是單一制國家，雖沒有地方分權(quán)作為實(shí)踐的制度性保障，但從理論上講政府與高校應(yīng)存在分權(quán)的事實(shí)，具體而言，可做這樣的理解：政府作為高校的投資者所享有的監(jiān)督和管理權(quán)是執(zhí)行社會(huì)行政管理的需要，而高校享有的教育管理權(quán)力既是團(tuán)體內(nèi)部讓渡出的權(quán)利也是基于完成國家教育行政任務(wù)而獲得的一部分國家權(quán)力，因此它與政府的一般行政管理權(quán)并無上下級(jí)隸屬關(guān)系，這兩種權(quán)力的形成正是國家統(tǒng)一主權(quán)下對(duì)教育行政權(quán)力在不同組織、團(tuán)體間的一次分權(quán)。因此，公法人的行政分權(quán)功能恰有利于廓清政府與高校之間的權(quán)力關(guān)系。而這樣的分權(quán)又需要國家通過立法來予以保障，包括《憲法》、《教育法》、《高等教育法》中對(duì)權(quán)力(權(quán)利)歸屬作出明確劃分，但不包括法規(guī)及其以下的規(guī)范性文件，因?yàn)樗鼈儚谋举|(zhì)上而言只涉及到政府間的行政權(quán)力配置。但目前我國現(xiàn)行的這些立法卻很少在這方面有所考量，立法理念和技術(shù)上存在缺陷。以《教育法》為例，本法28條明確列明了學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的八類權(quán)利(權(quán)力)，而對(duì)政府權(quán)力范圍卻作了模糊規(guī)定，這看似合理，其實(shí)隱藏著一個(gè)很大的漏洞：作為一部配置政府與高校間權(quán)力的法律，它應(yīng)保有“有限政府”的立法理念，亦即立法應(yīng)將政府享有的權(quán)力進(jìn)行列明而留給高校一個(gè)相對(duì)寬松的權(quán)力空間。如此，不僅劃清了政府與高校權(quán)力界限，也給高校提供了自治空間。

2.落實(shí)高校自主權(quán)

公法人這類行政主體的另一價(jià)值是革除科層制弊端，這一點(diǎn)對(duì)長期冠名為“單位”的我國公立高校落實(shí)高校自主權(quán)尤為重要。在這種傳統(tǒng)體制下，每一個(gè)社會(huì)成員并不以個(gè)體的方式而存在，任何人都必須皈依于一定的“單位”(即與某種基層“公共”組織保持從屬關(guān)系)，從而獲取其社會(huì)身份，“單位”的這種屬性使其處于國家與個(gè)人的聯(lián)結(jié)點(diǎn)上，并成為構(gòu)成中國社會(huì)的基本單元[10]。因此，整個(gè)社會(huì)調(diào)控體系就是通過國家—單位—個(gè)人這一鏈條得以實(shí)現(xiàn)的，造成個(gè)人對(duì)單位的強(qiáng)烈依附，形成一種高度隸屬、上令下行、層級(jí)明顯的組織單元，基本排擠了市場調(diào)節(jié)機(jī)制在傳統(tǒng)體制下社會(huì)生活中的生存空間，也使得社會(huì)個(gè)人的自主性和創(chuàng)造性蕩然無存。當(dāng)然，在這種環(huán)境下高校被壓抑得毫無生機(jī)，而出于自治和績效的法人化改造正是對(duì)它的有力回?fù)??？傮w而言，法人化所帶來的優(yōu)勢是突破傳統(tǒng)人事、會(huì)計(jì)、審計(jì)等科層式束縛，引入競爭機(jī)制，增加高校效率、彈性和應(yīng)變能力，增強(qiáng)高校自主能力。具體而言，對(duì)高校內(nèi)外部治理環(huán)境進(jìn)行優(yōu)化。首先，高校的治理結(jié)構(gòu)上可嘗試多元化設(shè)置，類似于公司制度中的董事會(huì)、委員會(huì)、監(jiān)事會(huì)等都可有條件地借鑒。其次，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)方面可謀求多元化的融資渠道，通過市場淘汰選出更有競爭力的高校。至于在學(xué)科與專業(yè)上，法人治理增加了自主選擇權(quán)，可有條件地放開一批專業(yè)和課程選擇權(quán)，尊重教師和同學(xué)在選擇學(xué)校、老師、專業(yè)、學(xué)習(xí)時(shí)間上的自由。最后，在人事管理方面，合同、聘任等方式更有效地促進(jìn)人才流動(dòng)和高校學(xué)術(shù)交流?？傊?，新的高校行政主體觀并非用將高校套上行政機(jī)關(guān)單位的科層治理模式，恰恰相反，它是用法人的自治與績效來革除科層管理弊端，以此落實(shí)高校自主權(quán)。

四、小結(jié)

近日在中共中央制定的十三五規(guī)劃中對(duì)高校提出了一個(gè)總體的目標(biāo)：“提高高校教學(xué)水平和創(chuàng)新能力，使若干高校和一批學(xué)科達(dá)到或接近世界一流水平”，既凸顯黨中央、國務(wù)院對(duì)高等教育的重視，也預(yù)示著推進(jìn)一流大學(xué)、學(xué)科建設(shè)的成為高等教育未來發(fā)展戰(zhàn)略的一個(gè)重要方面?？上驳氖牵^去幾年國內(nèi)一批高校正踐行著新的行政主體觀，前有南方科技大學(xué)的自主招生試點(diǎn)，后有《深圳大學(xué)條例》的頒布出臺(tái)，無不都是對(duì)現(xiàn)代大學(xué)建設(shè)的有益探索。而在新的高校主體觀的指引下我國高校必將向著世界雙一流大學(xué)大步邁進(jìn)。

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