建立行政規(guī)章審查啟動機制的問題初探
——從公民監(jiān)督權(quán)角度出發(fā)

田雅

(福建師范大學(xué)法學(xué)院，福建福州350108)

建立行政規(guī)章審查啟動機制的問題初探
——從公民監(jiān)督權(quán)角度出發(fā)

田雅

(福建師范大學(xué)法學(xué)院，福建福州350108)

根據(jù)《中華人民共和國憲法》，公民享有監(jiān)督權(quán)，對于規(guī)章的監(jiān)督權(quán)行使方面，我國法律缺少有力的規(guī)定，國務(wù)院行政法規(guī)的相關(guān)條例、相關(guān)文件有類似規(guī)定，但對公民行使該權(quán)利時缺少詳細(xì)具體規(guī)定，因此應(yīng)當(dāng)重視行政規(guī)章審查監(jiān)督機制問題，這不僅是我國立法上的重大進(jìn)步，也是我國公民權(quán)利尤其是監(jiān)督權(quán)行使的權(quán)威保障，能促進(jìn)憲法更好地實施，符合黨的最新政策，有利于依法治國，更好地建設(shè)社會主義法治國家。

公民監(jiān)督權(quán)；規(guī)章；立法法；憲法

一、公民對行政規(guī)章進(jìn)行監(jiān)督的法律依據(jù)和理論依據(jù)

第一，從我國權(quán)力本源看?！吨腥A人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第一條、第二條規(guī)定了我國國體和政體問題，我國是人民民主專政的社會主義國家，國家的一切權(quán)力屬于人民。作為權(quán)力本源主體的人民當(dāng)然有權(quán)利對國家機構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。憲法第二條第三款規(guī)定人民除了授予權(quán)力機關(guān)代為行使各項事務(wù)外，人民還可以依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。人民作為國家的權(quán)力本源主體表明，公民有權(quán)對國家機構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，有權(quán)監(jiān)督國家機構(gòu)的行為，即國家行政機關(guān)制定行政規(guī)章的行政行為當(dāng)然也在公民監(jiān)督的范圍之內(nèi)。

第二，從公民的基本權(quán)利看?！稇椃ā返诙聦Ｕ乱?guī)定了公民的基本權(quán)利與義務(wù)，明確規(guī)定了公民的訴愿權(quán)?！稇椃ā返谒氖粭l規(guī)定公民有監(jiān)督國家機關(guān)的申訴、控告、檢舉等權(quán)利，公民對于行政機關(guān)制定行政規(guī)章的行政行為享有監(jiān)督的權(quán)利。杜力夫教授認(rèn)為：“公民的這些基本權(quán)利指向的對象是‘國家機關(guān)和國家工作人員’，它的實質(zhì)是公民通過監(jiān)督方式參與國家管理，體現(xiàn)著公民和國家的一種政治關(guān)系，即通過批評、建議、申訴、控告、檢舉來監(jiān)督國家機關(guān)和國家工作人員，從而實現(xiàn)自己對國家政治生活和國家管理的參與。”[1]214公民通過對行政規(guī)章的監(jiān)督從而規(guī)范行政機關(guān)的相關(guān)行政行為，通過監(jiān)督的方式參與國家管理，實現(xiàn)憲法賦予他們的基本權(quán)利。

第三，從我國國家機關(guān)設(shè)立原則和我國法治原則看?！稇椃ā返谌龡l規(guī)定國家機構(gòu)的設(shè)立原則，即中華人民共和國的國家機構(gòu)實行民主集中制的原則。第五條規(guī)定中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。從民主集中制和法治原則這兩大基本原則來看，我國行政機關(guān)在制定行政規(guī)章時既要遵守法治原則，在不違背上位法的前提下依照法定權(quán)限和程序制定行政規(guī)章，且要依照憲法、法律等上位法的規(guī)定保障公民監(jiān)督權(quán)的行使，遵守民主集中制原則。邵新懷曾在其博士論文中寫道：“近代以來，立法所必須遵循的價值標(biāo)準(zhǔn)很多，但其中的民主原則無疑是最具權(quán)威的合法性依據(jù)?！盵2]

隨著社會的不斷進(jìn)步，公民的基本人權(quán)從生命權(quán)不斷擴大到社會經(jīng)濟、文化等權(quán)利，公民的監(jiān)督權(quán)也逐步得到重視和發(fā)展。我國憲法中關(guān)于公民作為權(quán)力的本源和公民享有的監(jiān)督權(quán)符合社會向前發(fā)展的趨勢，因此，作為權(quán)力來源的賦予主體的公民對行政規(guī)章進(jìn)行監(jiān)督也是有充分的理論依據(jù)的。黃曉輝教授說過：“權(quán)力本身就是‘影響或控制他人作為的力量’，一旦掌握在個人手中就可能成為個人謀取私利的手段，甚至發(fā)生借權(quán)力侵害公共利益和他人合法權(quán)益的現(xiàn)象。”[3]張千帆教授認(rèn)為：“行政權(quán)力的創(chuàng)立與運行是為了社會的公共利益，而公共利益并不是自動實施的，因為如果缺乏法律或者其他手段的控制，那么行政官員個人的利益動機往往并不是去實現(xiàn)公共利益。要保證行政行為符合公共利益，必須建立一套完善的權(quán)力制約機制。權(quán)力制約機制主要通過兩種途徑：政治的與法律的?！盵4]完善我國公民對于行政規(guī)章的審查監(jiān)督機制是為了保證行政權(quán)力更好地為公民以及公共利益服務(wù)，防止以權(quán)謀私的現(xiàn)象出現(xiàn)，落實好憲法賦予公民的權(quán)利，國家能更好地為人民服務(wù)。

十八屆四中全會一再強調(diào)依法治國，強調(diào)“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機制，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制”。公民對行政規(guī)章監(jiān)督權(quán)的完善也符合國家政策，有利于公眾參與國家事務(wù)，監(jiān)督行政規(guī)章實施，更好行使監(jiān)督權(quán)。

二、公民的審查要求應(yīng)當(dāng)引起行政規(guī)章審查程序啟動的必要性初探

第一，何謂行政規(guī)章審查程序啟動機制？

《現(xiàn)代漢語小詞典》對“啟動”一詞的第三種解釋為“開拓，發(fā)動”[5]。本文的“啟動”采用此義，即公民向相關(guān)國家機關(guān)提起對行政規(guī)章進(jìn)行審查的要求，相關(guān)機關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)動行政規(guī)章審查程序，審查該公民所提起的行政規(guī)章是否違憲違法并給予公民相應(yīng)的答復(fù)。國內(nèi)學(xué)者王春業(yè)認(rèn)為：“公民啟動權(quán)是指普通公民認(rèn)為法律、法規(guī)、規(guī)章、司法解釋、規(guī)章以下的規(guī)范性文件等法律文件存在違憲、違法、相互沖突等問題或在具體案件中因其違憲違法、相互沖突而侵犯了其合法權(quán)利或其合法權(quán)利得不到保護(hù)等情形時，可向制定機關(guān)、法律監(jiān)督機關(guān)等相關(guān)國家機關(guān)申請審查，相關(guān)國家機關(guān)必須受理并依法作出審查結(jié)果，不得拒絕；如果啟動者對審查機關(guān)的審查結(jié)果不服，可以行使依法請求進(jìn)一步救濟的法定權(quán)利?！盵6]

第二，公民的審查要求應(yīng)當(dāng)引起行政規(guī)章審查程序啟動的必要性。

從權(quán)力的監(jiān)督和制約角度看。首先，政府天然具有一定的“惡性”、一定的弊端。漢密爾頓、麥迪遜等在《聯(lián)邦黨人文集》中曾道：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對政府有任何外來的或者內(nèi)在的控制了。”[7]264潘恩對社會和政府區(qū)分時曾說道：“社會是由我們的欲望所產(chǎn)生的，政府是由我們的邪念所產(chǎn)生的，前者使我們一體同心，從而積極地增加我們的幸福，后者制止我們的惡行，從而消極地增進(jìn)我們的幸福?！盵8]孟德斯鳩在其《論法的精神》中曾說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！盵9]可見，政府行使權(quán)力時天然具有一定的“惡”，它需要公民行使監(jiān)督權(quán)來保障政府更好地為公民服務(wù)。我國行政機關(guān)自身“立”行政規(guī)章而后公民又向其提起審查建議，若公民的審查建議權(quán)不必然引起相關(guān)審查啟動程序，則行政機關(guān)難免會“包庇”其自身所“立之法”，這是集中“立法”和“監(jiān)督”權(quán)于一體的弊端，從而使得公民的監(jiān)督權(quán)得不到應(yīng)有的保護(hù)。其次，對權(quán)力監(jiān)督和制約有效的方法需要一定的強度。“人非天使，都有自己的局限；權(quán)力具有無限擴張的本能，國家是‘必要的惡’；因此，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力?！盵10]157“權(quán)力的有效監(jiān)督與有效制約，必須建立在對權(quán)力屬性的深刻把握上。權(quán)力的暴力屬性，既表明了對權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督與有效制約的必要性，也表明這種監(jiān)督和制約必須有相應(yīng)的強度。”[11]“人類發(fā)展到今天，制權(quán)一般有這樣幾種方法：一是‘以法制權(quán)’，二是‘以民制權(quán)’，三是‘以德制權(quán)’，四是‘以權(quán)制權(quán)’。‘以權(quán)制權(quán)’才是最本質(zhì)、最見效的方法?！盵10]112權(quán)力具有暴力性，需要有強度的監(jiān)督手段；法制約權(quán)力的本質(zhì)還在于權(quán)力對權(quán)力的制約也即控制法的權(quán)力來源何處；以民制權(quán)只有當(dāng)權(quán)力的本源來自人民，人民才能對國家機關(guān)產(chǎn)生根本性的制約；道德雖在一定程度上能對權(quán)力產(chǎn)生制約性，但因其沒有強制力往往達(dá)不到預(yù)期的效果。因此對權(quán)力有效的制約的監(jiān)督還是來源于權(quán)力，即對權(quán)力的監(jiān)督需要相應(yīng)的強力監(jiān)督。《憲法》第四十一條直接明確了公民具有批評建議的權(quán)利；新修訂的《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)第九十九條第二款明確了公民具有建議的監(jiān)督權(quán)，但該條規(guī)定使得我國公民對相關(guān)機關(guān)進(jìn)行監(jiān)督時缺少強力的保護(hù)，作為基本大法的《立法法》并未明確提出公民有權(quán)啟動法律文件審查程序，因而其他下位法如公民對我國行政規(guī)章監(jiān)督的相關(guān)法律法規(guī)中也僅提出公民具有建議的權(quán)利。對權(quán)力最有效的制約是權(quán)力，對我國行政機關(guān)依法行政最有效的公民監(jiān)督辦法是使公民的監(jiān)督權(quán)具有一定的“強力”。從我國公民具有的建議權(quán)對國家權(quán)力的監(jiān)督力度看，建議權(quán)缺乏必要的強度。杜力夫教授認(rèn)為“建議權(quán)是指公民對國家決策和國家機關(guān)、國家工作人員的工作提出建議性意見的權(quán)利”[1]214。焦洪昌教授在其《憲法學(xué)》一書中對建議權(quán)作此定義：“建議權(quán)則是指公民對國家機關(guān)的工作有權(quán)提出自己的主張和建議?！盵12]建議權(quán)其本質(zhì)是提出建議，至于國家行政機關(guān)收到公民建議后如何處理則依照法律法規(guī)規(guī)定，但我國相關(guān)的法律法規(guī)并未在此方面采取強制力的保護(hù)后盾保障公民的建議權(quán)。毫無力度的監(jiān)督權(quán)利行使對于國家機關(guān)在其運行過程中違憲違法行為起不了監(jiān)督權(quán)應(yīng)當(dāng)具有的作用。權(quán)力應(yīng)當(dāng)用具有相對強度的方法來制約。在《聯(lián)邦黨人文集》中漢密爾頓、麥迪遜等就曾說：“在這方面，如同其他各方面一樣，防御規(guī)定必須與攻擊的危險相稱。野心必須用野心來對抗。”[7]264洛克在其《政府論》中也提到公民必須具有“強力”，洛克說：“人民設(shè)置一個立法機關(guān)，其目的在于使立法機關(guān)在一定的時間或在有需要時行使制定法律的權(quán)力，如果他們?yōu)閺娏λ?，以致不能行使這一對社會如此必要的、關(guān)系到人民的安全和保護(hù)的權(quán)力，人民便有權(quán)用強力來加以掃除。在一切情況和條件下，對于濫用職權(quán)的強力的真正糾正辦法，就是用強力對付強力。”[13]而倘使我國公民的審查建議必然引起我國行政規(guī)章審查程序的啟動，這種權(quán)利的強度遠(yuǎn)大于建議的強度，其具有相應(yīng)的強制性，也是公民行使相關(guān)監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn)。不論公民啟動權(quán)到底為何定義，我們可從中得知王春業(yè)教授所提公民啟動權(quán)與筆者所謂的“啟動”都具有強硬性這一共通點，即公民申請行政規(guī)章的審查必然引起相關(guān)機關(guān)開啟審查程序。由我國公民對于行政規(guī)章提出的審查建議應(yīng)當(dāng)引起行政規(guī)章審查程序的啟動的“應(yīng)當(dāng)性”可知其“硬性強度”，必然引起規(guī)章審查程序啟動，而相關(guān)行政機關(guān)無法搪塞推脫。因此，從對權(quán)力的監(jiān)督上說，公民的審查建議引起行政規(guī)章審查程序的啟動更利于有效地監(jiān)督行政機關(guān)依法行使其具有的權(quán)力，更利于公民維護(hù)自身的權(quán)利，更利于促進(jìn)社會主義法治國家的建設(shè)。

從我國具體相關(guān)實踐看。一方面，我國出臺的行政規(guī)章繁雜無章，各地方政府的地方政策特色明顯，公民因自己的建議權(quán)引起相關(guān)的規(guī)章處理案件少之又少，作為我國司法機關(guān)的人民法院在其中所起的作用也甚微。另一方面，公民審查建議引起行政規(guī)章審查程序啟動，我國實踐賦予其一定的可能性。如《湖南省行政程序規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)第五十三條規(guī)定公民、法人或者其他組織認(rèn)為規(guī)范性文件違法的，可以向有關(guān)人民政府法制部門提出審查申請。接到申請的政府法制部門應(yīng)當(dāng)受理，并在收到申請日起30內(nèi)作出處理，并將處理結(jié)果書面告知申請人。該《規(guī)定》生效后陸續(xù)有公民提起相關(guān)的審查建議，從而啟動了行政規(guī)章審查程序[14]。如對“紅頭文件”“長政發(fā)(2004)43號”規(guī)范性文件——《關(guān)于加強市區(qū)咪表泊車管理的通告》進(jìn)行“挑刺”的案件。這份通告規(guī)定，為緩解市區(qū)臨時停車難的問題，公安交通管理部門根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》的有關(guān)規(guī)定，在長沙市區(qū)部分路段劃定了咪表泊車位，同時組建長沙市泊車有限公司，具體辦理咪表泊車有關(guān)業(yè)務(wù)，且還規(guī)定：凡在咪表泊車位內(nèi)泊車未刷卡計費的車輛，駕駛員未離開車輛的，泊車管理人員應(yīng)要求駕駛員刷卡計費；駕駛員離開了車輛具體停車時間不詳?shù)?，按停車一日計費；拒不刷卡繳費的，泊車管理人員可限制車輛駛離；強行駛離的，由市泊車有限公司訴請人民法院依法追繳。長沙的王先生將車停在路邊的泊車位上，因為沒有咪表IC卡，王先生沒有刷卡而離開，其后被罰款。該案隨后得到李志員律師的關(guān)注，根據(jù)湖南省的《規(guī)定》，李律師按照該規(guī)定的程序，向湖南省人民政府法制辦提出了“長政發(fā)(2004)43號”文件的合法性審查申請。湖南省政府法制辦與文件的執(zhí)行單位——長沙市泊車有限公司進(jìn)行了溝通和協(xié)調(diào)，并于2008年12月18日給李志員做出復(fù)函。復(fù)函中，湖南省政府法制辦表示，該公司同意在咪表泊車管理工作中進(jìn)一步規(guī)范操作，將“駕駛員離開了車輛具體停車時間不詳?shù)模赐＼囈蝗沼嬞M”的規(guī)定，變通為“值守員發(fā)現(xiàn)泊車位內(nèi)停放的車輛未刷卡計費的，按車輛實際停放時間報公司核準(zhǔn)收費”[15]。從湖南省的《規(guī)定》實踐可以看出，公民提起審查要求，啟動行政規(guī)章的審查監(jiān)督程序，可以對我國行政規(guī)章在具體運用中起到良好的監(jiān)督作用，湖南省的實踐也表明公民該項權(quán)利是具有現(xiàn)實可能性的。

三、我國現(xiàn)行法律對行政規(guī)章的監(jiān)督及其不足之處

對于行政規(guī)章的監(jiān)督機制，目前我國主要包括國家機關(guān)對行政規(guī)章的監(jiān)督、公民對行政規(guī)章的監(jiān)督。

(一)國家機關(guān)對行政規(guī)章的監(jiān)督

第一，事前相關(guān)機關(guān)申請批準(zhǔn)機制?！兑?guī)章制定程序條例》第二章關(guān)于立項的規(guī)定中明確了國務(wù)院內(nèi)設(shè)機構(gòu)或者其他機構(gòu)認(rèn)為需要制定部門規(guī)章，應(yīng)當(dāng)向該部門報請立項。國務(wù)院部門法制機構(gòu)，省、自治區(qū)、直轄市和較大市的人民政府法制機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)對制定規(guī)章的立項申請進(jìn)行匯總研究，擬定本部門、本級人民政府年度規(guī)章制定工作計劃，報本部門、本級人民政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。

第二，事后向有關(guān)機關(guān)備案的機制?！读⒎ǚā返谖逭隆斑m用與備案審查”中的第九十八條明確規(guī)定了行政規(guī)章和地方政府規(guī)章應(yīng)該在公布后的30日內(nèi)依照具體規(guī)定報有關(guān)機關(guān)備案，國務(wù)院的行政法規(guī)也具體說明了規(guī)章備案機制。如《規(guī)章制定程序條例》第三十四條、《法規(guī)規(guī)章備案條例》第三條、《法規(guī)規(guī)章備案條例》第二十一條等都有相關(guān)規(guī)定。

第三，國家權(quán)力機關(guān)對于行政規(guī)章監(jiān)督機制。首先，關(guān)于最高國家權(quán)力機關(guān)對于行政規(guī)章的監(jiān)督?！稇椃ā穼τ谌珖舜蠹捌涑Ｎ瘯臋?quán)限的規(guī)定明確了全國人大及其常委會有權(quán)監(jiān)督憲法的實施，即有權(quán)監(jiān)督行政規(guī)章是否違反憲法和法律；第七十三條闡明了全國人大代表有權(quán)依照法定程序?qū)鴦?wù)院或國務(wù)院各部、各委員會提出質(zhì)詢案；以及相關(guān)法律規(guī)定全國人大常務(wù)委員會對國務(wù)院各部、各委員的質(zhì)詢權(quán)中對行政規(guī)章的監(jiān)督和全國人大專門委員會的職責(zé)。《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》第三十三條規(guī)定全國人大常委會會議期間有權(quán)對國務(wù)院各部、各委員會提出質(zhì)詢案，第三十七條明確全國人大及其常委會下的各專門委員會對行政規(guī)章是否違憲違法有審議的權(quán)力，其中第三款規(guī)定：“審議全國人民代表大會常務(wù)委員會交付的被認(rèn)為同憲法、法律相抵觸的國務(wù)院的行政法規(guī)、決定和命令，國務(wù)院各部、各委員會的命令、指示和規(guī)章，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會和它的常務(wù)委員會的地方性法規(guī)和決議，以及省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的決定、命令和規(guī)章，提出報告?！逼浯?，地方權(quán)力機關(guān)對于行政規(guī)章的監(jiān)督。《憲法》第一百零四條規(guī)定：縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項；監(jiān)督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作；撤銷本級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令；撤銷下一級人民代表大會的不適當(dāng)?shù)臎Q議；依照法律規(guī)定的權(quán)限決定國際機關(guān)工作人員的任免；在本級人民代表大會閉會期間，罷免和補選上一級人民代表大會的個別代表?！读⒎ǚā犯鶕?jù)《憲法》第一百零四條之規(guī)定在其第九十七條規(guī)定了地方人大常委會有權(quán)撤銷本級人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章?！兜胤礁骷壢嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣裾M織法》規(guī)定縣級以上地方各級人民代表大會職權(quán)中明確闡述有權(quán)撤銷本級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令；縣級以上地方各級人民代表大會常委會有權(quán)書面提出對本級人民政府的質(zhì)詢案，也即有權(quán)監(jiān)督行政規(guī)章；地方各級人大代表有權(quán)書面提出對本級人民政府和它所屬各工作部門質(zhì)詢案；第十八條、第二十六條、第四十六條、第四十七條詳述了地方人大關(guān)于審議權(quán)、質(zhì)詢權(quán)的提起程序及相關(guān)規(guī)定，從中我們可以得知地方規(guī)章是地方人大行使審議、質(zhì)詢、監(jiān)督權(quán)的對象之一。

第四，國務(wù)院和省、自治區(qū)人民政府對行政規(guī)章的監(jiān)督機制?！读⒎ǚā访鞔_授予國務(wù)院有權(quán)改變或撤銷不適當(dāng)?shù)牟块T規(guī)章和地方政府規(guī)章；省、自治區(qū)人民政府有權(quán)改變或撤銷下一級人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章。其第九十七條第三款規(guī)定國務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷不適當(dāng)?shù)牟块T規(guī)章和地方政府規(guī)章；第六款規(guī)定省、自治區(qū)的人民政府有權(quán)改變或者撤銷下一級人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章。

(二)公民對行政規(guī)章的監(jiān)督

《立法法》第六十七條規(guī)定行政規(guī)章草案應(yīng)當(dāng)向社會公布，征求意見，但是經(jīng)國務(wù)院決定不公布的除外?！兑?guī)章制定程序條例》第十五條規(guī)定在規(guī)章制定過程中公民可以要求舉行聽證。第二十三條規(guī)定：“規(guī)章送審稿直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，有關(guān)機關(guān)、組織或者公民對其有重大意見分歧，起草單位在起草過程中未向社會公布，也未舉行聽證會的，法制機構(gòu)經(jīng)本部門或者本級人民政府批準(zhǔn)，可以向社會公布，也可以舉行聽證會?！钡谌鍡l闡明：“國家機關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、公民認(rèn)為規(guī)章同法律、行政法規(guī)相抵觸的，可以向國務(wù)院書面提出審查的建議，由國務(wù)院法制機構(gòu)研究處理。國家機關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、公民認(rèn)為較大的市的人民政府規(guī)章同法律、行政法規(guī)相抵觸或者違反其上位法的規(guī)定的，也可以向本省、自治區(qū)人民政府書面提出審查的建議，由省、自治區(qū)人民政府法制機構(gòu)研究處理?！薄斗ㄒ?guī)規(guī)章備案條例》第九條明確規(guī)定：“國家機關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、公民認(rèn)為地方法規(guī)同行政法規(guī)相抵觸的，或者認(rèn)為規(guī)章以及國務(wù)院各部門、省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府發(fā)布的其他具有普遍約束力的行政決定、命令同法律、行政法規(guī)相抵觸的，可以向國務(wù)院書面提出審查建議，由國務(wù)院法制機構(gòu)研究并提出處理意見，按照規(guī)定程序處理?！?/p>

上述我國《憲法》以及相關(guān)法律對于監(jiān)督行政規(guī)章的具體規(guī)定，對于行政規(guī)章的監(jiān)督主要分為國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督、國家行政機關(guān)監(jiān)督以及審查建議監(jiān)督，即內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督結(jié)合。但不難看出：首先，在審查建議監(jiān)督方面缺乏詳細(xì)、具體、全面的規(guī)定，如在備案監(jiān)督方面我國《立法法》《規(guī)章制定程序條例》《法規(guī)規(guī)章備案條例》就有詳細(xì)的具體規(guī)定，但是審查建議監(jiān)督只是在其中相關(guān)法律中略筆帶過。其次，關(guān)于公民行使相關(guān)監(jiān)督權(quán)時，趙麗華在其論文中這樣闡述：“公民的批評、建議、檢舉往往只能向有關(guān)國家機關(guān)提出，經(jīng)由有關(guān)國家機關(guān)處理，公民的監(jiān)督自身沒有強制性，而實行監(jiān)督的形式，也主要是利用檢舉、舉報等輔助性軟手段，缺乏剛性處置手段?！盵16]雖然公民對行政規(guī)章監(jiān)督方面可以要求聽證等，可向國務(wù)院法制機構(gòu)提出審查建議，但是卻毫無其他具體的法律、法規(guī)、規(guī)章來加以具體規(guī)定。張淑芳教授認(rèn)為：“盡管已經(jīng)確定了規(guī)章制定中的聽證程序的法律地位，但是規(guī)章制定中的聽證程序無論在行政法治實踐還是在行政法學(xué)理論中都存在一些問題，諸如規(guī)章制定中聽證程序適用范圍、聽證程序的法律依據(jù)、聽證程序的法理內(nèi)涵等都十分不清晰?！盵17]再者，我國每年的規(guī)章制定數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于法律的制定。國務(wù)院法制辦官網(wǎng)提供的資料顯示：在2014年2月至2014年12月間，我國報送國務(wù)院備案的行政規(guī)章一共471部，其中地方政府規(guī)章352部，國務(wù)院部門規(guī)章119部；在2015年1月報送國務(wù)院備案的地方政府規(guī)章67部，國務(wù)院部門規(guī)章12部。如此多的行政規(guī)章被制定、運行在我國社會中，然而由于政府法制機構(gòu)工作繁忙，其對規(guī)章履行的監(jiān)督也極其欠缺，加之我國制定規(guī)章的政府工作人員并非都是法學(xué)專業(yè)人士，所以很多規(guī)章的內(nèi)容極其不妥或者違法違憲，且由于我國違憲審查制度存在缺陷，法律對于該方面的規(guī)定不健全或者存在立法空白，導(dǎo)致規(guī)章監(jiān)督問題成為一個疑難雜癥。雖然新修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)擴大了行政訴訟的范圍，但是在公民行使監(jiān)督行政規(guī)章方面仍然缺乏完善的法律制度保障。《行政訴訟法》第四十九條規(guī)定關(guān)于提起訴訟應(yīng)當(dāng)符合的條件中的第三項明確要求提起訴訟的主體要有具體的訴訟請求和事實根據(jù)。2015年出臺的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題解釋》第二條規(guī)定：行政訴訟法第四十九條第三項規(guī)定的“有具體的訴訟請求”是指“(七)請求一并審查規(guī)章以下規(guī)范性文件”。從我國《行政訴訟法》以及最新行政訴訟法司法解釋可以看出我國人民法院對于行政規(guī)章沒有司法審查權(quán)，對于公民提起對規(guī)章的審查不予受理。學(xué)者劉俊祥在其論文中指出：“相對具體行政行為而言，我國人民法院不能受理對抽象行政行為的起訴并進(jìn)行直接的司法審查。也就是說，我國公民、法人或者其他組織不能直接訴請人民法院對違法抽象行政行為進(jìn)行司法審查?！盵18]由于司法審查問題一直在學(xué)界爭論不休，我國正式的規(guī)范性文件中并未提及司法審查這一概念，因此法院面對公民關(guān)于其行使監(jiān)督權(quán)而提起的行政規(guī)章違憲等的訴訟也只能裁判駁回起訴。綜上可知，我國公民在行使對行政規(guī)章方面的審查監(jiān)督權(quán)時缺乏強而有力的司法保障?！吨腥A人民共和國行政復(fù)議法》(以下簡稱《行政復(fù)議法》)規(guī)定公民雖然可以通過對具體行政行為附帶提起相關(guān)抽象行政行為的行政復(fù)議，但是《行政復(fù)議法》第七條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請行政復(fù)議時，可以一并向行政復(fù)議機關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請：(一)國務(wù)院部門的規(guī)定；(二)縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定；(三)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定；前款所列規(guī)定不含國務(wù)院部、委員會規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、行政法規(guī)辦理。”其第一條也明確規(guī)定了該法的立法目的，即為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)。依據(jù)我國《行政復(fù)議法》的規(guī)定，公民可以對行政規(guī)章進(jìn)行監(jiān)督，但公民只能提起對規(guī)章附帶審查而不是直接提起對規(guī)章的審查，因此在保障公民對行政規(guī)章行使監(jiān)督權(quán)機制方面缺少更進(jìn)一步、具體詳細(xì)的規(guī)定。

四、建立行政規(guī)章審查的啟動機制，完善公民對行政規(guī)章的監(jiān)督機制

如何建立公民向行政機關(guān)提起審查建議的啟動權(quán)機制，如何建立公民向行政機關(guān)提起內(nèi)部審查機制是亟待解決的問題。從總體上說，公民可以向國家行政機關(guān)提出對行政規(guī)章進(jìn)行審查的要求，從而啟動對行政規(guī)章審查啟動機制，具體如下：

第一，公民向國務(wù)院提起對部門規(guī)章進(jìn)行審查的要求，由國務(wù)院進(jìn)行審查處理。部門規(guī)章實施后，公民認(rèn)為部門規(guī)章同憲法或者法律或者其他上位法相抵觸或者不適當(dāng)?shù)?，可以向國?wù)院書面提出進(jìn)行審查的要求。國務(wù)院收到公民的書面要求后，交由國務(wù)院法制機構(gòu)處理。國務(wù)院法制機構(gòu)對公民提起的部門規(guī)章審查要求具體辦法參照《法規(guī)規(guī)章備案條例》第九條、第十條、第十一條、第十二條、第十三條、第十四條、第十五條、第十六條、第十七條等相關(guān)規(guī)定處理。國務(wù)院法制機構(gòu)對公民提起的部門規(guī)章就是否超越權(quán)限、是否違憲違反上位法、是否違背法定程序、是否適當(dāng)?shù)冗M(jìn)行審查。國務(wù)院法制機構(gòu)需要制定部門說明有關(guān)情況，有關(guān)的制定部門應(yīng)當(dāng)在規(guī)定期限內(nèi)予以說明。經(jīng)國務(wù)院法制機構(gòu)審查，部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方規(guī)章之間相抵觸的，由國務(wù)院法制機構(gòu)提出處理意見，報國務(wù)院按照《立法法》第九十一條規(guī)定處理，即部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行；按照《立法法》該九十一條規(guī)定仍不明確，由國務(wù)院法制機構(gòu)提出處理意見，報國務(wù)院依照《立法法》第九十二條、第九十三條、第九十五條規(guī)定處理，并通知制定政府。經(jīng)國務(wù)院法制機構(gòu)審查，規(guī)章超越權(quán)限、違憲違法以及違反其他上位法的，或者規(guī)章制定不適當(dāng)?shù)?，由國?wù)院法制機構(gòu)建議制定機關(guān)自行糾正；或者國務(wù)院法制機構(gòu)提出處理意見報國務(wù)院決定，并通知制定機關(guān)。國務(wù)院按照上述規(guī)定進(jìn)行處理，規(guī)章的制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)在接到國務(wù)院該決定的通知之日起30日內(nèi)，將處理情況報國務(wù)院法制機構(gòu)。國務(wù)院法制機構(gòu)進(jìn)行研究后，應(yīng)當(dāng)以書面形式答復(fù)公民處理結(jié)果并列明理由。

第二，公民向國務(wù)院提起對省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定的地方性規(guī)章進(jìn)行審查的要求，由國務(wù)院進(jìn)行審查處理。公民認(rèn)為省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定的地方規(guī)章同憲法、法律相違背，違反其他上位法，違反法定程序或者不適當(dāng)?shù)?，可以向國?wù)院書面提出進(jìn)行審查的要求。國務(wù)院收到公民書面要求后，交由國務(wù)院法制機構(gòu)處理。具體程序操作與第一點所述的國務(wù)院法制機構(gòu)對公民提起要求審查部門規(guī)章程序一致。且國務(wù)院在處理的同時除了依據(jù)《立法法》第九十一條、第九十二條、第九十三、第九十五條規(guī)定外，還可以依據(jù)《立法法》第八十九條的規(guī)定進(jìn)行處理，即省、自治區(qū)的人民政府制定的規(guī)章的效力高于本行政區(qū)域內(nèi)的設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府制定的規(guī)章。

第三，公民向國務(wù)院提起對設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府制定的地方性規(guī)章進(jìn)行審查的要求，由相關(guān)機關(guān)進(jìn)行審查處理。首先，公民向國務(wù)院書面提起對設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府制定的地方性規(guī)章進(jìn)行審查的要求，國務(wù)院可以按照第二款所述的公民向國務(wù)院提出對省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章審查要求的處理辦法處理設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府制定的地方性規(guī)章審查程序問題。其次，公民向國務(wù)院書面提起對設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府制定的地方性規(guī)章進(jìn)行審查的要求，也可由國務(wù)院交省、自治區(qū)人民政府，由省、自治區(qū)人民政府進(jìn)行審查處理。由該省、自治區(qū)人民政府依照上一級政府對下一級政府的監(jiān)督辦法進(jìn)處理，具體處理如下述第四點，該省、自治區(qū)人民政府最后將結(jié)果上報國務(wù)院。若國務(wù)院法制機構(gòu)發(fā)現(xiàn)省、自治區(qū)人民政府怠于行使這種監(jiān)督職權(quán)，可以請示報告國務(wù)院，由國務(wù)院按照國務(wù)院組織法對違反上級指示、領(lǐng)導(dǎo)的政府進(jìn)行相關(guān)處理。

第四，公民向省、自治區(qū)人民政府提起對設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府制定的地方性規(guī)章進(jìn)行審查的要求，由省、自治區(qū)人民政府進(jìn)行審查處理。公民認(rèn)為設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府制定的規(guī)章同憲法、法律相抵觸，違反其他上位法，違反法定程序或者規(guī)章制定不適當(dāng)?shù)囊?guī)定，也可以向本省、自治區(qū)人民政府書面提出審查的要求。省、自治區(qū)人民政府收到公民的書面要求后，交由該省、自治區(qū)人民政府的法制機構(gòu)處理。該省、自治區(qū)人民政府的法制機構(gòu)對公民提起的設(shè)區(qū)的市、自治州的地方規(guī)章就是否超越權(quán)限、是否違憲違反上位法、是否違背法定程序、是否適當(dāng)?shù)冗M(jìn)行審查。該省、自治區(qū)人民政府的法制機構(gòu)需要制定政府說明有關(guān)情況，有關(guān)的制定政府應(yīng)當(dāng)在規(guī)定期限內(nèi)予以說明。經(jīng)該省、自治區(qū)人民政府法制機構(gòu)審查，部門規(guī)章與該審查的地方規(guī)章之間相抵觸的，該省、自治區(qū)人民政府向國務(wù)院上報，由國務(wù)院按照《立法法》第九十一條規(guī)定處理，即部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行；按照《立法法》該第九十一條規(guī)定仍不明確，由國務(wù)院法制機構(gòu)提出處理意見，報國務(wù)院依照《立法法》第九十二條、第九十三條、第九十五條規(guī)定處理，并通知制定政府。經(jīng)該省、自治區(qū)政府的法制機構(gòu)審查，設(shè)區(qū)的市、自治州的規(guī)章超越權(quán)限、違反憲法法律以及其他上位法或者規(guī)章制定不適當(dāng)?shù)?，由該省、自治區(qū)人民政府的法制機構(gòu)建議制定政府自行糾正；或者該省、自治區(qū)人民政府的法制機構(gòu)提出處理意見報該省、自治區(qū)人民政府決定，并通知制定政府。規(guī)章的制定政府應(yīng)當(dāng)在接到該省、自治區(qū)人民政府如上述處理決定的通知之日起30日內(nèi)，將處理情況報該省、自治區(qū)人民政府法制機構(gòu)，并由該省、自治區(qū)人民政府向國務(wù)院報告。該省、自治區(qū)人民政府法制機構(gòu)進(jìn)行研究后，應(yīng)當(dāng)以書面答復(fù)告知公民處理結(jié)果并列明理由。

公民窮盡維護(hù)自己監(jiān)督權(quán)行使的途徑，認(rèn)為我國行政機關(guān)并沒有對規(guī)章的違憲違法行為進(jìn)行處理，可以向全國人大常務(wù)委員會書面提出審查的要求，由常委會工作機構(gòu)進(jìn)行研究，必要時，送有關(guān)的專門委員會進(jìn)行審查、提出意見。對于地方規(guī)章，公民也可以直接向地方人大常委會書面提出審查的要求，由地方人大行使屬于自己的職權(quán)——我國《立法法》第九十七條第五款明確規(guī)定地方人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)撤銷本級人民政府的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章。

五、結(jié)語

公民提起行政規(guī)章的審查要求應(yīng)當(dāng)引起行政規(guī)章審查程序啟動的問題在社會主義法治建設(shè)中應(yīng)當(dāng)作為一項重要方面考慮，它可以保障行政規(guī)章監(jiān)督制度更具有法律權(quán)威，保證公民權(quán)利的實現(xiàn)，維護(hù)公民合法利益，促進(jìn)國家行政機構(gòu)更合法地行政，減少違憲違法行政行為。習(xí)近平總書記在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布實施30周年大會的講話中也強調(diào)加強憲法監(jiān)督機制、落實憲法具體實施，強調(diào)依法治國。第十八屆四中全會不斷強調(diào)加強法治建設(shè)，指出了我國現(xiàn)行法治建設(shè)存在的某些問題，如有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象比較嚴(yán)重等，因此建立公民提起行政規(guī)章審查建議引起行政規(guī)章審查程序啟動機制更有利于促使公民行使監(jiān)督權(quán)、減少違法不究現(xiàn)象，保證憲法權(quán)威。為了更好防止政府權(quán)力濫用，保護(hù)公民，我們應(yīng)該在法律、法規(guī)的修改過程中對此方面進(jìn)行重新審視和對其進(jìn)行完善。

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責(zé)任編輯：莊亞華

10.3969/j.issn.1673-0887.2017.01.019

2016-07-16

田雅(1991— )，女，碩士研究生。

A

1673-0887(2017)01-0096-08

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