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    關(guān)于《慈善信托管理辦法》基層一線視角的思考與啟示

    2017-03-28 14:55:39王勁穎
    關(guān)鍵詞:受托人信托備案

    王勁穎

    (上海市民政局,上海200125)

    2017年7月,《慈善信托管理辦法》發(fā)布。作為基層一線人員,學(xué)習(xí)對照了《慈善信托管理辦法》和2016年8月印發(fā)的《關(guān)于做好慈善信托備案有關(guān)工作的通知》這二份規(guī)范性文件,結(jié)合工作實(shí)踐,有以下初步思考。

    一、《慈善信托管理辦法》基層一線視角的思考

    (一)慈善信托規(guī)范性文件出臺(tái)背景演變:備案實(shí)踐“從無到有”。《慈善法》于2016年3月16日由十二屆全國人大第四次會(huì)議通過,9月1日起施行?!洞壬品ā穼TO(shè)“慈善信托”一章,充分體現(xiàn)了信托制度將在我國慈善事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮重要作用。民政部、銀監(jiān)會(huì)《關(guān)于做好慈善信托備案有關(guān)工作的通知》(民發(fā)【2016】151號(hào))2016年8月25日簽發(fā),8月26日印發(fā)。該文件出臺(tái)是為了在9月1日《慈善法》施行前,做好民政部門“開門營業(yè)”的準(zhǔn)備,即從9月1日起,信托公司、慈善組織來申請慈善信托備案時(shí),民政部門能夠履行慈善信托的備案職責(zé)。銀監(jiān)會(huì)、民政部《慈善信托管理辦法》(銀監(jiān)發(fā)【2017】37號(hào))2017年7月10日印發(fā),7月26日公布。該文件在《慈善法》施行后近1年出臺(tái),據(jù)中國證券報(bào)題為《銀監(jiān)會(huì)鄧智毅解讀慈善信托管理辦法:能給的優(yōu)惠都給了》的報(bào)道,這是中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組今年交辦銀監(jiān)會(huì)的唯一一項(xiàng)重點(diǎn)改革任務(wù)。可見,《慈善信托管理辦法》與《關(guān)于做好慈善信托備案有關(guān)工作的通知》相比,慈善信托備案實(shí)踐已經(jīng)“從無到有”。根據(jù)銀監(jiān)會(huì)的統(tǒng)計(jì)口徑,《慈善信托管理辦法》出臺(tái)前,全國已備案慈善信托32筆,實(shí)收信托規(guī)模約為1.24億元。從上海實(shí)踐來看,備案的慈善信托差異巨大。例如,規(guī)模差異巨大,“藍(lán)天至愛1號(hào)慈善信托”的總規(guī)模1億元,首期資金規(guī)模3200萬元;“‘上善’系列浦發(fā)銀行‘放眼看世界’困難家庭兒童眼健康公益手術(shù)項(xiàng)目慈善信托”的總規(guī)模不低于100萬元,首期資金規(guī)模50萬元。又如,期限差異巨大,前者是永續(xù)型慈善信托,后者期限則是10年?!洞壬菩磐泄芾磙k法》出臺(tái)后,上海于8月15日又備案了第3單慈善信托:“中信?上海市慈善基金會(huì)2017藍(lán)天至愛2號(hào)慧福慈善信托”,總規(guī)模600萬元,期限是10年。

    (二)慈善信托備案回執(zhí)出具時(shí)限延長:從“當(dāng)場出具”到“7日內(nèi)出具”。《關(guān)于做好慈善信托備案有關(guān)工作的通知》在“二、明確程序和要求”的“(一)設(shè)立備案”和“(二)重新備案”中分別要求:“申請備案材料符合要求的,由民政部門當(dāng)場出具備案回執(zhí);不符合要求的,應(yīng)當(dāng)一次告知受托人補(bǔ)正相關(guān)材料”,“申請重新備案材料符合要求的,由民政部門當(dāng)場出具備案回執(zhí);不符合要求的,應(yīng)當(dāng)一次告知受托人補(bǔ)正相關(guān)材料”。《關(guān)于做好慈善信托備案有關(guān)工作的通知》同時(shí)規(guī)定了備案申請材料的份數(shù):“以上書面材料一式四份?!睆纳虾?shí)踐來看,一式四份的申請備案材料合計(jì)大致在200頁左右,當(dāng)場審閱每頁材料有相當(dāng)難度,當(dāng)場出具備案回執(zhí)更是難上加難。在實(shí)務(wù)操作中,備案部門往往通過在慈善信托擬成立的前期積極介入或者在備案時(shí)要求補(bǔ)正相關(guān)材料等各種方式執(zhí)行上述條款。筆者于2017年2月赴京參加關(guān)于慈善信托工作的調(diào)研征詢會(huì)議時(shí),提出了在實(shí)踐中當(dāng)場出具備案回執(zhí)的困難以及相關(guān)建議。新出臺(tái)的《慈善信托管理辦法》第二十一條對此作了重新規(guī)定:“慈善信托備案申請符合《慈善法》、《信托法》和本辦法規(guī)定的,民政部門應(yīng)當(dāng)在收到備案申請材料之日起7日內(nèi)出具備案回執(zhí);不符合規(guī)定的,應(yīng)當(dāng)在收到備案申請材料之日起7日內(nèi)一次性書面告知理由和需要補(bǔ)正的相關(guān)材料?!钡?,該文件中的“7日”是“7個(gè)工作日”還是“7個(gè)自然日”并未明確。“7日”如果理解為“7個(gè)自然日”,則當(dāng)事人在國慶長假前1天提出備案申請,民政部門就需要在國慶長假結(jié)束之前出具備案回執(zhí)或者一次性書面告知理由和需要補(bǔ)正的相關(guān)材料。

    (三)慈善信托備案申請材料清單調(diào)整:信托財(cái)產(chǎn)相關(guān)材料“反客為主”?!蛾P(guān)于做好慈善信托備案有關(guān)工作的通知》在“二、明確程序和要求”的“(一)設(shè)立備案”中規(guī)定了申請材料如下:“1.備案申請書。2.委托人身份證明(復(fù)印件)。3.擔(dān)任受托人的信托公司的金融許可證或慈善組織的社會(huì)組織法人登記證書(復(fù)印件)。4.信托合同、遺囑或者法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他書面信托文件。5.開立慈善信托專用資金賬戶證明、商業(yè)銀行資金保管協(xié)議。6.其他材料。”可見,上述材料中并沒有提及信托財(cái)產(chǎn)材料,如果深入剖析,在“1.備案申請書”中有要求委托人承諾信托財(cái)產(chǎn)是合法所有財(cái)產(chǎn)的內(nèi)容。從基層實(shí)踐來看,“6.其他材料”是可以進(jìn)行探索創(chuàng)新、先行先試的切入點(diǎn),上海在備案實(shí)踐中抓住自律承諾和信息公開的“關(guān)鍵環(huán)節(jié)”,與兩單慈善信托的委托人、受托人進(jìn)行深入溝通,請其提交《上海市慈善信托自律承諾書》,承諾設(shè)立信托所使用財(cái)產(chǎn)是合法所有的財(cái)產(chǎn)、承諾公開信托信息接受社會(huì)監(jiān)督等等;同時(shí)填寫《上海市慈善信托信息公開文本》,內(nèi)容包括“信托財(cái)產(chǎn)總規(guī)模、信托財(cái)產(chǎn)交付方式”等等。新出臺(tái)的《慈善信托管理辦法》第十八條規(guī)定了申請材料如下:“(一)備案申請書;(二)委托人身份證明(復(fù)印件)和關(guān)于信托財(cái)產(chǎn)合法性的聲明;(三)擔(dān)任受托人的信托公司的金融許可證或慈善組織準(zhǔn)予登記或予以認(rèn)定的證明材料(復(fù)印件);(四)信托文件;(五)開立慈善信托專用資金賬戶證明、商業(yè)銀行資金保管協(xié)議,非資金信托除外;(六)信托財(cái)產(chǎn)交付的證明材料(復(fù)印件);(七)其他材料”,即與《關(guān)于做好慈善信托備案有關(guān)工作的通知》相比,新增了“關(guān)于信托財(cái)產(chǎn)合法性的聲明、信托財(cái)產(chǎn)交付的證明材料”??梢?,信托財(cái)產(chǎn)相關(guān)材料的地位從“客人”到“主人”,其重要性與日俱增。

    (四)慈善信托文件載明事項(xiàng)的重點(diǎn)凸顯:“年度慈善支出的比例或數(shù)額”事項(xiàng)受到“高度關(guān)注”?!蛾P(guān)于做好慈善信托備案有關(guān)工作的通知》在“二、明確程序和要求”的“(一)設(shè)立備案”的“4.信托合同、遺囑或者法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他書面信托文件”中規(guī)定信托文件至少應(yīng)載明以下內(nèi)容:“(1)慈善信托的名稱;(2)慈善信托的慈善目的;(3)委托人、受托人的姓名、名稱及其住所;(4)不與委托人存在利害關(guān)系的不特定受益人的范圍;(5)信托財(cái)產(chǎn)的范圍、種類、狀況和管理方法;(6)受益人選定的程序和方法;(7)信息披露的內(nèi)容和方式;(8)受益人取得信托利益的形式和方法;(9)受托人報(bào)酬;(10)如設(shè)置監(jiān)察人,監(jiān)察人的姓名、名稱及其住所?!鄙虾T趯?shí)務(wù)操作中請擬備案的慈善信托填寫《上海市慈善信托信息公開文本》,并在政府網(wǎng)站予以公示接受社會(huì)監(jiān)督,其中包括“每年慈善支出數(shù)額或比例、其他需要公開或者說明的事項(xiàng)”等內(nèi)容。新出臺(tái)的《慈善信托管理辦法》第十四條對慈善信托文件應(yīng)當(dāng)載明事項(xiàng)新增了“年度慈善支出的比例或數(shù)額”。此外,新出臺(tái)的《慈善信托管理辦法》第十四條的“(九)信托報(bào)酬收取標(biāo)準(zhǔn)和方法”的提法與《關(guān)于做好慈善信托備案有關(guān)工作的通知》的“(9)受托人報(bào)酬”也有差異。

    (五)多受托人慈善信托備案管轄予以明確:同一慈善信托有兩個(gè)或兩個(gè)以上的受托人的備案管轄“首次明確”。《關(guān)于做好慈善信托備案有關(guān)工作的通知》在“一、確定備案管轄機(jī)關(guān)”中規(guī)定;“信托公司擔(dān)任慈善信托受托人的,由其登記注冊地設(shè)區(qū)市的民政部門履行備案職責(zé);慈善組織擔(dān)任慈善信托受托人的,由其登記的民政部門履行備案職責(zé)?!?017年2月關(guān)于慈善信托工作的調(diào)研征詢會(huì)議時(shí),民政部社會(huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司相關(guān)處室負(fù)責(zé)同志提出了同一慈善信托有兩個(gè)或兩個(gè)以上的受托人的備案管轄問題,例如同一慈善信托有2個(gè)受托人,1個(gè)是浙江省民政廳登記的慈善組織,另1個(gè)是上海市銀監(jiān)局登記注冊的信托公司,究竟是在浙江省民政廳予以備案,還是在上海市民政局予以備案。經(jīng)過會(huì)議討論,提出了以下觀點(diǎn):請慈善信托自行確定誰是主受托人,根據(jù)主受托人再確定備案省市,備案省市將備案信息通知其他相關(guān)省市。新出臺(tái)的《慈善信托管理辦法》采納了以上觀點(diǎn),該辦法在第十七條規(guī)定:“同一慈善信托有兩個(gè)或兩個(gè)以上的受托人時(shí),委托人應(yīng)當(dāng)確定其中一個(gè)承擔(dān)主要受托管理責(zé)任的受托人按照本章規(guī)定進(jìn)行備案。備案的民政部門應(yīng)當(dāng)將備案信息與其他受托人所在地的縣級(jí)以上人民政府民政部門共享?!薄爸行?上海市慈善基金會(huì)2017藍(lán)天至愛2號(hào)慧福慈善信托”的受托人是上海市慈善基金會(huì)和中信信托有限責(zé)任公司,其中上海市慈善基金會(huì)是上海市民政局登記的慈善組織,中信信托有限責(zé)任公司的登記注冊地是北京。由于主受托人是上海市慈善基金會(huì),因此該慈善信托向上海市民政局提出備案申請。

    “小荷才露尖尖角,早有蜻蜓立上頭?!?017年6月,上海召開了慈善信托發(fā)展研討座談會(huì),市民政局、上海銀監(jiān)局、專家學(xué)者代表、慈善組織代表、信托公司代表以及監(jiān)察人代表共同研究探討上海慈善信托發(fā)展現(xiàn)狀,展望未來發(fā)展前景,推動(dòng)慈善信托在上海更順利、更健康地發(fā)展。

    二、幾點(diǎn)啟示

    結(jié)合2017年7月新出臺(tái)的《慈善信托管理辦法》以及2017年6月上海慈善信托發(fā)展研討座談會(huì)的嘉賓發(fā)言,筆者有以下啟示。

    1、慈善信托是慈善事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展新的“增長點(diǎn)”。慈善信托屬于公益信托,是開展慈善活動(dòng)的一種特殊方式??紤]到慈善信托處于起步階段,《慈善法》對其加以引導(dǎo)和規(guī)范,為慈善信托發(fā)展?fàn)I造良好法制環(huán)境,有利于慈善信托規(guī)范發(fā)展。上海慈善信托的發(fā)展,有助于慈善財(cái)產(chǎn)的保值增值,有助于讓慈善財(cái)產(chǎn)創(chuàng)造更大的社會(huì)價(jià)值,有助于上海國際金融中心建設(shè)。同時(shí),弘揚(yáng)慈善文化,需要鼓勵(lì)更多的社會(huì)力量參與進(jìn)來。慈善信托以信托方式開展慈善活動(dòng),具有獨(dú)特優(yōu)勢,會(huì)鼓勵(lì)和吸引越來越多的社會(huì)群體做慈善,讓慈善信托成為體現(xiàn)上海城市精神和城市文化軟實(shí)力的名片。在貫徹落實(shí)《慈善法》的新形勢下,上海慈善事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展要繼續(xù)走在全國前列,建議政府部門應(yīng)該將慈善信托作為新的“增長點(diǎn)”,大力推進(jìn)慈善信托發(fā)展。

    2、發(fā)展慈善信托要使其“朋友圈”越來越大。慈善信托設(shè)立必須基于慈善目的,這是慈善信托最基本的特征。慈善目的涉及扶貧、濟(jì)困;扶老、救孤、恤病、助殘、優(yōu)撫;救助自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件造成的損害;促進(jìn)教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)的發(fā)展;防治污染和其他公害,保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境;符合《慈善法》規(guī)定的其他公益活動(dòng)??梢?,慈善信托涉及領(lǐng)域廣泛,是社會(huì)各界參與慈善事業(yè)的載體之一,是推動(dòng)慈善事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的重要方式。但是目前社會(huì)各界對于慈善信托這一新生事物還比較陌生,成立慈善信托的活躍度還不夠,備案數(shù)量也不多。要發(fā)展慈善信托,既需要民政部門、銀監(jiān)部門、專家學(xué)者、慈善組織、信托公司以及監(jiān)察人的關(guān)心、支持和推動(dòng),更需要?jiǎng)訂T社會(huì)各界共同關(guān)注支持慈善信托發(fā)展。因此,建議進(jìn)一步加大宣傳力度,推動(dòng)傳統(tǒng)媒體新興媒體融合,強(qiáng)化互聯(lián)網(wǎng)思維,擴(kuò)大慈善信托在社會(huì)上的知曉度,讓慈善信托的“朋友圈”越來越大。

    3、發(fā)展慈善信托要裝進(jìn)“透明口袋”。《慈善法》明確規(guī)定:慈善組織、慈善信托的受托人應(yīng)當(dāng)依法履行信息公開義務(wù)。信息公開應(yīng)當(dāng)真實(shí)、完整、及時(shí)?!洞壬菩磐泄芾磙k法》和《關(guān)于做好慈善信托備案有關(guān)工作的通知》也都有相關(guān)規(guī)定。上海在這方面進(jìn)行了積極探索,出臺(tái)了《上海市慈善信托自律承諾書》和《上海市慈善信托信息公開文本》,到民政部門申請備案的慈善信托都簽署了承諾書、填寫了信息公開文本,承諾加強(qiáng)自律和信息公開,認(rèn)真履行相關(guān)法律法規(guī)政策,以及信托文件約定的各項(xiàng)職責(zé)。加強(qiáng)慈善信托的自律和信息公開,有利于增強(qiáng)慈善信托的社會(huì)公信力。因此,建議要繼續(xù)加強(qiáng)慈善信托的自律和信息公開,把慈善信托裝進(jìn)“透明口袋”,讓慈善信托接受全社會(huì)的監(jiān)督。

    4、設(shè)置監(jiān)察人應(yīng)作為“關(guān)鍵環(huán)節(jié)”。在民事或營業(yè)信托中,受益人是確定的,受益人可以親自監(jiān)督受托人行為以保護(hù)自己的權(quán)益。但是,公益信托的受益人在享受信托受益權(quán)之前,并不具有明確的受益人身份,不能以受益人身份監(jiān)督慈善信托的實(shí)施。因此,出于保護(hù)受益人的需要,設(shè)置信托監(jiān)察人制度,由第三人代替受益人對受托人進(jìn)行監(jiān)督,以維護(hù)受益人的合法權(quán)益,確保信托確定的公益目的得以實(shí)施?!缎磐蟹ā访鞔_規(guī)定:公益信托應(yīng)當(dāng)設(shè)置信托監(jiān)察人。信托監(jiān)察人由信托文件規(guī)定。信托文件未規(guī)定的,由公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)指定。慈善信托雖然屬于公益信托,但是《慈善法》規(guī)定:慈善信托的委托人根據(jù)需要,可以確定信托監(jiān)察人??梢姡洞壬品ā吩谠O(shè)置監(jiān)察人的程序上,充分尊重委托人的意愿,慈善信托是否設(shè)置監(jiān)察人完全取決于委托人的意思表示。在上海實(shí)踐中,依法備案的首批慈善信托都設(shè)置了監(jiān)察人。鑒于監(jiān)察人對保護(hù)受益人的重要作用,建議政府部門在慈善信托備案之前,要注重積極引導(dǎo)委托人,將設(shè)置監(jiān)察人作為設(shè)立慈善信托的“關(guān)鍵環(huán)節(jié)”。

    5、政府部門對慈善信托要堅(jiān)持“兩手抓”。備案要求是《慈善法》確定的新規(guī)則,此前《信托法》要求公益信托的設(shè)立和確定其受托人,應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)公益事業(yè)的管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)?!洞壬品ā纷鲞@樣的制度設(shè)計(jì),主要是考慮到充分發(fā)揮慈善信托設(shè)立簡便、機(jī)制靈活的特點(diǎn),不再為之設(shè)置更為復(fù)雜嚴(yán)格的設(shè)立程序,鼓勵(lì)更多社會(huì)力量利用慈善信托這種形式參與慈善事業(yè)。除了依法備案相關(guān)規(guī)定之外,《慈善信托管理辦法》和《關(guān)于做好慈善信托備案有關(guān)工作的通知》對依法管理和監(jiān)督也有明確規(guī)定。因此,為了依法做好備案和監(jiān)管工作,建議民政部門和銀監(jiān)部門必須按照各自職責(zé)分工,注重堅(jiān)持兩手抓、兩手都要硬:一手抓依法備案,提升工作能力,做好服務(wù)工作,支持上海慈善信托健康發(fā)展;一手抓依法監(jiān)管,注重研究探索,強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控,促進(jìn)上海慈善信托有序發(fā)展。

    6、慈善信托應(yīng)成為拓寬城鄉(xiāng)社區(qū)治理資金籌集“新渠道”。2017年6月,《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》正式印發(fā)。《意見》指出:不斷拓寬城鄉(xiāng)社區(qū)治理資金籌集渠道,鼓勵(lì)通過慈善捐贈(zèng)、設(shè)立社區(qū)基金會(huì)等方式,引導(dǎo)社會(huì)資金投向城鄉(xiāng)社區(qū)治理領(lǐng)域。近年來,上海金融業(yè)積極履行社會(huì)責(zé)任,取得了明顯成效。信托作為金融業(yè)的支柱之一,履行社會(huì)責(zé)任也是責(zé)無旁貸?!洞壬品ā返谖逭聠为?dú)規(guī)范了“慈善信托”,明確了慈善信托的備案制度、確定了受托人、監(jiān)察人的范圍,明晰了受托人、監(jiān)察人的義務(wù),規(guī)定了慈善信托的法律適用,為包括信托在內(nèi)的金融業(yè)履行社會(huì)責(zé)任進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)。慈善信托在履行社會(huì)責(zé)任時(shí),通過涉足社區(qū)慈善領(lǐng)域,將慈善與信托相互結(jié)合,可以使社區(qū)愛心的星星之火成為燎原之勢,讓財(cái)富創(chuàng)造更大社會(huì)價(jià)值。因此,在加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理、夯實(shí)國家治理現(xiàn)代化基礎(chǔ)的新形勢下,建議政府部門要積極引導(dǎo)慈善信托有效涉足社區(qū)慈善領(lǐng)域,與社區(qū)基金會(huì)、社區(qū)基金等優(yōu)勢互補(bǔ),成為拓寬城鄉(xiāng)社區(qū)治理資金籌集的“新渠道”。

    “一花獨(dú)放不是春,百花齊放春滿園”。從2016年9月1日《慈善法》施行以來,慈善信托備案工作穩(wěn)步推進(jìn)。截止到2017年9月初,根據(jù)全國慈善信息公開平臺(tái)——“慈善中國”的統(tǒng)計(jì),全國慈善信托已經(jīng)備案38單,其中總規(guī)模億元以上的3單:2016年11月29日上海市民政局備案的“藍(lán)天至愛1號(hào)慈善信托”,總規(guī)模1億元。2017年1月23日南昌市民政局備案的“天順〔2016〕206號(hào)中國扶貧慈善信托”,總規(guī)模1億元。2017年5月27日廣東省民政廳備案的“中信·何享健慈善基金會(huì)2017順德社區(qū)慈善信托”,總規(guī)模4.92億元。全國慈善信托備案工作的穩(wěn)步發(fā)展,必將為推動(dòng)中國特色慈善事業(yè)健康發(fā)展做出新貢獻(xiàn)。

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