關(guān)于《慈善信托管理辦法》基層一線視角的思考與啟示

王勁穎

（上海市民政局，上海200125）

2017年7月，《慈善信托管理辦法》發(fā)布。作為基層一線人員，學(xué)習(xí)對照了《慈善信托管理辦法》和2016年8月印發(fā)的《關(guān)于做好慈善信托備案有關(guān)工作的通知》這二份規(guī)范性文件，結(jié)合工作實(shí)踐，有以下初步思考。

一、《慈善信托管理辦法》基層一線視角的思考

（一）慈善信托規(guī)范性文件出臺(tái)背景演變：備案實(shí)踐“從無到有”。《慈善法》于2016年3月16日由十二屆全國人大第四次會(huì)議通過，9月1日起施行?！洞壬品ā穼ＴO(shè)“慈善信托”一章，充分體現(xiàn)了信托制度將在我國慈善事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮重要作用。民政部、銀監(jiān)會(huì)《關(guān)于做好慈善信托備案有關(guān)工作的通知》（民發(fā)【2016】151號(hào)）2016年8月25日簽發(fā)，8月26日印發(fā)。該文件出臺(tái)是為了在9月1日《慈善法》施行前，做好民政部門“開門營業(yè)”的準(zhǔn)備，即從9月1日起，信托公司、慈善組織來申請慈善信托備案時(shí)，民政部門能夠履行慈善信托的備案職責(zé)。銀監(jiān)會(huì)、民政部《慈善信托管理辦法》（銀監(jiān)發(fā)【2017】37號(hào)）2017年7月10日印發(fā)，7月26日公布。該文件在《慈善法》施行后近1年出臺(tái)，據(jù)中國證券報(bào)題為《銀監(jiān)會(huì)鄧智毅解讀慈善信托管理辦法：能給的優(yōu)惠都給了》的報(bào)道，這是中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組今年交辦銀監(jiān)會(huì)的唯一一項(xiàng)重點(diǎn)改革任務(wù)。可見，《慈善信托管理辦法》與《關(guān)于做好慈善信托備案有關(guān)工作的通知》相比，慈善信托備案實(shí)踐已經(jīng)“從無到有”。根據(jù)銀監(jiān)會(huì)的統(tǒng)計(jì)口徑，《慈善信托管理辦法》出臺(tái)前，全國已備案慈善信托32筆，實(shí)收信托規(guī)模約為1.24億元。從上海實(shí)踐來看，備案的慈善信托差異巨大。例如，規(guī)模差異巨大，“藍(lán)天至愛1號(hào)慈善信托”的總規(guī)模1億元，首期資金規(guī)模3200萬元；“‘上善’系列浦發(fā)銀行‘放眼看世界’困難家庭兒童眼健康公益手術(shù)項(xiàng)目慈善信托”的總規(guī)模不低于100萬元，首期資金規(guī)模50萬元。又如，期限差異巨大，前者是永續(xù)型慈善信托，后者期限則是10年?！洞壬菩磐泄芾磙k法》出臺(tái)后，上海于8月15日又備案了第3單慈善信托：“中信?上海市慈善基金會(huì)2017藍(lán)天至愛2號(hào)慧福慈善信托”，總規(guī)模600萬元，期限是10年。

（二）慈善信托備案回執(zhí)出具時(shí)限延長：從“當(dāng)場出具”到“7日內(nèi)出具”。《關(guān)于做好慈善信托備案有關(guān)工作的通知》在“二、明確程序和要求”的“（一）設(shè)立備案”和“（二）重新備案”中分別要求：“申請備案材料符合要求的，由民政部門當(dāng)場出具備案回執(zhí)；不符合要求的，應(yīng)當(dāng)一次告知受托人補(bǔ)正相關(guān)材料”，“申請重新備案材料符合要求的，由民政部門當(dāng)場出具備案回執(zhí)；不符合要求的，應(yīng)當(dāng)一次告知受托人補(bǔ)正相關(guān)材料”。《關(guān)于做好慈善信托備案有關(guān)工作的通知》同時(shí)規(guī)定了備案申請材料的份數(shù)：“以上書面材料一式四份?！睆纳虾?shí)踐來看，一式四份的申請備案材料合計(jì)大致在200頁左右，當(dāng)場審閱每頁材料有相當(dāng)難度，當(dāng)場出具備案回執(zhí)更是難上加難。在實(shí)務(wù)操作中，備案部門往往通過在慈善信托擬成立的前期積極介入或者在備案時(shí)要求補(bǔ)正相關(guān)材料等各種方式執(zhí)行上述條款。筆者于2017年2月赴京參加關(guān)于慈善信托工作的調(diào)研征詢會(huì)議時(shí)，提出了在實(shí)踐中當(dāng)場出具備案回執(zhí)的困難以及相關(guān)建議。新出臺(tái)的《慈善信托管理辦法》第二十一條對此作了重新規(guī)定：“慈善信托備案申請符合《慈善法》、《信托法》和本辦法規(guī)定的，民政部門應(yīng)當(dāng)在收到備案申請材料之日起7日內(nèi)出具備案回執(zhí)；不符合規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)在收到備案申請材料之日起7日內(nèi)一次性書面告知理由和需要補(bǔ)正的相關(guān)材料?！钡?，該文件中的“7日”是“7個(gè)工作日”還是“7個(gè)自然日”并未明確。“7日”如果理解為“7個(gè)自然日”，則當(dāng)事人在國慶長假前1天提出備案申請，民政部門就需要在國慶長假結(jié)束之前出具備案回執(zhí)或者一次性書面告知理由和需要補(bǔ)正的相關(guān)材料。

（三）慈善信托備案申請材料清單調(diào)整：信托財(cái)產(chǎn)相關(guān)材料“反客為主”?！蛾P(guān)于做好慈善信托備案有關(guān)工作的通知》在“二、明確程序和要求”的“（一）設(shè)立備案”中規(guī)定了申請材料如下：“1.備案申請書。2.委托人身份證明（復(fù)印件）。3.擔(dān)任受托人的信托公司的金融許可證或慈善組織的社會(huì)組織法人登記證書（復(fù)印件）。4.信托合同、遺囑或者法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他書面信托文件。5.開立慈善信托專用資金賬戶證明、商業(yè)銀行資金保管協(xié)議。6.其他材料。”可見，上述材料中并沒有提及信托財(cái)產(chǎn)材料，如果深入剖析，在“1.備案申請書”中有要求委托人承諾信托財(cái)產(chǎn)是合法所有財(cái)產(chǎn)的內(nèi)容。從基層實(shí)踐來看，“6.其他材料”是可以進(jìn)行探索創(chuàng)新、先行先試的切入點(diǎn)，上海在備案實(shí)踐中抓住自律承諾和信息公開的“關(guān)鍵環(huán)節(jié)”，與兩單慈善信托的委托人、受托人進(jìn)行深入溝通，請其提交《上海市慈善信托自律承諾書》，承諾設(shè)立信托所使用財(cái)產(chǎn)是合法所有的財(cái)產(chǎn)、承諾公開信托信息接受社會(huì)監(jiān)督等等；同時(shí)填寫《上海市慈善信托信息公開文本》，內(nèi)容包括“信托財(cái)產(chǎn)總規(guī)模、信托財(cái)產(chǎn)交付方式”等等。新出臺(tái)的《慈善信托管理辦法》第十八條規(guī)定了申請材料如下：“（一）備案申請書；（二）委托人身份證明（復(fù)印件）和關(guān)于信托財(cái)產(chǎn)合法性的聲明；（三）擔(dān)任受托人的信托公司的金融許可證或慈善組織準(zhǔn)予登記或予以認(rèn)定的證明材料（復(fù)印件）；（四）信托文件；（五）開立慈善信托專用資金賬戶證明、商業(yè)銀行資金保管協(xié)議，非資金信托除外；（六）信托財(cái)產(chǎn)交付的證明材料（復(fù)印件）；（七）其他材料”，即與《關(guān)于做好慈善信托備案有關(guān)工作的通知》相比，新增了“關(guān)于信托財(cái)產(chǎn)合法性的聲明、信托財(cái)產(chǎn)交付的證明材料”?？梢?，信托財(cái)產(chǎn)相關(guān)材料的地位從“客人”到“主人”，其重要性與日俱增。

（四）慈善信托文件載明事項(xiàng)的重點(diǎn)凸顯：“年度慈善支出的比例或數(shù)額”事項(xiàng)受到“高度關(guān)注”?！蛾P(guān)于做好慈善信托備案有關(guān)工作的通知》在“二、明確程序和要求”的“（一）設(shè)立備案”的“4.信托合同、遺囑或者法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他書面信托文件”中規(guī)定信托文件至少應(yīng)載明以下內(nèi)容：“（1）慈善信托的名稱；（2）慈善信托的慈善目的；（3）委托人、受托人的姓名、名稱及其住所；（4）不與委托人存在利害關(guān)系的不特定受益人的范圍；（5）信托財(cái)產(chǎn)的范圍、種類、狀況和管理方法；（6）受益人選定的程序和方法；（7）信息披露的內(nèi)容和方式；（8）受益人取得信托利益的形式和方法；（9）受托人報(bào)酬；（10）如設(shè)置監(jiān)察人，監(jiān)察人的姓名、名稱及其住所?！鄙虾Ｔ趯?shí)務(wù)操作中請擬備案的慈善信托填寫《上海市慈善信托信息公開文本》，并在政府網(wǎng)站予以公示接受社會(huì)監(jiān)督，其中包括“每年慈善支出數(shù)額或比例、其他需要公開或者說明的事項(xiàng)”等內(nèi)容。新出臺(tái)的《慈善信托管理辦法》第十四條對慈善信托文件應(yīng)當(dāng)載明事項(xiàng)新增了“年度慈善支出的比例或數(shù)額”。此外，新出臺(tái)的《慈善信托管理辦法》第十四條的“（九）信托報(bào)酬收取標(biāo)準(zhǔn)和方法”的提法與《關(guān)于做好慈善信托備案有關(guān)工作的通知》的“（9）受托人報(bào)酬”也有差異。

（五）多受托人慈善信托備案管轄予以明確：同一慈善信托有兩個(gè)或兩個(gè)以上的受托人的備案管轄“首次明確”。《關(guān)于做好慈善信托備案有關(guān)工作的通知》在“一、確定備案管轄機(jī)關(guān)”中規(guī)定；“信托公司擔(dān)任慈善信托受托人的，由其登記注冊地設(shè)區(qū)市的民政部門履行備案職責(zé)；慈善組織擔(dān)任慈善信托受托人的，由其登記的民政部門履行備案職責(zé)?！?017年2月關(guān)于慈善信托工作的調(diào)研征詢會(huì)議時(shí)，民政部社會(huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司相關(guān)處室負(fù)責(zé)同志提出了同一慈善信托有兩個(gè)或兩個(gè)以上的受托人的備案管轄問題，例如同一慈善信托有2個(gè)受托人，1個(gè)是浙江省民政廳登記的慈善組織，另1個(gè)是上海市銀監(jiān)局登記注冊的信托公司，究竟是在浙江省民政廳予以備案，還是在上海市民政局予以備案。經(jīng)過會(huì)議討論，提出了以下觀點(diǎn)：請慈善信托自行確定誰是主受托人，根據(jù)主受托人再確定備案省市，備案省市將備案信息通知其他相關(guān)省市。新出臺(tái)的《慈善信托管理辦法》采納了以上觀點(diǎn)，該辦法在第十七條規(guī)定：“同一慈善信托有兩個(gè)或兩個(gè)以上的受托人時(shí)，委托人應(yīng)當(dāng)確定其中一個(gè)承擔(dān)主要受托管理責(zé)任的受托人按照本章規(guī)定進(jìn)行備案。備案的民政部門應(yīng)當(dāng)將備案信息與其他受托人所在地的縣級(jí)以上人民政府民政部門共享?！薄爸行?上海市慈善基金會(huì)2017藍(lán)天至愛2號(hào)慧福慈善信托”的受托人是上海市慈善基金會(huì)和中信信托有限責(zé)任公司，其中上海市慈善基金會(huì)是上海市民政局登記的慈善組織，中信信托有限責(zé)任公司的登記注冊地是北京。由于主受托人是上海市慈善基金會(huì)，因此該慈善信托向上海市民政局提出備案申請。

“小荷才露尖尖角，早有蜻蜓立上頭?！?017年6月，上海召開了慈善信托發(fā)展研討座談會(huì)，市民政局、上海銀監(jiān)局、專家學(xué)者代表、慈善組織代表、信托公司代表以及監(jiān)察人代表共同研究探討上海慈善信托發(fā)展現(xiàn)狀，展望未來發(fā)展前景，推動(dòng)慈善信托在上海更順利、更健康地發(fā)展。

二、幾點(diǎn)啟示

結(jié)合2017年7月新出臺(tái)的《慈善信托管理辦法》以及2017年6月上海慈善信托發(fā)展研討座談會(huì)的嘉賓發(fā)言，筆者有以下啟示。

1、慈善信托是慈善事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展新的“增長點(diǎn)”。慈善信托屬于公益信托，是開展慈善活動(dòng)的一種特殊方式?？紤]到慈善信托處于起步階段，《慈善法》對其加以引導(dǎo)和規(guī)范，為慈善信托發(fā)展?fàn)I造良好法制環(huán)境，有利于慈善信托規(guī)范發(fā)展。上海慈善信托的發(fā)展，有助于慈善財(cái)產(chǎn)的保值增值，有助于讓慈善財(cái)產(chǎn)創(chuàng)造更大的社會(huì)價(jià)值，有助于上海國際金融中心建設(shè)。同時(shí)，弘揚(yáng)慈善文化，需要鼓勵(lì)更多的社會(huì)力量參與進(jìn)來。慈善信托以信托方式開展慈善活動(dòng)，具有獨(dú)特優(yōu)勢，會(huì)鼓勵(lì)和吸引越來越多的社會(huì)群體做慈善，讓慈善信托成為體現(xiàn)上海城市精神和城市文化軟實(shí)力的名片。在貫徹落實(shí)《慈善法》的新形勢下，上海慈善事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展要繼續(xù)走在全國前列，建議政府部門應(yīng)該將慈善信托作為新的“增長點(diǎn)”，大力推進(jìn)慈善信托發(fā)展。

2、發(fā)展慈善信托要使其“朋友圈”越來越大。慈善信托設(shè)立必須基于慈善目的，這是慈善信托最基本的特征。慈善目的涉及扶貧、濟(jì)困；扶老、救孤、恤病、助殘、優(yōu)撫；救助自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件造成的損害；促進(jìn)教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)的發(fā)展；防治污染和其他公害，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境；符合《慈善法》規(guī)定的其他公益活動(dòng)?？梢?，慈善信托涉及領(lǐng)域廣泛，是社會(huì)各界參與慈善事業(yè)的載體之一，是推動(dòng)慈善事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的重要方式。但是目前社會(huì)各界對于慈善信托這一新生事物還比較陌生，成立慈善信托的活躍度還不夠，備案數(shù)量也不多。要發(fā)展慈善信托，既需要民政部門、銀監(jiān)部門、專家學(xué)者、慈善組織、信托公司以及監(jiān)察人的關(guān)心、支持和推動(dòng)，更需要?jiǎng)訂T社會(huì)各界共同關(guān)注支持慈善信托發(fā)展。因此，建議進(jìn)一步加大宣傳力度，推動(dòng)傳統(tǒng)媒體新興媒體融合，強(qiáng)化互聯(lián)網(wǎng)思維，擴(kuò)大慈善信托在社會(huì)上的知曉度，讓慈善信托的“朋友圈”越來越大。

3、發(fā)展慈善信托要裝進(jìn)“透明口袋”。《慈善法》明確規(guī)定：慈善組織、慈善信托的受托人應(yīng)當(dāng)依法履行信息公開義務(wù)。信息公開應(yīng)當(dāng)真實(shí)、完整、及時(shí)?！洞壬菩磐泄芾磙k法》和《關(guān)于做好慈善信托備案有關(guān)工作的通知》也都有相關(guān)規(guī)定。上海在這方面進(jìn)行了積極探索，出臺(tái)了《上海市慈善信托自律承諾書》和《上海市慈善信托信息公開文本》，到民政部門申請備案的慈善信托都簽署了承諾書、填寫了信息公開文本，承諾加強(qiáng)自律和信息公開，認(rèn)真履行相關(guān)法律法規(guī)政策，以及信托文件約定的各項(xiàng)職責(zé)。加強(qiáng)慈善信托的自律和信息公開，有利于增強(qiáng)慈善信托的社會(huì)公信力。因此，建議要繼續(xù)加強(qiáng)慈善信托的自律和信息公開，把慈善信托裝進(jìn)“透明口袋”，讓慈善信托接受全社會(huì)的監(jiān)督。

4、設(shè)置監(jiān)察人應(yīng)作為“關(guān)鍵環(huán)節(jié)”。在民事或營業(yè)信托中，受益人是確定的，受益人可以親自監(jiān)督受托人行為以保護(hù)自己的權(quán)益。但是，公益信托的受益人在享受信托受益權(quán)之前，并不具有明確的受益人身份，不能以受益人身份監(jiān)督慈善信托的實(shí)施。因此，出于保護(hù)受益人的需要，設(shè)置信托監(jiān)察人制度，由第三人代替受益人對受托人進(jìn)行監(jiān)督，以維護(hù)受益人的合法權(quán)益，確保信托確定的公益目的得以實(shí)施?！缎磐蟹ā访鞔_規(guī)定：公益信托應(yīng)當(dāng)設(shè)置信托監(jiān)察人。信托監(jiān)察人由信托文件規(guī)定。信托文件未規(guī)定的，由公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)指定。慈善信托雖然屬于公益信托，但是《慈善法》規(guī)定：慈善信托的委托人根據(jù)需要，可以確定信托監(jiān)察人?？梢姡洞壬品ā吩谠O(shè)置監(jiān)察人的程序上，充分尊重委托人的意愿，慈善信托是否設(shè)置監(jiān)察人完全取決于委托人的意思表示。在上海實(shí)踐中，依法備案的首批慈善信托都設(shè)置了監(jiān)察人。鑒于監(jiān)察人對保護(hù)受益人的重要作用，建議政府部門在慈善信托備案之前，要注重積極引導(dǎo)委托人，將設(shè)置監(jiān)察人作為設(shè)立慈善信托的“關(guān)鍵環(huán)節(jié)”。

5、政府部門對慈善信托要堅(jiān)持“兩手抓”。備案要求是《慈善法》確定的新規(guī)則，此前《信托法》要求公益信托的設(shè)立和確定其受托人，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)公益事業(yè)的管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)?！洞壬品ā纷鲞@樣的制度設(shè)計(jì)，主要是考慮到充分發(fā)揮慈善信托設(shè)立簡便、機(jī)制靈活的特點(diǎn)，不再為之設(shè)置更為復(fù)雜嚴(yán)格的設(shè)立程序，鼓勵(lì)更多社會(huì)力量利用慈善信托這種形式參與慈善事業(yè)。除了依法備案相關(guān)規(guī)定之外，《慈善信托管理辦法》和《關(guān)于做好慈善信托備案有關(guān)工作的通知》對依法管理和監(jiān)督也有明確規(guī)定。因此，為了依法做好備案和監(jiān)管工作，建議民政部門和銀監(jiān)部門必須按照各自職責(zé)分工，注重堅(jiān)持兩手抓、兩手都要硬：一手抓依法備案，提升工作能力，做好服務(wù)工作，支持上海慈善信托健康發(fā)展；一手抓依法監(jiān)管，注重研究探索，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控，促進(jìn)上海慈善信托有序發(fā)展。

6、慈善信托應(yīng)成為拓寬城鄉(xiāng)社區(qū)治理資金籌集“新渠道”。2017年6月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》正式印發(fā)。《意見》指出：不斷拓寬城鄉(xiāng)社區(qū)治理資金籌集渠道，鼓勵(lì)通過慈善捐贈(zèng)、設(shè)立社區(qū)基金會(huì)等方式，引導(dǎo)社會(huì)資金投向城鄉(xiāng)社區(qū)治理領(lǐng)域。近年來，上海金融業(yè)積極履行社會(huì)責(zé)任，取得了明顯成效。信托作為金融業(yè)的支柱之一，履行社會(huì)責(zé)任也是責(zé)無旁貸?！洞壬品ā返谖逭聠为?dú)規(guī)范了“慈善信托”，明確了慈善信托的備案制度、確定了受托人、監(jiān)察人的范圍，明晰了受托人、監(jiān)察人的義務(wù)，規(guī)定了慈善信托的法律適用，為包括信托在內(nèi)的金融業(yè)履行社會(huì)責(zé)任進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)。慈善信托在履行社會(huì)責(zé)任時(shí)，通過涉足社區(qū)慈善領(lǐng)域，將慈善與信托相互結(jié)合，可以使社區(qū)愛心的星星之火成為燎原之勢，讓財(cái)富創(chuàng)造更大社會(huì)價(jià)值。因此，在加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理、夯實(shí)國家治理現(xiàn)代化基礎(chǔ)的新形勢下，建議政府部門要積極引導(dǎo)慈善信托有效涉足社區(qū)慈善領(lǐng)域，與社區(qū)基金會(huì)、社區(qū)基金等優(yōu)勢互補(bǔ)，成為拓寬城鄉(xiāng)社區(qū)治理資金籌集的“新渠道”。

“一花獨(dú)放不是春，百花齊放春滿園”。從2016年9月1日《慈善法》施行以來，慈善信托備案工作穩(wěn)步推進(jìn)。截止到2017年9月初，根據(jù)全國慈善信息公開平臺(tái)——“慈善中國”的統(tǒng)計(jì)，全國慈善信托已經(jīng)備案38單，其中總規(guī)模億元以上的3單：2016年11月29日上海市民政局備案的“藍(lán)天至愛1號(hào)慈善信托”，總規(guī)模1億元。2017年1月23日南昌市民政局備案的“天順〔2016〕206號(hào)中國扶貧慈善信托”，總規(guī)模1億元。2017年5月27日廣東省民政廳備案的“中信·何享健慈善基金會(huì)2017順德社區(qū)慈善信托”，總規(guī)模4.92億元。全國慈善信托備案工作的穩(wěn)步發(fā)展，必將為推動(dòng)中國特色慈善事業(yè)健康發(fā)展做出新貢獻(xiàn)。